公益訴訟檢察聽證程序問題案例分析

金石　黃濤

摘 要：聽證對公益訴訟檢察辦案工作十分重要，公益是否受損、受損程度，負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機關(guān)是否依法履職，以及損害恢復(fù)的貨幣量化等問題，一定程度上都能夠依靠聽證來解決，并能夠通過聽證程序來提升公民公益保護法治觀念。但在最高檢發(fā)布《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》前，公益訴訟檢察聽證程序存在地域差異性大、聽證目的不明確、缺乏統(tǒng)一規(guī)范等問題，應(yīng)當(dāng)結(jié)合《工作指引》對公益訴訟檢察聽證的程序、范圍、目的、結(jié)論運用以及形式做出更為細(xì)致的規(guī)定。

關(guān)鍵詞：公益訴訟 檢察聽證 聽證目的 聽證結(jié)論

檢察聽證是貫徹落實習(xí)近平總書記“堅持以法為據(jù)、以理服人、以情感人”[1]解題思路的重要實踐，是讓人民群眾真正、切實感受到公平正義，厚植黨執(zhí)政政治基礎(chǔ)的重要方式。2020年，最高檢制發(fā)了《人民檢察院審查案件聽證工作規(guī)定》（以下簡稱《工作規(guī)定》），該《工作規(guī)定》對“四大檢察”如何適用聽證程序作出了原則性規(guī)定，但是“四大檢察”具有不同的業(yè)務(wù)分工，為進一步規(guī)范檢察院公益訴訟辦案聽證工作，最高檢根據(jù)《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》《工作規(guī)定》，結(jié)合公益訴訟檢察工作實際，又出臺了《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》（以下簡稱《工作指引》），較為詳細(xì)地規(guī)定了聽證應(yīng)當(dāng)遵循的原則、適用范圍、聽證會參加人范圍、聽證會的具體程序等內(nèi)容。筆者以2021年G省6個公益訴訟檢察聽證案件為例，結(jié)合《工作指引》相關(guān)規(guī)定，從實踐角度對這些案例進行了具體分析。

一、 聽證程序的泛化問題

（一）基本案情

2021年7月，A市B區(qū)檢察院發(fā)現(xiàn)，C鎮(zhèn)丁村村民擅自占用D鎮(zhèn)黃河干流左岸青城橋上游200米左右處河灘地及黃河河道管理保護范圍進行開發(fā)建設(shè)，修建人行步道、綠化帶、觀景平臺等建筑物。該區(qū)域?qū)儆贕省劃入某動力公司備用水源地一級保護區(qū)范圍。經(jīng)水務(wù)、環(huán)保、國土、城管執(zhí)法和屬地政府等多部門聯(lián)合調(diào)查和現(xiàn)場勘測，認(rèn)定上述設(shè)施均系違法建設(shè)。該違法建設(shè)長期侵占河道管理范圍和備用水源地一級保護區(qū)，破壞了水生態(tài)環(huán)境，危害了水源保護，可能影響飲用水和行洪安全，致使國家利益和社會公共利益受到侵害。因公益致?lián)p人屬于多戶村民，且拆遷整改難度大，B區(qū)檢察院對本案適用了公開聽證程序。2021年8月，B區(qū)檢察院組織召開聽證會，邀請人大代表、政協(xié)委員和人民監(jiān)督員擔(dān)任聽證員，B區(qū)水務(wù)局等四家行政單位、村民代表參加聽證，聽證員經(jīng)討論評議后發(fā)表了評議意見，對檢察機關(guān)擬發(fā)出檢察建議的決定和建議內(nèi)容一致表示同意，村民代表也表示支持檢察機關(guān)的監(jiān)督行為，積極配合整改，聽證會后，整改工作如期得到落實。

（二）同類型同區(qū)域問題是否需要組織多次聽證

案例反映的問題按照《工作指引》規(guī)定，屬于可以適用聽證程序的公益訴訟檢察監(jiān)督案件，而且聽證取得了良好效果，但是其后，B區(qū)相關(guān)行政監(jiān)管單位又發(fā)現(xiàn)C鎮(zhèn)其他村域、E鎮(zhèn)相關(guān)村域也存在類似問題，希望B區(qū)檢察院另行組織聽證會，對此，B區(qū)檢察院經(jīng)請示甲市檢察院回絕了行政監(jiān)管單位的請求。筆者認(rèn)為A市檢察院的做法是正確的。最高檢提出“應(yīng)聽證盡聽證”的原則，前提是聽證的必要性，本案中聽證所涉及的問題在特定區(qū)域具有代表性，同類型問題如果不具有顯著差異，沒有必要再組織聽證。為防止聽證程序泛化，有必要明確同區(qū)域同類型案件聽證程序不適宜多次適用，應(yīng)當(dāng)按照《工作指引》第15條的規(guī)定，適宜對外宣傳的，積極邀請媒體參與聽證，并通過當(dāng)?shù)匦旅襟w、報紙、電視等方式對外發(fā)布，以擴大聽證影響力。

二、聽證“公開”范圍的問題

（一）基本案情

2021年9月，A市檢察院在開展“保障千家萬戶舌尖上的安全”專項監(jiān)督活動中發(fā)現(xiàn)，B區(qū)學(xué)校周邊“小飯桌”存在未按規(guī)定公示營業(yè)執(zhí)照、食品小經(jīng)營店登記證，經(jīng)營者未按規(guī)定索票索證，從業(yè)人員未辦理健康證，使用變質(zhì)食材，剩余飯菜未及時處理甚至產(chǎn)生“隔夜飯”，廚房操作間衛(wèi)生條件差，冷凍食品葷素不分，食品留樣數(shù)量和留樣時間不符合規(guī)定等問題，存在嚴(yán)重的食品安全風(fēng)險。A市B區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局作為轄區(qū)內(nèi)食品安全監(jiān)督管理部門，未依法履行監(jiān)督管理職責(zé)，A市檢察院對B區(qū)內(nèi)30余家“小飯桌”專項調(diào)查后，發(fā)現(xiàn)上述問題普遍存在。A市檢察院決定組織召開公開聽證會，但對參加人員做了范圍限定，對存在問題的具體商家做了“隱名”處理，對外公布的信息按照可公開的范圍進行了公布。

（二）聽證的“公開”是否應(yīng)當(dāng)是徹底、全部地公開

聽證程序既可以公開，也可以不公開。第一個問題是所有的聽證程序都應(yīng)當(dāng)公開，對此，最高檢《工作規(guī)定》《工作指引》的“附則”部分都有條文表述“參加不公開聽證的人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守有關(guān)保密規(guī)定”。由此，聽證是否采取“公開”形式，是由檢察機關(guān)按照相關(guān)規(guī)定，并結(jié)合具體案件情況而定，不是所有聽證程序都必須公開進行。當(dāng)然，所有的司法程序都應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督，“監(jiān)督”不等于“公開”，即使是不公開進行的聽證，也設(shè)置了相應(yīng)的監(jiān)督程序。第二個問題是對于公開聽證案件，是否是實體和程序都應(yīng)當(dāng)向外界公開，毫無保留。對此，筆者持保留態(tài)度?！肮_”應(yīng)當(dāng)是指程序的公開，而不是實體內(nèi)容的全部公開，例如案例中涉及的“小飯桌”衛(wèi)生問題，向未成年人售賣香煙問題，賓館、網(wǎng)吧未嚴(yán)格執(zhí)行身份檢查規(guī)定等，是否需要在聽證程序中對商戶、未成年人以及相關(guān)人員實名曝光都值得商榷，筆者認(rèn)為“隱名”處理更為適宜，在保護公共利益的同時，也要注意保護當(dāng)事者的“名譽權(quán)”。因此，筆者建議應(yīng)當(dāng)明確賦予組織公開聽證的檢察機關(guān)對“公開”聽證的內(nèi)容范圍享有自由裁量權(quán)，對一些敏感問題是否需要公開，也可以報請上級檢察機關(guān)決定，以預(yù)防和減少負(fù)面輿情的發(fā)生。

三、聽證目的的確定問題

（一）基本案情

2021年6月，D縣檢察院開展了“農(nóng)資包裝廢棄物回收處理”公益訴訟專項監(jiān)督行動，經(jīng)對轄區(qū)內(nèi)農(nóng)資市場全面調(diào)查，發(fā)現(xiàn)存在不規(guī)范經(jīng)營、農(nóng)資經(jīng)銷商未設(shè)立農(nóng)資包裝廢棄物回收裝置、未按規(guī)定建立農(nóng)資包裝廢棄物回收臺賬，農(nóng)資包裝廢棄物回收處置工作落實不到位，大量農(nóng)資包裝物隨意丟棄在田間地頭，造成農(nóng)業(yè)面源污染，破壞農(nóng)村人居環(huán)境等問題，侵害了社會公共利益，決定召開“農(nóng)資包裝廢棄物公益訴訟聽證會”，聽證目的是核實該縣農(nóng)業(yè)面源污染基本情況，了解相關(guān)行政監(jiān)管單位的履職情況。聽證會圍繞這兩個方面展開，特別是梳理了相關(guān)職能部門的主要監(jiān)管職責(zé)、協(xié)同職責(zé)，將長期推諉、責(zé)任主體不清晰的問題明確、具體。聽證會的效果使檢察機關(guān)掌握了相關(guān)情況，并根據(jù)行政監(jiān)管單位的職責(zé)和履職情況有的放矢地向A、B和C三個行政主體發(fā)出了訴前檢察建議。

（二） 聽證目的是否需要明確具體

《工作指引》第14條規(guī)定了聽證應(yīng)當(dāng)制定聽證方案和確定聽證參加人，對于聽證方案需要包含什么內(nèi)容未做具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，聽證方案首先要明確聽證的目的，以D縣檢察院的聽證為例，聽證明確了兩個目的，特別是第二個聽證目的，具有明確區(qū)分民事公益訴訟還是行政公益訴訟的作用，民事公益訴訟的聽證目的更多地表現(xiàn)為損害的具體化，損害的專業(yè)評價，而行政公益訴訟則側(cè)重于行政機關(guān)是否依法履行職責(zé)的證據(jù)評價。另一方面，雖然民事公益訴訟和行政公益訴訟都有可能涉及具體的損害情況，但二者的側(cè)重點也各不相同，民事公益訴訟更為關(guān)注民事侵權(quán)行為構(gòu)成的四個要件，而行政公益訴訟則往往需要證實公益損害客觀存在即可。目的不同，參加人員的范圍也不相同，民事公益訴訟聽證程序中專家鑒定人往往不可或缺，而行政監(jiān)管單位不一定需要出席，而行政公益訴訟聽證程序中行政監(jiān)管單位則是必不可少的?；诓煌穆犠C目的，設(shè)置的聽證問題也不盡相同，所以，對于公益訴訟聽證程序而言，聽證方案是非常重要的，需要明確聽證目的和列明需要解決的問題，否則，難以實現(xiàn)預(yù)期效果。實踐中，各地檢察機關(guān)遇到既存在民事公益訴訟問題，又存在行政公益訴訟問題的案件時，將二者合并召開聽證會，參加人員混亂的問題還是存在的。

四、 聽證結(jié)論的運用問題

（一） 基本案情

2020年6月，H市檢察院收到群眾舉報“快遞單存在泄露公民信息安全隱患”的案件線索，H市檢察院通過對快遞單拍照取證、走訪營業(yè)網(wǎng)點、詢問相關(guān)人員等方式，查明轄區(qū)各快遞企業(yè)的快遞單均未對收寄人姓名、手機號等采取隱匿措施，也未進行信息安全提醒。H市檢察院又通過微信小程序開展隨機問卷調(diào)查，參與調(diào)查的群眾中，90.59%認(rèn)為快遞單可能泄露個人信息;98.82%希望對快遞單上的個人信息采取隱藏等保護措施;100%認(rèn)為有必要加大對快遞行業(yè)個人信息保護的監(jiān)管力度。為了進一步引起監(jiān)管部門重視，完善保護措施，有效整改問題，2020年8月，H市檢察院組織召開聽證會（不公開），讓社會各界代表“出謀劃策”，共商快遞單公民信息泄露問題。聽證會上H市檢察院播放了快遞單泄露公民信息新聞?wù){(diào)查專題片，講述了一女子因快遞單信息泄露被犯罪分子殺害。檢察官助理進行了多媒體示證，展示了多家企業(yè)快遞單直接顯示公民個人基本信息及郵政管理部門的職責(zé)清單。檢察官講解了相關(guān)法律法規(guī)和政策，并結(jié)合宣傳短片和在案證據(jù)進行了釋法說理。被監(jiān)督單位和快遞企業(yè)代表發(fā)表了意見。經(jīng)5名聽證員閉門評議，達成一致意見，認(rèn)為快遞單泄露公民個人信息，可能會損害不特定人的生命和財產(chǎn)安全，希望對快遞單上的個人信息采取隱藏等保護措施，市郵政管理部門對快遞行業(yè)個人信息安全管理不到位，應(yīng)當(dāng)加大監(jiān)管力度。

（二）聽證結(jié)論是否應(yīng)當(dāng)作為檢察機關(guān)決定監(jiān)督的重要參考依據(jù)

實踐中，對聽證結(jié)論的具體運用還存在兩個問題：第一個問題是聽證是辦案輔助程序，可用可不用。筆者認(rèn)為，這個觀點是錯誤的。《工作指引》第27條規(guī)定，“聽證結(jié)束后，檢察院根據(jù)已經(jīng)查明的案件事實和證據(jù)，結(jié)合聽證評議意見，依法作出制發(fā)檢察建議、提起公益訴訟、終結(jié)案件等決定?！甭犠C是對證據(jù)證明力的評價過程，之所以進行聽證，說明對已有證據(jù)缺乏內(nèi)心確認(rèn)的充分把握，或者對法律條文的理解存在疑惑，或者是目前對相關(guān)問題的法律規(guī)定尚不完備，通過履行聽證程序，解決了上述問題，是可以將聽證結(jié)論作為認(rèn)定案件事實和證據(jù)的一項重要參考依據(jù)。第二個問題是不加分析，完全或者選擇性將聽證結(jié)論作為認(rèn)定案件事實和證據(jù)的依據(jù)。對于這個問題，有兩個反例可以證明其錯誤性：一是當(dāng)聽證結(jié)論與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致時，需要綜合分析，并請示上級檢察機關(guān)，不能直接依據(jù)聽證結(jié)論直接作出是否監(jiān)督的決定;二是聽證結(jié)論存在明顯分歧，不是唯一結(jié)論時，在沒有其他依據(jù)時隨意選擇作出是否監(jiān)督的決定也是不正確的，這種情況在民事公益訴訟聽證中常有發(fā)生。例如，基礎(chǔ)單價的確定、生態(tài)恢復(fù)標(biāo)準(zhǔn)的評價等，在沒有國家規(guī)定和行業(yè)規(guī)定時，存在多個專家意見、鑒定結(jié)論，且聽證也未形成一致意見，就不宜簡單選擇其中之一作為定案依據(jù)。因此，聽證結(jié)論本質(zhì)上是檢察機關(guān)認(rèn)定案件事實和證據(jù)的重要參考依據(jù)，如果不予適用，應(yīng)當(dāng)有充分理由才能夠予以排除。

五、 聽證形式的確定問題

（一） 基本案情

2020年9月，F(xiàn)市K區(qū)成林大廈門前發(fā)生一起8歲兒童觸摸鎖車鋼管觸電身亡事故，據(jù)公安部門發(fā)布的通報，該起事故是因C大廈用電線路違規(guī)操作加之下雨漏電導(dǎo)致路邊鎖車鋼管導(dǎo)電所引發(fā)，該起事故曾被網(wǎng)絡(luò)媒體轉(zhuǎn)載播報，在社會上引起熱議。事故發(fā)生后，K區(qū)檢察院針對轄區(qū)供電用電線路安全問題進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)城區(qū)多處公用設(shè)施用電存在安全隱患，如H美食街東入口水泥門墩旁從地下引出的兩根約30cm長的電線斷口裸露;Y路瑞豐家園門前活動廣場西南角紅綠燈處約三米長待用電線在地面隨意纏繞堆放;D街十字西南角紅綠燈處約七米長待用電線在地面纏繞堆放;X大街小學(xué)東門前道路人行道兩側(cè)多處用電線路存在斷線懸空甩吊、地下引出的數(shù)根電線未進行穿管保護，沿電桿露天附著，且已有人為拉拽跡象等。多處公用設(shè)施用電線路均存在極大的公共安全和消防安全隱患，威脅人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，致使社會公共利益受到侵害。K區(qū)檢察院決定在H美食街廣場召開現(xiàn)場聽證會，并提前三日發(fā)出聽證公告并邀請人大代表、政協(xié)委員、律師、公安干警以及社區(qū)工作者等5人為聽證員，區(qū)住建局、區(qū)應(yīng)急管理局、區(qū)發(fā)改局參加聽證，群眾可以旁聽。

（二） 聽證會形式是否可以多樣

本案例中涉及到的用電安全與人民群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，重要但卻不被重視，看似是小問題卻存在大隱患，電器設(shè)備所有權(quán)人復(fù)雜、管理者混亂，而負(fù)責(zé)監(jiān)管的行政機關(guān)權(quán)責(zé)卻不明晰，這類問題已經(jīng)成為城市綜合治理中的“硬骨頭”。K區(qū)檢察院將聽證會開到了現(xiàn)場，聽證參與人的范圍也擴大了，屬于“開放式”聽證，實踐證明，這種聽證形式的創(chuàng)新，更有利于特定問題的解決?！豆ぷ髦敢返?7條規(guī)定，“聽證會一般在檢察院檢察聽證室舉行。有特殊情形的，經(jīng)檢察長批準(zhǔn)也可以在其他場所舉行?！彼?，聽證會的形式和場所可以根據(jù)案件性質(zhì)和特點進行選擇，遵循形式為目的服務(wù)的原則。

六、 聽證期限和次數(shù)的限制問題

（一） 基本案情

2020年，R市檢察院接到群眾舉報W區(qū)中醫(yī)院存在直排醫(yī)療廢水，對環(huán)境造成污染的問題。R市檢察院委托專業(yè)機構(gòu)對醫(yī)療廢水作出四份檢測報告，顯示該醫(yī)院直排的醫(yī)療廢水中化學(xué)需氧量、懸浮物等多項指標(biāo)均超標(biāo)，可能污染地下水、生活用水及周邊土壤，威脅群眾身體健康和人身安全。但中醫(yī)院對檢測報告不予認(rèn)可，要求自行委托專業(yè)機構(gòu)進行檢測。R市檢察院決定召開聽證會，第一次聽證會由于中醫(yī)院委托的鑒定機構(gòu)未作出鑒定結(jié)論，聽證會延期2個月，第二次聽證會召開后，中醫(yī)院仍然未能提交鑒定報告，出于對公益保護及時性的考慮，R市檢察院終結(jié)了聽證程序，依據(jù)已查明的案件事實及證據(jù)，指令W區(qū)檢察院向W區(qū)衛(wèi)生健康局發(fā)出訴前檢察建議，建議該局依法履行監(jiān)管職責(zé)，督促中醫(yī)院有效整改醫(yī)療廢水超標(biāo)排放問題。檢察建議發(fā)出后，W區(qū)衛(wèi)生健康局督促指導(dǎo)中醫(yī)院進行整改，投資23萬元安裝新的污水處理設(shè)施，委托專業(yè)機構(gòu)對排污口相關(guān)指標(biāo)進行監(jiān)測。2022年新設(shè)備投入使用，滿足了醫(yī)療廢水國家排放標(biāo)準(zhǔn)。同時，W區(qū)檢察院積極與生態(tài)環(huán)境部門溝通，督促中醫(yī)院做好處理后污水的定期監(jiān)測工作，保證該套設(shè)備不間斷正常運行。

（二）聽證期限和次數(shù)是否應(yīng)當(dāng)作出限制

目前，我國公益訴訟制度所體現(xiàn)出的主要還是事后救濟性特征，預(yù)防性公益訴訟檢察監(jiān)督尚處于探索階段，損害沒有發(fā)生、或者損害尚未造成嚴(yán)重后果即進行監(jiān)督，是最理想的狀態(tài)，對于正在進行的損害檢察機關(guān)及時采取監(jiān)督行為，阻斷損害結(jié)果的發(fā)生，或者降低損害程度都是非常必要的。上述案例正是公益損害正在發(fā)生，如果鑒于致?lián)p人不認(rèn)可鑒定結(jié)論，而將聽證程序無期限地延展下去，那么可能造成事后難以彌補的結(jié)果。因此，對于已有證據(jù)證明損害客觀存在，且公益受損仍處于持續(xù)狀態(tài)的公益訴訟案件，則應(yīng)當(dāng)考慮對聽證程序的期限和次數(shù)作出限制?！豆ぷ髦敢返?0條規(guī)定了檢察院可以決定延期舉行的情形，但對于聽證期限和次數(shù)未做明確限制，出于公益保護的特殊性，建議對于需要及時進行監(jiān)督，特別是需要及時消除危險隱患的案件，作出聽證時間和次數(shù)的限制，可以參考民事訴訟法、行政訴訟法對舉證期限的相關(guān)規(guī)定予以明確。