基于三農(nóng)視角論財政支農(nóng)支出績效

中國海洋大學(xué) 高璐 楊林

基于三農(nóng)視角論財政支農(nóng)支出績效

中國海洋大學(xué) 高璐 楊林

今年來我過財政支農(nóng)支出的規(guī)模不斷增長，但從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民收入增長、農(nóng)村綜合發(fā)展層面來看，財政支出績效有待進(jìn)一步提高。

財政 支農(nóng)支出 效益評價 績效

一、問題的提出

“三農(nóng)”問題對于中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有長期性、復(fù)雜性，是直接影響全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的重大問題?！叭r(nóng)”問題的歷史原因、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)屬性均表明“三農(nóng)”問題的解決，財政應(yīng)責(zé)無旁貸地發(fā)揮重要作用。

目前，我國財政對農(nóng)業(yè)的支持主要集中在以下幾個方面：第一是國家財政對農(nóng)業(yè)的投入性支出，包括支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項費用、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)支出和扶貧開發(fā)支出等；第二是國家對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼支出，包括良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、農(nóng)民直接收入補(bǔ)貼、農(nóng)用生產(chǎn)資料價格補(bǔ)貼、糧食價格補(bǔ)貼、貸款貼息等內(nèi)容。近年來，我國財政支農(nóng)的措施呈現(xiàn)逐步強(qiáng)化和完善的趨勢，財政支農(nóng)資金總量逐年提高，推動了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，從投入產(chǎn)出的績效上分析，政策的實施效果尚不理想。以農(nóng)業(yè)財政支持總量與農(nóng)民來自第一產(chǎn)業(yè)的收入比較，在農(nóng)業(yè)財政支持總量保持一定增長的同時，來自第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民收入?yún)s持續(xù)下降，這就在一定程度上說明了財政支農(nóng)政策并沒有產(chǎn)生刺激農(nóng)民收入等比增長的效果。上述事實又引發(fā)我們一系列的思考：造成財政支農(nóng)政策績效不高的原因是什么？是傳統(tǒng)的支持方式、手段的低效率，還是支持重點領(lǐng)域的差異形成了不同的政策效應(yīng)？基于上述思考，筆者擬從三農(nóng)視角評價我國財政支農(nóng)支出的績效，探尋財政支農(nóng)資金使用效率低的成因，為財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，以及提高財政支農(nóng)支出效益提供決策參考。

二、我國財政支農(nóng)支出的現(xiàn)狀

改革開放以來，我國財政支農(nóng)支出整體呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢。尤其是近幾年以來，中央高度重視社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，對“三農(nóng)”的關(guān)注力度也愈來愈強(qiáng)，財政支出也快速增長。相比起1978年的150.66億元，2009年中央用于“三農(nóng)”的投入達(dá)到7253.1億元，是1978年的48倍多。

1、支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象部門事業(yè)費

農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象部門事業(yè)費一直是我國財政支農(nóng)支出的主體，亦一直保持較高的份額。農(nóng)村生產(chǎn)的財政支出，是對市場機(jī)制的一種補(bǔ)充，有助于降低農(nóng)戶的生產(chǎn)成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。國家通過涉農(nóng)部門事業(yè)支出為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供各種相關(guān)服務(wù)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，改革開放以來，財政用于農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象部門事業(yè)費占財政支農(nóng)支出比重一般占三分之二。

2、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必需條件。相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，我國農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出比重從1998年以后總體上呈現(xiàn)出下降的趨勢。1998年，國家實施積極財政政策，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出中包括了增發(fā)國債安排的支出，由此該比重開始有所上升。

3、農(nóng)業(yè)科技三項費用

我國農(nóng)業(yè)科技三項費用所占的份額一直處于很低的水平，最低的時候僅為0.52%。盡管從絕對投入總額上來看是處于不斷增長的階段，尤其是近年來的增長勢頭更甚，但是比重始終沒有較大的提高，這一趨勢嚴(yán)重影響我國農(nóng)業(yè)科技發(fā)展的進(jìn)程。

4、農(nóng)村救濟(jì)費

自改革開放以來，我國農(nóng)村救濟(jì)費總額由1978年的16.26億元增加到2006年的182.04億元。但是，另一方面，農(nóng)村救濟(jì)費在支農(nóng)支出總額中所占的份額卻并沒有上升。據(jù)測算，各年的平均份額為5.49%，1997-2005年都沒有達(dá)到這一平均水平，2006年為5.74%，剛剛超過平均水平。

三、我國財政支農(nóng)支出的效益評價

公共財政支出框架下，財政支農(nóng)工作的目標(biāo)就是取得財政支農(nóng)效益的最大化和最優(yōu)化。所謂財政支農(nóng)效益就是指財政支農(nóng)工作投入額與財政支農(nóng)工作成果的比較。財政支農(nóng)效益好是指一定的財政支農(nóng)工作投入量取得更多、更有效的成果，或者取得一定成果耗費較少的財政支農(nóng)投入額。財政支農(nóng)效益好，則能有效促進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民收入的增加。

1、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面

財政支農(nóng)對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的推進(jìn)可以用財政支農(nóng)支出的產(chǎn)出效率與產(chǎn)出彈性來評價。

（1）財政支農(nóng)支出的產(chǎn)出效率

財政支農(nóng)支出的產(chǎn)出效率可以用每單位財政支農(nóng)支出所對應(yīng)的農(nóng)業(yè)增加值來衡量，如表1所示。

從表1中可以看到，1993年以來，我國財政支農(nóng)支出的產(chǎn)出效率整體上呈現(xiàn)出波動中下降的趨勢，前端變化趨勢呈現(xiàn)出倒“U”型。值得注意的是，從1998年以后，我國財政支農(nóng)支出的產(chǎn)出效率都在10以下，這是因為該年我國開始實施積極財政政策，國家大幅度增加農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出。這些項目的建設(shè)周期都比較長，短時期內(nèi)經(jīng)濟(jì)效益難以顯現(xiàn)，因此對農(nóng)業(yè)增加值的貢獻(xiàn)較小。

（2）財政支農(nóng)支出的產(chǎn)出彈性

財政支農(nóng)支出的產(chǎn)出彈性是指農(nóng)業(yè)增加值變動對財政支農(nóng)支出變動的反應(yīng)程度，即支農(nóng)支出總額每增長1%所引起的農(nóng)業(yè)增加值增長的百分比，一般用農(nóng)業(yè)增加值增長速度與財政支農(nóng)支出總額增長速度的比值來表示。這一比值也叫產(chǎn)出彈性系數(shù)。

要說明的是，盡管財政支農(nóng)支出只是農(nóng)業(yè)發(fā)展資金來源中的一部分，農(nóng)業(yè)增加值增長也并不完全是由財政支農(nóng)投入增加而引起的，但是，我們可以通過觀察產(chǎn)出彈性系數(shù)連續(xù)多年的變化來排除其他因素的干擾，這樣就可以比較客觀的反應(yīng)財政支農(nóng)支出的產(chǎn)出彈性。

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從表2中可以看到，我國財政支農(nóng)支出的產(chǎn)出彈性系數(shù)變化較大，這表明我國財政支農(nóng)支出的產(chǎn)出彈性很不穩(wěn)定，時高時低。從1996-2006年，除了2005年農(nóng)業(yè)增加值的增長速度都大大低于財政支農(nóng)支出的增長速度，二者的比值都小于1。尤其是1998年，財政支農(nóng)支出每增長1%，農(nóng)業(yè)增加值僅增長0.05%，資金使用效率非常低。從上面的分析中可以看出，財政支農(nóng)支出的產(chǎn)出效率和產(chǎn)出彈性等處于較低的水平，財政支農(nóng)資金使用效率低下。

2、農(nóng)民增收層面

財政支農(nóng)支出可以通過三個途徑來促進(jìn)農(nóng)民的收入：①財政支農(nóng)支出有助于提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，為農(nóng)民增收創(chuàng)造物質(zhì)基礎(chǔ)。財政支農(nóng)支出可以支持農(nóng)村道路、水利水電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村的生產(chǎn)和生活條件，而這些公共產(chǎn)品的有效供給能提高農(nóng)村的產(chǎn)出效率，進(jìn)而增加能民的收入。②財政支農(nóng)支出能促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，增加農(nóng)民的非農(nóng)收入。財政可以積極扶持和發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工和農(nóng)村服務(wù)業(yè)為重點的農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，通過一定的稅收優(yōu)惠和減免，調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，幫助農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。③財政支農(nóng)支出有利于調(diào)整財政分配關(guān)系，實現(xiàn)農(nóng)民的增收。財政支農(nóng)可以通過農(nóng)村扶貧、轉(zhuǎn)移支付、財政補(bǔ)貼等方式，增加農(nóng)民的凈收入，調(diào)節(jié)農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民之間的利益關(guān)系，縮小收入差距，使農(nóng)民收入能穩(wěn)步增長。

由表3可知，改革開放以來，我國農(nóng)村居民家庭人均純收入與財政支農(nóng)支出總額一直保持著增長的態(tài)勢，且兩者之間呈正相關(guān)的關(guān)系。為了明確表達(dá)兩者之間的函數(shù)關(guān)系，可以用eviews軟件對其進(jìn)行線性回歸，令農(nóng)村居民家庭人均純收入為Y，支農(nóng)支出總額為X，結(jié)果如下：

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X與Y的關(guān)系式如下：

以上回歸方程表明，財政支農(nóng)支出總額每增加1億元，農(nóng)村居民家庭人均純收入就會增加0.8345元；回歸方程的判定系數(shù)r2和調(diào)整后的判定系數(shù)R2的值均大于0.9，說明模型的擬合優(yōu)度良好；回歸方程的F檢驗值為558.43，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其臨界值,說明模型的線性關(guān)系在99%的水平下顯著成立；財政支農(nóng)支出的t檢驗值與常數(shù)項的t檢驗值也都超過了臨界值，且顯著性水平都在90%以上。這些統(tǒng)計信息表明，模型的建立較為成功，回歸方程的解釋能力較強(qiáng)，回歸結(jié)果的置信水平較高。

但是值得注意的是，財政支農(nóng)支出對農(nóng)民人均純收入的系數(shù)只有0.8345，小于1，這說明農(nóng)民人均純收入的增長速度低于支農(nóng)支出的增速，支農(nóng)支出的效益比較低。

四、農(nóng)村綜合發(fā)展層面

1、農(nóng)村扶貧

農(nóng)村扶貧作為一項公共事務(wù)，中國政府從20世紀(jì)80年代開始就十分重視，確立了政府主導(dǎo)型的農(nóng)村扶貧開發(fā)框架。自從1980年中央財政設(shè)立第一筆扶貧資金以來，國家財政為農(nóng)村扶貧投入了大量的人力物力財力，并且呈現(xiàn)出不斷增加的趨勢。2008年，財政扶貧投入資金167.3億元，重點用于農(nóng)村貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村貧困勞動力培訓(xùn)等。隨著貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件都有了明顯的改善，貧困人口數(shù)量也不斷減少，貧困人口的物質(zhì)文化生活水平逐漸提高。

2、農(nóng)村水利水電

水利方面，2008年全年農(nóng)村飲水安全工程在建投資規(guī)模470.1億元，累計完成投資293.1億元。當(dāng)年新增農(nóng)村飲水日供水能力334萬立方米，解決5378萬人的飲水安全問題。中央加大投資力度，安排60.5億元用于大型灌區(qū)節(jié)水改造、節(jié)水灌溉示范項目及牧區(qū)水利試點為重點的農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，在建規(guī)模993.4億元，累計完成投資336.1億元。實施長江流域水利血防項目91項。2008年安排中央投資21.0億元,實施中部四省大型排澇泵站更新改造67處。水電方面，2008年中央共安排3億元資金用于24個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的380個水電農(nóng)村電氣化建設(shè)項目，累計解決100萬無電人口用電問題，整體上大大提升了農(nóng)村的生產(chǎn)和生活條件。

五、結(jié)論

1、財政支農(nóng)支出總投入不足

由于受到本國財力和財政農(nóng)業(yè)支持政策的影響，財政支農(nóng)支出占財政總支出的比重在不同國家間的差異較大，不宜直接用來比較各國財政支農(nóng)支出的水平高低，因此考慮采用財政支農(nóng)支出占農(nóng)業(yè)GDP的比重這一指標(biāo)來進(jìn)行國際比較。相比之下，我國這一指標(biāo)大大低于美國、加拿大等國家，這說明我國財政支農(nóng)支出的相對規(guī)模還處于較低水平。

2、財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)不合理

農(nóng)業(yè)是整個國民經(jīng)濟(jì)中十分重要的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而農(nóng)業(yè)的基本建設(shè)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大后盾，理應(yīng)重點投入，相對應(yīng)的，用于各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費支出應(yīng)該少一些。根據(jù)李煥彰，錢忠好兩位學(xué)者對財政支農(nóng)政策與中國農(nóng)業(yè)增長的計量分析結(jié)果表明，中國財政支農(nóng)支出項目中邊際產(chǎn)出效應(yīng)高低的次序為：農(nóng)業(yè)科技三項費用最高，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出次之，生產(chǎn)性支出和事業(yè)費最差。但是，實際上，根據(jù)以上的分析可知，現(xiàn)行我國各項農(nóng)業(yè)事業(yè)費占財政支農(nóng)資金的20%左右，而基建投入嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)科技三項費用比重最低。這就說明我國財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了較大的偏差，支出結(jié)構(gòu)還不合理。

3、財政支農(nóng)支出效益偏低

由于目前我國財政系統(tǒng)管理體制不完善，涉農(nóng)管理部門多，且各部門之間缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，使得支農(nóng)資金在財政系統(tǒng)內(nèi)部多個部門都有一定的資金投放分配權(quán)，這種管理體制決定了在財政支農(nóng)資金的使用上是條塊分割，不利于資金的統(tǒng)籌安排和使用，導(dǎo)致資金投放的整體目標(biāo)不明確，資金投不到急需的地方，從而影響了資金使用效益。

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