糧食安全背景下耕地生態(tài)保護(hù)補償制度的完善路徑

□鄢德奎，安怡悅

（福州大學(xué)法學(xué)院，福建 福州 350108）

近期，自然資源部公開通報了100 起涉刑土地案件，以“零容忍”的態(tài)度嚴(yán)查案件、嚴(yán)肅追責(zé)，持續(xù)打擊非法占用耕地行為，守護(hù)耕地紅線，確保糧食安全。糧食安全作為國家安全的重要內(nèi)容，其載體依賴于耕地的充分供給。我國農(nóng)村土地“非農(nóng)化”“非糧化”愈演愈烈的根源在于農(nóng)民種田不僅無法獲得足夠的收益，還有可能虧本。為此，黨中央、國務(wù)院多次提出，通過完善耕地保護(hù)補償激勵機(jī)制以保障糧食安全，并支持地方探索耕地生態(tài)保護(hù)補償?shù)目尚新窂健?021 年新修訂的《土地管理法實施條例》在總結(jié)耕地補償?shù)牡胤匠晒?jīng)驗的基礎(chǔ)上，明確提出建立耕地生態(tài)保護(hù)補償制度，然而耕地生態(tài)保護(hù)制度如何建立的具體細(xì)則還未出臺。

1 耕地生態(tài)補償?shù)闹贫葍?nèi)涵與實踐探索

生態(tài)保護(hù)補償，也稱生態(tài)補償，與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費（Payments for Ecosystem Services，PES）內(nèi)涵接近，國外學(xué)者將其解釋為“對保護(hù)和維持生態(tài)環(huán)境效益的行為給予的經(jīng)濟(jì)補償”，國內(nèi)學(xué)者多借助生態(tài)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論，從廣義和狹義兩個維度對其進(jìn)行闡釋。呂忠梅（2014）認(rèn)為，狹義的生態(tài)補償指的是在資源使用過程中，對因保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)獲得的收益進(jìn)行獎勵或?qū)ζ淦茐呐c損失進(jìn)行賠償。汪勁（2014）認(rèn)為，生態(tài)補償指在綜合考慮生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會成本和生態(tài)服務(wù)價值的基礎(chǔ)上，采用行政、市場等方式，由生態(tài)保護(hù)受益者或生態(tài)損害加害者通過向生態(tài)保護(hù)者或受損者以支付金錢、物質(zhì)或其他方式，彌補其成本支出以及其他相關(guān)損失的行為。韓衛(wèi)平（2016）認(rèn)為，生態(tài)補償是為了激勵生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)行為，由相關(guān)受益主體對特定生態(tài)環(huán)境建設(shè)者和保護(hù)者付出的成本或作出的犧牲予以補償?shù)姆尚袨?。史玉成?013）從規(guī)范法學(xué)視角進(jìn)行分析，認(rèn)為生態(tài)補償是對于法定主體間生態(tài)利益的相對增減而實行的補償，即由生態(tài)受益者依照法律規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)及補償程序向生態(tài)利益的提供者、受損者進(jìn)行補償。吳萍和王裕根（2017）將生態(tài)補償定義為對生態(tài)受益者課以補償義務(wù)，由其對承擔(dān)生態(tài)保護(hù)任務(wù)的單位和個人因增加公共生態(tài)利益而損失的自身權(quán)益或犧牲的發(fā)展機(jī)會加以補償。結(jié)合上述生態(tài)補償?shù)亩x以及耕地生態(tài)保護(hù)補償?shù)木唧w實踐，文章探究的耕地生態(tài)保護(hù)補償指在耕地資源利用過程中，由耕地生態(tài)受益者向從事耕地生態(tài)保護(hù)并具有突出貢獻(xiàn)或因此導(dǎo)致利益受損的單位和個人提供補償，以保護(hù)耕地的生態(tài)系統(tǒng)功能。

表面上，耕地生態(tài)保護(hù)補償與農(nóng)業(yè)補貼制度有一定程度的相似之處，但實則存在著根本性差異，因為二者所保護(hù)的耕地利益不同。一般認(rèn)為，耕地作為一種自然資源，其利益類型可以分為資源利益與生態(tài)利益。具體而言，生態(tài)利益是指耕地對整體環(huán)境以及人類的生產(chǎn)生活起到的非物質(zhì)性正面積極影響；資源利益是人們在開墾種植耕地過程中所獲得的物質(zhì)性利益。農(nóng)業(yè)補貼制度保護(hù)的是資源利益，通過維護(hù)耕種可得收益的相對穩(wěn)定來帶動農(nóng)民耕作的積極性，最終達(dá)到糧食產(chǎn)量提升、農(nóng)民增收以及保障國家糧食安全的目的。與此相對，耕地生態(tài)保護(hù)補償制度所保護(hù)的是耕地生態(tài)利益，耕地生態(tài)利益的使用者和受益者均應(yīng)為其享受到生態(tài)利益的增加支付一定經(jīng)濟(jì)補償給生態(tài)利益的提供者，這正是耕地生態(tài)補償制度的功能和目的所在。

2 耕地生態(tài)補償?shù)某尚c問題

目前，國家層面耕地補償?shù)木唧w辦法和實施步驟還未出臺。各地在探索建立耕地保護(hù)補償機(jī)制方面取得了對保護(hù)成效突出的地區(qū)給予新增建設(shè)用地指標(biāo)獎勵、對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶進(jìn)行普惠式補償或給予資金獎勵等成功經(jīng)驗，但仍存在一些不足之處。

2.1 耕地生態(tài)保護(hù)補償責(zé)任主體單一

“誰來進(jìn)行耕地生態(tài)保護(hù)補償”，法律上并未對此予以明確。實踐中，耕地所在地的地方政府成為耕地生態(tài)保護(hù)補償?shù)膶嶋H主體。公法上的補償理論有其基本原則和運行邏輯，如“誰破壞，誰補償”“誰受益，誰補償”，即補償?shù)呢?zé)任主體是破壞者或受益者。雖然地方政府是耕地保護(hù)的責(zé)任主體，但是依據(jù)“誰破壞，誰補償”“誰受益，誰補償”的補償原則，地方政府并非唯一甚至是主要補償主體。因為耕地所在地的地方政府往往并不是破壞者也不是主要受益者。若將地方政府作為耕地生態(tài)補償?shù)奈ㄒ恢黧w，地方政府不堪重負(fù)，也不利于耕地生態(tài)補償制度的順利推行。

2.2 耕地生態(tài)保護(hù)補償對象錯位

根據(jù)《憲法》第九條、第十條和《土地管理法》第九條的規(guī)定，包括耕地在內(nèi)的農(nóng)用地屬于集體所有。根據(jù)《土地管理法》第十三條和《農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定，集體所有的由農(nóng)民集體使用的耕地，依法實行土地承包經(jīng)營制度。土地承包經(jīng)營權(quán)人是以農(nóng)戶為單位，享有承包土地的使用權(quán)，即農(nóng)戶是具體耕地的使用權(quán)人。從這個意義來說，農(nóng)戶既是耕地利益的享受者，也是實際利用耕地的行為人。如果耕地承包期限較短，農(nóng)戶為了尋求更大利益而不當(dāng)使用耕地是很有可能的?？梢哉f，耕地可否得到可持續(xù)利用，農(nóng)戶是關(guān)鍵。農(nóng)戶承包耕地能否獲得相應(yīng)回報，直接影響農(nóng)戶對耕地的處理。近年來，各地耕地“非農(nóng)化”的事例便是印證。因此，耕地生態(tài)保護(hù)補償?shù)膶ο髴?yīng)當(dāng)是農(nóng)戶，以激勵其妥當(dāng)利用耕地。但是，實踐中補償對象多限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府（見表1）。承前所述，這兩類補償對象并不直接利用耕地，而且能否將相關(guān)款項用于耕地保護(hù)則存在疑問。

表1 地方實踐中耕地補償對象及其占比

2.3 耕地生態(tài)保護(hù)補償標(biāo)準(zhǔn)較低

耕地生態(tài)保護(hù)補償?shù)哪康氖峭ㄟ^彌補和獎勵從事耕地生態(tài)保護(hù)并具有突出貢獻(xiàn)或因此導(dǎo)致利益受損的單位和個人，以保護(hù)耕地的生態(tài)系統(tǒng)功能。補償標(biāo)準(zhǔn)的高低直接影響能否實現(xiàn)上述耕地生態(tài)保護(hù)補償?shù)哪康?。在實踐中，耕地生態(tài)保護(hù)補償?shù)呢?zé)任主體是耕地所在地的地方政府，而這類農(nóng)業(yè)區(qū)的地方政府往往缺乏自己的財稅來源。加之當(dāng)前財稅制度導(dǎo)致地方政府財權(quán)和事權(quán)不對等，地方政府財政往往入不敷出，不要說對耕地生態(tài)保護(hù)進(jìn)行補償，就是正常的公共事務(wù)開支都難以應(yīng)對。換句話說，在缺少中央財政資金支持的情況下，單靠地方政府難以保證耕地生態(tài)保護(hù)補償?shù)目沙掷m(xù)性。在這個背景下，地方政府作為主要甚至唯一的耕地生態(tài)保護(hù)補償責(zé)任主體，缺乏足夠的財政資金對耕地進(jìn)行補償，勢必導(dǎo)致耕地生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不高，難以實現(xiàn)前述的耕地生態(tài)保護(hù)補償目標(biāo)，更難以匹配耕地生態(tài)保護(hù)的實際需求，不足以激發(fā)農(nóng)戶種糧積極性。

3 完善耕地生態(tài)保護(hù)補償制度

3.1 明確耕地補償責(zé)任主體

顯然，地方政府作為耕地生態(tài)保護(hù)補償?shù)奈ㄒ换蛘咧饕a償主體，無法因應(yīng)耕地生態(tài)補償制度的運行實際。根據(jù)“誰破壞，誰補償”“誰收益，誰補償”的基本原則，耕地生態(tài)保護(hù)補償責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)包括耕地資源的破壞者和受益者，這兩者是主要的耕地生態(tài)保護(hù)補償主體。當(dāng)然，破壞者和收益者往往是同一主體。至于耕地資源的破壞者和受益者如何承擔(dān)補償責(zé)任，是利用公法規(guī)制，還是通過私法訴訟，則有進(jìn)一步探討的空間。在當(dāng)前行政機(jī)關(guān)執(zhí)法資源充裕的情況下，借助公法予以規(guī)制，既可以通過罰沒設(shè)置補償基金，也可以避免司法資源浪費。耕地資源的破壞者和受益者有承擔(dān)補償?shù)呢?zé)任，但需要考量其有無能力承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。若耕地資源的破壞者和受益者沒有承擔(dān)補償責(zé)任的能力，則應(yīng)當(dāng)由中央政府和耕地所在地的地方政府進(jìn)行補償，事后向前述主體進(jìn)行追償或者要求其履行相應(yīng)的耕地生態(tài)替代修復(fù)責(zé)任。

3.2 重塑耕地補償對象結(jié)構(gòu)

確定補償對象是耕地生態(tài)保護(hù)補償能否發(fā)揮效用的重要一環(huán)。實踐中，耕地生態(tài)保護(hù)補償對象多集中在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府，而這兩類主體并不是直接利用耕地的行為人，甚至與具體的耕地生態(tài)保護(hù)利益并無直接關(guān)聯(lián)。因此，應(yīng)當(dāng)改變補償對象以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府為主的現(xiàn)狀，代之以耕地承包經(jīng)營者為主、集體經(jīng)濟(jì)組織為輔的補償對象結(jié)構(gòu)。作為耕地承包經(jīng)營者的農(nóng)戶是耕地的使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有耕地的所有權(quán)，二者成為耕地保護(hù)補償?shù)膶ο笫菬o可置疑的。相比于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)戶是土地利用的具體實施者，因此農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)是耕地生態(tài)補償?shù)闹饕獙ο?。即使因為產(chǎn)權(quán)問題而補償給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，最終應(yīng)補償給具體的耕地使用人，以激勵他們轉(zhuǎn)變土地利用和經(jīng)營方式。基層政府承擔(dān)耕地保護(hù)職責(zé)，其保護(hù)耕地理所應(yīng)當(dāng)，但其是否應(yīng)受到補償則有待商榷。即使對基層政府開展耕地生態(tài)保護(hù)予以支持，也不應(yīng)以補償?shù)姆绞竭M(jìn)行。

3.3 健全耕地補償資金籌措機(jī)制

明確了耕地生態(tài)保護(hù)補償?shù)呢?zé)任主體和補償對象后，還需解決補償多少的問題。為了達(dá)到耕地生態(tài)補償?shù)哪康?，實踐中耕地補償標(biāo)準(zhǔn)亟待提高。一般而言，耕地數(shù)量是固定的，補償標(biāo)準(zhǔn)的提高意味著補償資金存在缺口。如此一來，單靠政府財政難以維系。為此，亟須開拓更多的耕地生態(tài)保護(hù)補償資金來源。應(yīng)結(jié)合前述的補償原則和補償主體構(gòu)建，通過縱向和橫向兩個維度搭建耕地生態(tài)保護(hù)補償資金籌措機(jī)制，并借助市場機(jī)制和責(zé)任保險等方式，多元化拓寬資金籌措渠道，最大限度推動整個社會參與耕地保護(hù)。具體而言，在縱向耕地生態(tài)保護(hù)補償層面，政府設(shè)立耕地生態(tài)保護(hù)補償最低標(biāo)準(zhǔn)，并由中央政府和地方政府通過?？罨蜣D(zhuǎn)移支付的方式安排生態(tài)保護(hù)補償資金，為耕地生態(tài)保護(hù)提供底線保障；在橫向耕地生態(tài)保護(hù)補償層面，耕地資源破壞者和受益者向耕地使用者進(jìn)行補償，耕地受益地區(qū)的地方政府向耕地所在地的地方政府提供一定的補償資金，并由接受補償資金的政府按照公正程序發(fā)放給具體的耕地保護(hù)者。

此外，很多耕地破壞并非人為原因，而是與自然災(zāi)害相關(guān)。可以借助責(zé)任保險等社會風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，對耕地生態(tài)保護(hù)進(jìn)行補償。通過建立耕地保護(hù)補償基金、設(shè)立耕地保護(hù)責(zé)任商業(yè)保險等方式，吸引社會成員和耕地使用者分擔(dān)耕地補償責(zé)任，減輕政府財政壓力。借助多元耕地補償資金渠道，提升耕地生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，激勵相關(guān)主體保護(hù)耕地，以保障糧食安全。

4 結(jié)束語

耕地生態(tài)保護(hù)補償制度建設(shè)屬于生態(tài)保護(hù)補償?shù)囊粋€類別。一直以來，生態(tài)保護(hù)補償是我國頂層設(shè)計關(guān)切的話題。從黨的十八大提出建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)纳鷳B(tài)補償制度，到《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求實行生態(tài)補償制度、制定生態(tài)補償?shù)确煞ㄒ?guī)，再到黨的十九大提出建立市場化、多元化生態(tài)補償機(jī)制，直至黨的十九屆四中全會提出落實生態(tài)補償制度，生態(tài)補償機(jī)制建設(shè)有序推進(jìn)并逐步上升為現(xiàn)代環(huán)境治理體系框架的重要內(nèi)容。與此對應(yīng)，我國陸續(xù)在森林、草原、耕地等七大重點領(lǐng)域和重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域等兩大重要區(qū)域?qū)嵤┮钥v向轉(zhuǎn)移支付為主的生態(tài)保護(hù)補償，在新安江等流域進(jìn)行跨流域、跨區(qū)域的橫向生態(tài)補償試點。然而，由于國家政策缺乏可操作性，使得生態(tài)補償在落實中彈性空間較大，以致于“誰來補、補給誰、補多少”等方面的問題一直沒有得到解決，實踐中受益者和保護(hù)者的范圍及權(quán)責(zé)未厘清，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式未統(tǒng)一，導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)者的利益沒有得到有效維護(hù)。正因如此，2019 年11 月15 日國家發(fā)改委出臺《生態(tài)綜合補償試點方案》，明確提出推動生態(tài)保護(hù)補償工作制度化、法治化。在國家日益重視糧食安全和耕地保障的背景下，于《土地管理法實施條例》實施之際，對耕地生態(tài)保護(hù)補償中“誰來補、補給誰，補多少”的問題進(jìn)行解構(gòu)，提出耕地生態(tài)保護(hù)補償責(zé)任主體包括耕地資源破壞者、受益者、中央政府和地方政府，耕地生態(tài)保護(hù)補償?shù)闹饕獙ο髴?yīng)當(dāng)是耕地的承包經(jīng)營權(quán)人，拓展包括責(zé)任保險、社會基金在內(nèi)的多元生態(tài)保護(hù)補償資金籌措渠道，以期為生態(tài)保護(hù)補償制度的完善提供助力。