我國檔案法治現(xiàn)代化建設(shè)：內(nèi)涵界定、問題檢視與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

摘 要：檔案法治現(xiàn)代化是指運(yùn)用法治思維和法治方式，秉持法治建設(shè)與社會(huì)物質(zhì)生活條件基礎(chǔ)和時(shí)代發(fā)展進(jìn)程同向變化的理念，而開展的檔案立法、執(zhí)法、司法、守法等工作的動(dòng)態(tài)過程。實(shí)現(xiàn)檔案法治現(xiàn)代化，不僅應(yīng)以習(xí)近平法治思想作為根本遵循，還要統(tǒng)籌檔案法規(guī)體系的立改廢釋工作機(jī)制，改革檔案行政執(zhí)法機(jī)制，準(zhǔn)確適用法律審理涉檔案件的司法機(jī)制，并健全完善檔案法律法規(guī)的普法機(jī)制。

關(guān)鍵詞：新《檔案法》；檔案法治現(xiàn)代化；依法治檔

分類號：G271.3

The Modernization Construction of the Rule of Law in Archives Undertaking in China：Definition of Connotation， Inspection of Problems and Realization Mechanism

Wang Qi

（ School of Law of Nanjing Normal University，Nanjing，Jiangsu 210023 ）

Abstract： The modernization of archival rule of law in China refers to the dynamic process of archival legislation， law enforcement， judicature， law-abiding and other work by using the thinking and mode of rule of law and adhering to the concept of changing in the same direction with the basis of social material living conditions and the development process of the era. To realize the modernization of the rule of law in archives undertaking， we should not only follow Xi Jinping’s thought on the rule of law， but also coordinate the work mechanism for the establishment， reform， abolition and interpretation of the archives legal system， reform the archives administrative law enforcement mechanism， accurately apply the law to the judicial mechanism for hearing archival cases， and improve the legal popularization mechanism of archival laws and regulations.

Keywords： New Archives Law； The Modernization of the Rule of Law in Archives Undertaking； Archives Management According to Law

習(xí)近平總書記在對檔案工作的重要批示中指出“要貫徹實(shí)施好新修訂的檔案法”[1]，這為我國檔案法治建設(shè)指明了前進(jìn)方向。而我國的檔案法治建設(shè)雖然取得了諸多成績，但是在立法、執(zhí)法、司法、守法等方面均存在現(xiàn)實(shí)問題。如何從整體層面實(shí)現(xiàn)檔案法治現(xiàn)代化，從而科學(xué)有效地解決實(shí)踐問題，成為當(dāng)前亟待解決的問題。就當(dāng)前研究成果而言，檔案法治理論的研究不斷向縱深拓展，研究主題也越來越細(xì)致。[2-4]但是，其均忽略了對檔案法治現(xiàn)代化內(nèi)涵的界定，也無法避免單一研究視角所帶來的片面性問題。因此，本文在厘清檔案法治現(xiàn)代化內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，檢視檔案法治現(xiàn)代化建設(shè)的問題，最后構(gòu)建檔案法治現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，力圖為我國的檔案法治現(xiàn)代化建設(shè)提供借鑒。

1 檔案法治現(xiàn)代化的內(nèi)涵界定

“檔案法治現(xiàn)代化”可拆分為兩個(gè)概念，即檔案法治和現(xiàn)代化。所謂檔案法治，是指系統(tǒng)運(yùn)用法治思維和法治方式開展檔案工作，具體包括檔案的立法、執(zhí)法、司法和守法等工作。檔案工作的開展要以法治為主線，法治是開展檔案工作的載體。法治思維根植于一定的社會(huì)物質(zhì)生活條件，它是法治的靈魂，體現(xiàn)了法治的精神實(shí)質(zhì)和價(jià)值追求，所要解決的是為什么實(shí)行法治以及如何實(shí)現(xiàn)法治的問題?，F(xiàn)代化則是指一個(gè)“集大成”的過程。從哲學(xué)角度上看，現(xiàn)代化是指客觀事物由舊的原始落后狀態(tài)向新的先進(jìn)狀態(tài)的轉(zhuǎn)化。從社會(huì)發(fā)展角度而言，現(xiàn)代化是一個(gè)文明概念，表示某一事物所處的前后狀態(tài)，例如語言、宗教、道德、科學(xué)、技術(shù)、哲學(xué)、制度（政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化教育制度等）所處的社會(huì)狀態(tài)。如今，現(xiàn)代化主要指人類社會(huì)正在進(jìn)行的工業(yè)化、城市化、信息化、民主化、法治化、國際化等發(fā)展趨勢。由此可見，現(xiàn)代化絕非靜態(tài)概念，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程。

將檔案法治與現(xiàn)代化概念進(jìn)行組合，我們可以初步明確檔案法治現(xiàn)代化的內(nèi)涵，但其思想內(nèi)核的厘清，還須從其形成邏輯著手。檔案法治現(xiàn)代化具有根植于檔案工作和法治工作的實(shí)踐邏輯、科學(xué)的理論邏輯和深厚的歷史邏輯。[5]筆者認(rèn)為，檔案法治現(xiàn)代化是指運(yùn)用法治思維和法治方式，秉持法治建設(shè)與社會(huì)物質(zhì)生活條件基礎(chǔ)和時(shí)代發(fā)展進(jìn)程同向變化的理念，而開展的檔案立法、執(zhí)法、司法、守法等工作的動(dòng)態(tài)過程。檔案法治是檔案法治現(xiàn)代化的邏輯前提，現(xiàn)代化是檔案法治現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。二者密不可分，相輔相成，相得益彰，不可偏廢，共同推進(jìn)檔案法治現(xiàn)代化建設(shè)。

2 檔案法治現(xiàn)代化建設(shè)的問題檢視

檔案法規(guī)體系是檔案法治現(xiàn)代化在立法層面的外在表征，對其的執(zhí)行、適用及遵守是在執(zhí)法、司法和守法層面的集中體現(xiàn)，而這四個(gè)層面在檔案法治現(xiàn)代化建設(shè)實(shí)踐中均存在一定問題。

2.1 檔案立法現(xiàn)代化建設(shè)存在的問題

檔案立法現(xiàn)代化要求在制定檔案立法活動(dòng)中應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)立法、民主立法的基本原則，遵守法定程序。立法活動(dòng)要隨著時(shí)代發(fā)展和社會(huì)物質(zhì)生活條件的變化，及時(shí)開展立、改、廢、釋工作，不斷提升立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)從“法律之治”到“良法善治”的轉(zhuǎn)型。在我國的檔案法規(guī)體系中，與新《檔案法》配套實(shí)施的法規(guī)尚未及時(shí)進(jìn)行制定、修改等工作，在新《檔案法》實(shí)施背景下，與舊《檔案法》相配套的檔案法規(guī)體系面臨過時(shí)的問題，亟待全面修改。[6]

2.2 檔案執(zhí)法現(xiàn)代化建設(shè)存在的問題

檔案行政執(zhí)法人員從深層次理解和認(rèn)同檔案法規(guī)體系是實(shí)現(xiàn)檔案法治現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)之一。檔案執(zhí)法現(xiàn)代化要求檔案主管部門轉(zhuǎn)變過去的管控思維，運(yùn)用法治思維和法治方式開展行政執(zhí)法檢查工作，不斷完善執(zhí)法體系，提升執(zhí)法效能。但是，我國目前檔案行政執(zhí)法工作缺乏強(qiáng)制力的約束，部分檔案主管部門的工作人員不注重學(xué)習(xí)和研究檔案法律法規(guī)，未完全形成法治思維。由此導(dǎo)致檔案行政執(zhí)法檢查工作往往流于形式，習(xí)慣于運(yùn)用行政手段而非法律手段解決問題。

2.3 檔案司法現(xiàn)代化建設(shè)存在的問題

檔案司法現(xiàn)代化是一個(gè)從傳統(tǒng)檔案司法向現(xiàn)代化檔案司法轉(zhuǎn)變的歷史過程。司法機(jī)關(guān)不僅應(yīng)當(dāng)依據(jù)檔案法規(guī)體系，對涉檔的民事、行政、刑事案件進(jìn)行裁判，還應(yīng)當(dāng)遵循法治規(guī)律，避免“機(jī)械司法”。讓人民群眾感受到社會(huì)公平正義，是檔案司法現(xiàn)代化的價(jià)值追求。但一方面，我國近年來發(fā)生了多起檔案造假事件，假年齡、假學(xué)歷、假身份、假履歷等現(xiàn)象層出不窮，究其根本是司法機(jī)關(guān)對這些違法行為的處罰力度不夠；另一方面，檔案司法工作存在法官不當(dāng)援引《檔案法》的問題，例如模糊援引，即沒有指出案件涉及的《檔案法》具體條文，而是以“根據(jù)《檔案法》有關(guān)規(guī)定”的表述一筆帶過等問題。

2.4 檔案守法現(xiàn)代化建設(shè)存在的問題

全民守法是實(shí)現(xiàn)法治現(xiàn)代化的重要保障。檔案法治現(xiàn)代化，強(qiáng)調(diào)的是檔案法規(guī)體系被普遍遵守。檔案守法現(xiàn)代化代表著一種理念上的轉(zhuǎn)向，即從強(qiáng)調(diào)普通公民作為守法對象，轉(zhuǎn)向負(fù)有檔案管理職責(zé)的人員以及人民群眾都應(yīng)當(dāng)遵守檔案法規(guī)體系，維護(hù)檔案安全。但是目前檔案普法工作存在不夠精準(zhǔn)的問題，人民群眾對《檔案法》的認(rèn)同程度也普遍較低，需要進(jìn)一步完善該工作機(jī)制。

3 檔案法治現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

檔案法治現(xiàn)代化建設(shè)是一項(xiàng)具有綜合性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性的龐大工程，包含檔案工作的立法、執(zhí)法、司法、守法等方面。因此，實(shí)現(xiàn)檔案法治現(xiàn)代化，不僅要以科學(xué)思想作為根本遵循，還要仰賴科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法四個(gè)方面機(jī)制的健全完善。

3.1 以習(xí)近平法治思想作為根本遵循

習(xí)近平總書記歷來重視檔案法治建設(shè)問題。2003年，習(xí)近平總書記（時(shí)任浙江省委書記）會(huì)見國家檔案局檔案行政執(zhí)法檢查組一行時(shí)指出，“進(jìn)一步加強(qiáng)檔案法制建設(shè)”。[7]2021年，習(xí)近平總書記在發(fā)展馬克思主義法治理論的基礎(chǔ)上，立足于推進(jìn)新時(shí)代檔案法治現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略高度，深刻關(guān)切我國檔案法治建設(shè)實(shí)際，從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度對檔案工作作出重要批示，“要貫徹實(shí)施好新修訂的檔案法”。[8]習(xí)近平法治思想是全面推進(jìn)檔案法治現(xiàn)代化建設(shè)的根本遵循。這次檔案法的修訂是習(xí)近平法治思想在檔案法治現(xiàn)代化建設(shè)領(lǐng)域的一次光輝實(shí)踐。[9]全面貫徹落實(shí)新《檔案法》，事關(guān)全面依法治國方略在檔案事業(yè)發(fā)展的落地生根，直接關(guān)涉我國由檔案大國向檔案強(qiáng)國的歷史性轉(zhuǎn)變，是推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

3.2 統(tǒng)籌檔案法規(guī)體系的立改廢釋工作機(jī)制

在科學(xué)立法和民主立法等“良法善治”目標(biāo)的指引下，我國應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌檔案法規(guī)體系的立改廢釋工作機(jī)制，推進(jìn)檔案立法現(xiàn)代化建設(shè)。這是決定檔案法治現(xiàn)代化能否實(shí)現(xiàn)的重要前提。

首先，檔案立法活動(dòng)應(yīng)當(dāng)以“提高立法質(zhì)量”為中心。檔案立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代立法工作，在立法中貫徹人民民主理念，以高質(zhì)量立法促進(jìn)檔案事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。立法部門應(yīng)當(dāng)在已有相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等基礎(chǔ)上，及時(shí)對其進(jìn)行修改和更新。此外，檔案開放工作、檔案利用工作、檔案館網(wǎng)布局等方面法律法規(guī)的完善，也需要相關(guān)立法部門依據(jù)《立法法》和《全國檔案法規(guī)體系方案》，有計(jì)劃地引導(dǎo)社會(huì)各方面積極參與。可通過書面調(diào)研、實(shí)地走訪、專題研討等多種形式征求意見，[10]增強(qiáng)檔案立法工作的民主性和科學(xué)性。

其次，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加快修改和廢止過時(shí)的檔案法規(guī)。過時(shí)的檔案法規(guī)會(huì)嚴(yán)重阻礙檔案法治現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守“依法立法”的要求，始終堅(jiān)持政治導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，及時(shí)修訂檔案法規(guī)，使其與新《檔案法》保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一，主動(dòng)提升檔案工作服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的能力，為檔案法治現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供制度保障。

最后，相關(guān)主體應(yīng)當(dāng)做好新《檔案法》的解釋工作。法律未經(jīng)解釋不得適用。新《檔案法》還存在一些原則性條款，因此我們需要進(jìn)一步對其進(jìn)行解釋。具體來說，國家檔案局應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)與新《檔案法》配套實(shí)施的《檔案法實(shí)施辦法》；最高人民法院應(yīng)當(dāng)在涉檔的案件審理過程中加強(qiáng)司法解釋，統(tǒng)一法律適用；檔案學(xué)及相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化新《檔案法》具體條文的學(xué)理解釋，為理解和適用《檔案法》提供理論支撐。

3.3 改革檔案行政執(zhí)法機(jī)制

針對我國檔案行政執(zhí)法工作存在的現(xiàn)實(shí)問題，檔案行政執(zhí)法機(jī)制需要落實(shí)五方面的改革。其一，檔案行政執(zhí)法的主體機(jī)制的深化改革。我國應(yīng)當(dāng)明確檔案行政執(zhí)法的主體是縣級以上檔案主管部門，執(zhí)法力量應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步向一線傾斜。其二，檔案行政執(zhí)法工作的方式方法改革。檔案主管部門及其工作人員在開展檔案行政執(zhí)法檢查工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)全面堅(jiān)持科學(xué)執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法的基本原則，落實(shí)人性執(zhí)法、柔性執(zhí)法。詳言之，檔案主管部門及其工作人員應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格控制公權(quán)力的行使過程，對檔案服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行功能化分類、清單式管理，明確檔案工作的服務(wù)事項(xiàng)，梳理形成符合“權(quán)責(zé)法定”要求的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單。其三，健全檔案行政執(zhí)法工作的監(jiān)督機(jī)制，堅(jiān)持“以人民為中心”理念，完善內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的有機(jī)結(jié)合。檔案主管部門及其工作人員應(yīng)當(dāng)確保公民依法有效實(shí)現(xiàn)知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)法定的民主權(quán)利，真正實(shí)現(xiàn)國家公權(quán)力主體和社會(huì)主體之間的協(xié)同共治，實(shí)現(xiàn)權(quán)力與權(quán)利的平衡、權(quán)力與責(zé)任的平衡。其四，貫徹落實(shí)執(zhí)法公開機(jī)制，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，與人民群眾進(jìn)行有效的溝通協(xié)作，提升檔案執(zhí)法工作的透明度。其五，加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)，全面提升檔案行政執(zhí)法工作人員的法治素養(yǎng)，強(qiáng)化其對檔案法治現(xiàn)代化的內(nèi)在認(rèn)同感，令其將檔案法規(guī)體系作為內(nèi)心信仰、自覺接受并施行的行為規(guī)范，實(shí)現(xiàn)依法行政。

3.4 準(zhǔn)確適用法律審理涉檔案件的司法機(jī)制

其一，人民法院在審理涉檔的案件時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩的基本原則。例如，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對檔案造假案件依法從嚴(yán)處罰，打擊各類檔案造假現(xiàn)象，堅(jiān)決查處和糾正不正之風(fēng)。

其二，法官應(yīng)當(dāng)依據(jù)新《檔案法》的條文和精神對涉檔司法案件進(jìn)行裁判。涉檔司法案件類型主要分為三種。在民事糾紛方面，主要有勞動(dòng)人事爭議和侵權(quán)責(zé)任糾紛；在行政糾紛方面，主要有政府信息公開和行政作為糾紛；在刑事犯罪方面，主要涉及搶奪、竊取國有檔案罪和擅自出賣、轉(zhuǎn)讓國有檔案罪等。[11]對于以上三類案件的審理，法院應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持依法裁判，并采用具體援引的方式，在裁判文書中直接載明所援引《檔案法》條文的條、款、項(xiàng)。

其三，法官裁判涉檔司法案件時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循法治規(guī)律，避免“機(jī)械司法”。法官在裁判案件時(shí)不能只對涉案條文“一筆帶過”，僅以“根據(jù)《檔案法》有關(guān)規(guī)定”的概括形式徑直作出判決。因?yàn)榉删哂胁淮_定性，不同主體對檔案法律法規(guī)的條文可能會(huì)有不一致的理解。因此，法官作為裁判者，應(yīng)當(dāng)重視檔案法律法規(guī)條文的解釋工作，并強(qiáng)化裁判文書說理，增強(qiáng)裁判的可接受性。這有利于人民群眾以“看得見的方式”感受到司法公正，進(jìn)而增強(qiáng)司法權(quán)威和司法公信力。

3.5 健全完善檔案法律法規(guī)的普法機(jī)制

《檔案法》與社會(huì)各界密切相關(guān)，需要通過普法宣傳教育讓社會(huì)各界知法。因?yàn)橹挥邢戎ǘ?，而后才能守法用法。提升普法宣傳效果既是提升檔案行政管理工作隊(duì)伍依法行政能力的關(guān)鍵所在，也是擴(kuò)大檔案法規(guī)體系在行業(yè)、系統(tǒng)和社會(huì)影響力的重要前提。因此，在今后的一段時(shí)間里，我國應(yīng)當(dāng)健全完善精準(zhǔn)普法機(jī)制，做好檔案法律法規(guī)的宣傳教育工作。[12]

第一，找準(zhǔn)檔案普法宣傳對象。檔案普法工作應(yīng)在對全民進(jìn)行檔案法規(guī)體系宣傳教育的同時(shí)，將檔案主管部門的領(lǐng)導(dǎo)干部及工作人員作為重點(diǎn)對象。例如，各地可以采取座談會(huì)、知識競賽、專題講座、培訓(xùn)班、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、實(shí)地調(diào)研等方式強(qiáng)化檔案主管部門的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員的法治思維，同時(shí)也要注重提升廣大人民群眾的檔案法治意識。

第二，豐富檔案普法宣傳教育素材。檔案普法工作不僅應(yīng)當(dāng)采取發(fā)放普法宣傳資料等傳統(tǒng)方式，還應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，組織制作兼具宣傳價(jià)值和實(shí)用價(jià)值的檔案法治文創(chuàng)宣傳品。例如，各地可以組織編寫普及新《檔案法》的通俗讀物和宣傳冊，以生動(dòng)形象的方式傳遞檔案法律知識，并在普法宣傳活動(dòng)期間向人民群眾免費(fèi)發(fā)放，推動(dòng)新《檔案法》的原則和精神融入人們的日常生活和法治實(shí)踐，讓新《檔案法》走到群眾身邊，走進(jìn)群眾心里。

第三，認(rèn)真落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”檔案普法責(zé)任制。各地政府可以制定檔案普法責(zé)任制清單，健全上下貫通的普法責(zé)任落實(shí)機(jī)制，把檔案普法工作成效納入檔案主管部門工作考核體系和精神文明考核范圍。各地法治宣傳教育部門應(yīng)當(dāng)重視檔案普法責(zé)任制的評估評議工作，建立統(tǒng)一的法治宣傳教育考核評估指標(biāo)體系，探索建立檔案普法效果第三方評估機(jī)制，從而提升檔案普法工作效果。

第四，創(chuàng)新檔案普法宣傳教育形式。檔案部門既要充分利用電視、廣播、宣傳墻、書刊、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒介，又要積極借助現(xiàn)代信息技術(shù)諸如網(wǎng)絡(luò)、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育系統(tǒng)等新媒介，全方位開展檔案普法宣傳教育活動(dòng)。各地應(yīng)當(dāng)通過媒體報(bào)道、評論言論、理論文章、學(xué)習(xí)讀本、短視頻等多種形式，綜合運(yùn)用各類融媒體手段和平臺(tái)，推動(dòng)新《檔案法》的原則和精神深入人心。

4 結(jié) 語

新《檔案法》的實(shí)施標(biāo)志著我國檔案法治現(xiàn)代化建設(shè)邁上了一個(gè)新臺(tái)階，是推進(jìn)檔案治理體系和治理現(xiàn)代化的重要法治保障。本文既從理論上厘清了檔案法治現(xiàn)代化的內(nèi)涵，又通過檢視我國檔案法治現(xiàn)代化建設(shè)的實(shí)踐問題，全方位構(gòu)建了檔案法治現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。各級檔案主管部門及其工作人員在今后的工作中，應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平法治思想作為根本遵循，以習(xí)近平總書記對檔案工作的重要批示為行動(dòng)指南，運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾，推動(dòng)檔案法治工作形成科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法和全民守法的新局面，為實(shí)現(xiàn)檔案法治現(xiàn)代化貢獻(xiàn)智慧和力量。毋庸置疑，檔案法治現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)不可能一蹴而就，它是一項(xiàng)具有綜合性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性的龐大工程。本文對該問題僅作了初步分析，檔案法治現(xiàn)代化的意義、功能、方法等其他相關(guān)問題還有待學(xué)界進(jìn)一步系統(tǒng)、深入、細(xì)致地探討。

*本文系國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“中國傳統(tǒng)‘不應(yīng)為’律及法治本土資源繼承研究”（項(xiàng)目編號：19BFX035）階段性研究成果。

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