高校財政資金績效管理工作的應(yīng)用探討

●邵 潔

一、引言

2018 年9 月1 日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》提出“構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局”，宣告我國財政預(yù)算績效改革正式進入一個新的階段。2019 年，教育部發(fā)布《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》，提出全面實施預(yù)算績效管理是優(yōu)化教育資源配置、提升教育公共服務(wù)質(zhì)量、推動加快實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要舉措。為了貫徹落實相關(guān)文件的部署，2020 年多個省份相繼出臺了關(guān)于覆蓋部門預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付的全面預(yù)算績效管理體系。通過省級預(yù)算一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)了預(yù)算項目事前績效可行性評估、事中績效監(jiān)控、事后績效評價的全過程績效管理。2021 年，部分省級財政通過委托第三方對教育專項、科研專項等進行績效評價的工作也陸續(xù)展開。省級財政預(yù)算資金績效管理開始實施的兩年，也是省財政、教育廳、科技廳等相關(guān)單位協(xié)同高校不斷探索和改進的過程。全面績效管理配合項目庫管理的預(yù)算管理模式，給高校財務(wù)管理帶來了新鮮的血液。

二、高校財政資金項目績效管理的意義

（一）有助于政府和社會公眾對高校行為的管理和監(jiān)督

政府對于高等教育資金的投入，確立了政府及整個社會公眾和高等院校之間委托人與代理人的關(guān)系?；谖写砝碚摚腥伺c代理人之間存在不可避免的逆向選擇和道德風(fēng)險。政府利用稅收收入向高校提供資金，委托高校提供人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、國際交流、社會服務(wù)，而高校比政府更加清楚資金的使用情況，具體的實施過程及實際產(chǎn)出水平。通過績效管理，財政部門可以全面了解到項目的實施計劃、具體進展情況、資金使用情況以及最終的產(chǎn)出結(jié)果?？冃Ч芾怼盎ㄥX必問效，無效必追責(zé)”，在一定程度上減少了雙方信息不對稱，高校礙于績效評價，也會盡力完成項目建設(shè)指標(biāo)?？冃гu價結(jié)合高校信息公開，進一步使財政資金的使用情況透明化，為社會公眾對高校進行監(jiān)督提供了途徑。

（二）促進高校財政預(yù)算的管理水平

在以前的模式下，財政資金安排的項目沒有績效評價，科研類項目靠文章、報告作為驗收材料，中央資金靠事后巡視檢查，檢驗項目完成情況，但還有大量項目具體完成得如何，工作有沒有開展，資金有沒有用在實處上，單靠高校財務(wù)人員對于賬務(wù)的核查是很難評價的。正是因為如此，哪怕學(xué)校建立了項目庫，但在每年編制預(yù)算的時候，財務(wù)人員只能首先考慮安排以前年度的常規(guī)性專項，把臨時的、新增的項目安排在靠后的位置，能不能保障資金全看學(xué)校預(yù)算資金規(guī)模。這種情況下，常規(guī)項目年年申請、年年有錢，項目實施單位對項目建設(shè)缺乏重視，只把專項經(jīng)費作為單位運行類經(jīng)費的一部分，而專項任務(wù)建設(shè)成果不得而知。

通過項目績效指標(biāo)的設(shè)定，事中的監(jiān)控和事后的評價，高校財務(wù)人員和主管領(lǐng)導(dǎo)可以清楚地看到項目的產(chǎn)出情況，資金的使用情況，是否存在資金浪費，對于下年度的預(yù)算安排有十分重要的引導(dǎo)和借鑒作用。

（三）促進高校中長期發(fā)展規(guī)劃與資金水平銜接

雖然我國財政對于教育投入，尤其是對高等教育的投入一直保持較高水平，但一所綜合性大學(xué)想通過人才引進、教學(xué)科研平臺建設(shè)、國際化交流等方面創(chuàng)建高水平大學(xué)是一個長期的、持續(xù)性的資金投入，需要有清晰的建設(shè)規(guī)劃，短期、中期、長期的建設(shè)目標(biāo)。高校每年內(nèi)部各單位申報的項目數(shù)量繁多，種類豐富，如何運用有限的資金，做出更多的成績，就需要項目績效目標(biāo)、績效評價作為支撐。事前針對項目必要性、可行性進行分析，是否符合學(xué)校當(dāng)下的發(fā)展方向，有助于學(xué)校進一步提升，績效目標(biāo)是否符合預(yù)期的投入產(chǎn)出情況。事中，對于項目的實施情況進行監(jiān)控，及時了解項目進展存在的困難，從學(xué)校層面給予協(xié)調(diào)、幫助。事后，對項目完成情況進行考核，尤其是對關(guān)鍵績效指標(biāo)完成情況進行考核評價，總結(jié)經(jīng)驗收獲、吸取教訓(xùn)，從而調(diào)整下一步的建設(shè)內(nèi)容、資金投入量。

（四）提高高校資金執(zhí)行效率

通過事前績效評估，項目在立項時需充分考慮項目的必要性、可行性，根據(jù)建設(shè)內(nèi)容和預(yù)期效益設(shè)定相應(yīng)的績效指標(biāo)。有績效指標(biāo)的約束，項目建設(shè)單位在實施過程中不自覺地受到預(yù)算約束、建設(shè)任務(wù)的壓力。在這種壓力下，資金執(zhí)行較以往更規(guī)范合理，哪怕出現(xiàn)特殊情況導(dǎo)致項目無法開展，也不會出現(xiàn)濫用、套用財政資金的情況。比如，近兩年受疫情影響，很多培訓(xùn)類、會議類、學(xué)生大型活動都無法開展，資金無法執(zhí)行，建設(shè)單位都很自覺地向上級部門反映，提出資金退回或協(xié)調(diào)采取其他線上方式開展項目，避免資金閑置浪費。績效指標(biāo)的設(shè)置，既給了建設(shè)單位明確的建設(shè)目標(biāo)，又保障的財政資金專款專用，極大地提高了資金使用效率。

三、高校財政資金項目績效管理工作的現(xiàn)狀

2015 年，國務(wù)院頒布了《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》，我國高等教育建設(shè)進入以人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新為重點的“雙一流”高校建設(shè)?？冃Ч芾硪呀?jīng)成為財政部門考察高等教育資金投入情況、評價高校建設(shè)成果的重要手段。目前，績效管理從理論到實際應(yīng)用于高校財政資金上，在政府層面、高校層面、具體建設(shè)單位和第三方評價機構(gòu)，各方具體的工作協(xié)同、管理機制都存在著不兼容的情況，需要重新梳理、審視。

（一）指標(biāo)體系的設(shè)置缺乏靈活性

在績效管理中，績效指標(biāo)設(shè)置的原則主要有“3E”經(jīng)濟性(Economy)、效益性(Efficiency)和有效性(Effectiveness)的“3E”準(zhǔn)則，也有部分省份采用的是“5E”準(zhǔn)則，即增加了環(huán)境性（Environment）和公平性（Equity）[1]，旨在明確項目對于環(huán)境的影響、消除政策不公平、承擔(dān)相應(yīng)的社會責(zé)任。指標(biāo)根據(jù)績效指標(biāo)設(shè)置原則普遍分為三大類一級指標(biāo)，即產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)。一級指標(biāo)下設(shè)立二級指標(biāo)，內(nèi)容更加明確有針對性，比如產(chǎn)出指標(biāo)下的“數(shù)量指標(biāo)”，指的是項目所有可量化的成果，比如培訓(xùn)場次、人數(shù)，科研成果預(yù)計有幾項，修繕教室的數(shù)量等等?！百|(zhì)量指標(biāo)”體現(xiàn)項目建設(shè)成果的水平、層次、獲得的榮譽等。

表1 常見的績效目標(biāo)表格式

績效指標(biāo)中，二級指標(biāo)對于項目申報單位有著絕對引導(dǎo)的作用。毫無疑問，數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)體現(xiàn)出整個項目最直觀的成果，時效指標(biāo)和成本指標(biāo)約束項目的建設(shè)周期和預(yù)算成本。效益指標(biāo)指的是對于項目預(yù)期產(chǎn)出效果的描述，但對于高校來說，很多省級財政提供的效益指標(biāo)下的二級指標(biāo)都難以理解，或者說是無法填寫。以“學(xué)生公寓維修改造”項目為例，經(jīng)濟效益應(yīng)該是完全沒有，因為學(xué)生公寓收費標(biāo)準(zhǔn)是固定的，不會因為公寓維修之后條件改善而提高收費；學(xué)生公寓維修改造完成也沒有任何社會效益和生態(tài)效益，唯一可以填寫的就是可持續(xù)影響指標(biāo)，即維修改造完成后，預(yù)期可以連續(xù)使用*年。

效益指標(biāo)是績效指標(biāo)體系中重要的一部分，反映項目的預(yù)期產(chǎn)出效果，是對項目的總體評價。結(jié)合指標(biāo)特點和高校項目的特殊性，效益指標(biāo)下的可以考慮從教學(xué)、科研、產(chǎn)學(xué)研、條件改善等方面考慮設(shè)置二級指標(biāo)，即教學(xué)效果指標(biāo)、科研效果指標(biāo)、產(chǎn)學(xué)研效果指標(biāo)、條件效果指標(biāo)等，甚至可以考慮效益指標(biāo)下二級指標(biāo)設(shè)置為籠統(tǒng)的“項目效益指標(biāo)”，三級指標(biāo)由建設(shè)單位根據(jù)項目具體實施內(nèi)容、建設(shè)目標(biāo)自主填寫。而這類指標(biāo)的評價重點也應(yīng)該在于支撐材料所體現(xiàn)的實際建設(shè)效果。

（二）績效目標(biāo)設(shè)置中存在的問題

在項目績效管理實際操作中，項目建設(shè)單位設(shè)置績效目標(biāo)是工作的開始，也是整個流程中最重要的環(huán)節(jié)。績效目標(biāo)的設(shè)置直接影響項目最終的建設(shè)效果。實際操作中，績效目標(biāo)設(shè)置一般存在兩方面問題：

1.產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)置不合理。有的建設(shè)單位相對保守，目標(biāo)值只設(shè)置為確定可完成的指標(biāo)，導(dǎo)致項目建設(shè)過程輕松，投入產(chǎn)出比不高；也有的單位為了能使項目入庫、獲批資金，盲目追求高產(chǎn)出，完全沒有考慮實際情況，設(shè)置指標(biāo)過高，雖然建設(shè)單位竭盡全力開展工作，最終無法完成目標(biāo)，導(dǎo)致績效評價分?jǐn)?shù)低，一方面影響項目后續(xù)獲得資金支持，另一方面也會影響建設(shè)單位的積極性。

2.產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)置與“破五唯”號召相悖。高校獲批的項目中，較大比例都是科研、平臺建設(shè)類項目，這類項目在獲批時就已被論證為“有建設(shè)意義”“有立項必要”，在設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)時，應(yīng)以哪些“預(yù)期產(chǎn)出”是可以代表項目作為關(guān)鍵指標(biāo)的呢？為了方便項目后續(xù)的績效評價，指標(biāo)設(shè)置是通常鼓勵使用定量指標(biāo)，目前可選的定量指標(biāo)中，不可避免地以“發(fā)表論文數(shù)量”“獲得**級獎勵次數(shù)”“文章**SCI 引用次數(shù)”等作為核心指標(biāo)，這就不免與“破五唯”號召的相悖。但如果不以論文、獎勵作為評價指標(biāo)，我們又應(yīng)該如何評價科研類項目的建設(shè)績效呢？

3.產(chǎn)出指標(biāo)設(shè)置內(nèi)容問題?？冃Ч芾黼m然從2020 年開始全面實施，但對于很多高校內(nèi)部的建設(shè)單位來說依然是個新生事物，對于績效指標(biāo)的選取和設(shè)置，尚缺乏科學(xué)規(guī)范的認(rèn)識。在設(shè)置績效指標(biāo)時，無法抓住重點，選取項目重點、重要的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)，無法直觀體現(xiàn)項目的建設(shè)成果，或在設(shè)置數(shù)量指標(biāo)時選擇“以量取勝”，單數(shù)量指標(biāo)下就設(shè)置了十幾二十個三級指標(biāo)，或只設(shè)置了幾個無法體現(xiàn)項目真實水平的三級指標(biāo)，這都給項目評審入庫和后期績效評價帶來困難。

（三）績效評價與結(jié)果應(yīng)用

財政項目主要采取的績效評價包括項目自評和第三方評價方式。對于項目建設(shè)單位本身而言，績效自評是件相對簡單的工作。只要比對項目建設(shè)內(nèi)容及流程安排，對照績效目標(biāo)值，逐一總結(jié)建設(shè)成果即可。但自評結(jié)果往往帶有主觀色彩，尤其是“定性指標(biāo)”的評價可能缺乏科學(xué)性、中立性，所以對于重大項目、專項經(jīng)費，又額外引入第三方評價機制。

2021 年是各省市真正開始開展全面全流程績效評價的一年，尤其是省級財政開始大范圍委托第三方機構(gòu)對專項經(jīng)費進行績效評價的一年。第三方機構(gòu)包括會計師事務(wù)所和專門的績效評價機構(gòu)，一般評估的重點在于財務(wù)支出情況、項目完成成果、學(xué)校相關(guān)制度是否健全、大額資金支付的真實、合理、合規(guī)性以及其他支撐材料。在實際工作中，由于評價過程不科學(xué)、管理機制不完善，接受第三方績效評價這個環(huán)節(jié)給高校財務(wù)及建設(shè)單位增加了極大的工作量，造成人力、物力、財力等相關(guān)資金浪費。尤其是成批的項目接受評估時，財務(wù)人員需要同時協(xié)調(diào)多個評價小組和多個項目建設(shè)單位、配合通知評價工作安排、參加訪談?wù){(diào)研、接受賬務(wù)審查等。而建設(shè)單位，需要寫總結(jié)材料，匯總各類型的支持材料，在疫情頻發(fā)的當(dāng)下，需要復(fù)印報賬原始票據(jù)、編寫準(zhǔn)備各種訪談提綱、將支撐材料匯總打印、裝訂、郵寄。所有項目，無論資金量大小，每次接受評價平均都需要專人專項的處理協(xié)調(diào)工作，并額外支出30～50元的打印裝訂費及郵寄費等。

目前，大部分高校財政項目的績效評價結(jié)果主要用于總結(jié)經(jīng)驗、吸取教訓(xùn)，不涉及獎懲及作為下個會計年度財政資金預(yù)算分配的依據(jù)。在績效評價的初期，政府部門對于績效評價的態(tài)度足對建設(shè)單位起到震懾作用。相信在之后全面績效評價工作開展過程中，我國各級財政部門及高校都會吸取經(jīng)驗，邊做邊完善，使績效評價的結(jié)果應(yīng)用更充分、高校資金的使用效率進一步提高。

四、高校財政資金項目績效評價實施的建議

（一）提高重視、成立專門管理部門

實施全面績效管理是從各級財政主管部門自上而下開始開展的活動，很多高校財務(wù)接到任務(wù)時只有一紙文件，具體項目績效管理的相關(guān)工作展開也是通過高校財務(wù)部門面向各個項目申請、建設(shè)單位進行文件精神傳達，難以將績效管理的嚴(yán)肅性、重要性以及后續(xù)績效評價結(jié)果的應(yīng)用對項目申請、建設(shè)單位解釋到位。這就將導(dǎo)致前期績效指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，實施過程中不重視，事后績效評價結(jié)果差強人意[2]。

高校財政資金項目績效管理，必須從學(xué)校內(nèi)部全面鋪開，使整個學(xué)校都學(xué)習(xí)了解績效評價是財政資金管理的又一重大變革，只管花錢、不管成效的日子已經(jīng)成為過去，高校應(yīng)積極配合優(yōu)化教育資源配置，提高教育經(jīng)費使用效率，使每一分錢都花在刀刃上。

近年來我國教育資金管理模式不斷優(yōu)化，項目庫模式，要求“預(yù)算必有項目、無項目不預(yù)算”，結(jié)合項目績效管理，進一步提高了預(yù)算管理水平。但這也給高校財務(wù)部門本來就繁重的工作上增加了兩個大“包袱”。是時候與時俱進，由學(xué)校財務(wù)牽頭，成立專門的項目管理部門，協(xié)調(diào)學(xué)校發(fā)規(guī)處、學(xué)科處、審計處、科研處等單位，按照項目的建設(shè)類型不同，分別組織項目評審入庫以及全過程績效管理工作。

（二）加強相關(guān)人員的培訓(xùn)

績效管理雖然不算是新東西，但畢竟是第一次應(yīng)用在高校財政資金項目上。理論應(yīng)用在實際中要想做的好，一方面需要自己多學(xué)多用，另一方面需要專家指導(dǎo)。省級財政主管部門應(yīng)該定期組織培訓(xùn)，引導(dǎo)學(xué)校相關(guān)負(fù)責(zé)人重視績效管理工作，了解相關(guān)工作流程，學(xué)習(xí)先進學(xué)校的管理模式，從學(xué)校層面提升管理水平。另外，通過具體業(yè)務(wù)培訓(xùn)，進一步提高學(xué)校財務(wù)人員績效管理全過程的實際操作水平，從具體業(yè)務(wù)層面提升學(xué)校的項目質(zhì)量，促進高校績效管理工作實際指導(dǎo)理論，成果百花齊放。

（三）給予高校績效指標(biāo)適當(dāng)?shù)撵`活性

隨著項目績效管理工作的逐步成熟，各項目建設(shè)單位也從剛開始對著績效目標(biāo)表一頭霧水到慢慢理解了績效指標(biāo)填報的要點。理解了產(chǎn)出指標(biāo)就知道要盡量體現(xiàn)項目量化的預(yù)期效益，理解了效益指標(biāo)就明白要體現(xiàn)項目建設(shè)的總體目標(biāo)，但固化的二級指標(biāo)，一方面可能限制績效目標(biāo)的申報，使部分項目無法在現(xiàn)有的績效目標(biāo)表中體現(xiàn)實際的建設(shè)成效，另一方面可能使績效目標(biāo)填報形成“套路”、成為擺設(shè)，無法起到原本監(jiān)督、評價的作用。在此，建議在成熟的時機，財政主管部門可以給予高校適當(dāng)?shù)撵`活性，在現(xiàn)有的二級指標(biāo)上允許添加自定義指標(biāo)，提高建設(shè)單位對于項目績效目標(biāo)的重視和項目建設(shè)熱情。

（四）優(yōu)化績效評價機制、完善結(jié)果應(yīng)用

績效評價對于高校財政資金管理有十分重要的意義，引入第三方評價機制更是為績效評價的客觀性、公正性做了保障。但是績效評價同樣也需要考慮“投入產(chǎn)出”原則，績效評價工作不應(yīng)當(dāng)為項目本身增加過多額外的成本。我國大部分公辦高校的主要收入組成部分仍是財政撥款，績效評價任務(wù)繁重，應(yīng)當(dāng)重新梳理績效評價流程，科學(xué)制定評價機制，充分利用預(yù)算一體化平臺等相關(guān)信息系統(tǒng)，淡化獨立的績效評價，將工作做在平時，做在項目建設(shè)過程中，讓績效管理與項目建設(shè)融匯結(jié)合。

績效評價工作的初衷是“以評促建”“以評促改”[3]，而“促”的方式就是充分利用績效評價結(jié)果。制定相關(guān)的獎懲措施，實施績效結(jié)果問責(zé)制，將評價結(jié)果與資金分配相結(jié)合，形成項目之間、學(xué)校之間、省市之間的良性競爭。此外，高校財務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)做好績效評價方面的信息公開，從社會公眾的角度對財政資金使用效率進行又一次監(jiān)督，充分發(fā)揮績效評價的作用。