我國海洋環(huán)境保護法律體系的完善

張煒

摘要：在全面推進依法治國基本方略的大背景下，完善我國海洋生態(tài)環(huán)境保護法律體系意義重大。目前我國已初步構建海洋環(huán)境保護法律體系，但存在執(zhí)法主體的規(guī)定不一致、缺少程序性法律規(guī)范、行刑銜接存在障礙、公益訴訟制度不完善等問題?？蓮男薷耐晟片F(xiàn)有法律規(guī)范、制定海洋執(zhí)法程序法律規(guī)范、加快行刑銜接方面的立法工作和加強海洋環(huán)境保護公益訴訟法律制度建設等方面進行完善。

關鍵詞：海洋環(huán)境保護;法律體系;完善

中圖分類號：D92文獻標識碼：A文章編號：1006—7973（2022）05-0025-04

1引言

2018年5月18日至19日全國生態(tài)環(huán)境保護大會在北京召開，習近平總書記發(fā)表了重要講話，習近平總書記強調(diào)，“加大力度推進生態(tài)文明建設、解決生態(tài)環(huán)境問題，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)”，“加快推進生態(tài)文明頂層設計和制度體系建設，加強法治建設”[1]，習近平總書記所說的“生態(tài)環(huán)境問題”顯然包括海洋生態(tài)環(huán)境問題，習近平總書記所說的“法制建設”當然也包括海洋環(huán)境保護方面的法制建設。

針對我國海洋生態(tài)環(huán)境狀況，從2002-2021年這二十年，我國生態(tài)環(huán)境主管部門每年都會以公報的形式向社會公開上一年我國海洋生態(tài)環(huán)境狀況。據(jù)《2020 年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報顯示》，“2020年我國海洋生態(tài)環(huán)境狀況整體穩(wěn)定。海水環(huán)境質(zhì)量總體有所改善”，但仍存在劣四類海域分布廣泛、赤潮在重點海域時有發(fā)生、直排海污染源污水排放量增加等問題。

為保護我國海洋環(huán)境，近幾十年來，我國非常重視海洋環(huán)境保護的立法工作，基本形成了以《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）為根本，以《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護法》）為主體法律，以相關法律為補充，以海洋環(huán)境保護法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等為配套，以相關國際公約（條約）為參照的海洋環(huán)境保護法律體系。在全面推進依法治國基本方略的大背景下，加強海洋生態(tài)環(huán)境法制建設，構建一套系統(tǒng)完整、科學有效、與時俱進的海洋生態(tài)環(huán)境保護法律體系顯得尤為重要。

2我國海洋環(huán)境保護法律體系存在的問題

雖然我國目前在海洋環(huán)境保護方面形成了基本的法律體系，但是在執(zhí)行法律規(guī)范維護海洋環(huán)境方面仍在諸多問題，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：

2.1法律規(guī)范關于執(zhí)法主體的規(guī)定不一致

明確、統(tǒng)一的法定執(zhí)法主體是依法執(zhí)法的內(nèi)在要求，在海上執(zhí)法隊伍整合的大背景下，出現(xiàn)了法律規(guī)范關于執(zhí)法主體的規(guī)定不一致的情況?！吨腥A人民共和國海警法》第二條規(guī)定：“人民武裝警察部隊海警部隊即海警機構，統(tǒng)一履行海上維權執(zhí)法職責。”通過該條規(guī)定使海警機構成為海上維權執(zhí)法的主體力量，但是諸多現(xiàn)行的海洋環(huán)境保護法律規(guī)范是在海警法出臺前制定或修改的，出現(xiàn)了法定執(zhí)法主體不一致的情況。比如海洋環(huán)境保護主體法律《海洋環(huán)境保護法》第五條規(guī)定，海洋環(huán)境保護主管部門包括國務院環(huán)境保護行政主管部門、國家海洋行政主管部門、國家海事行政主管部門、國家漁業(yè)行政主管部門、軍隊環(huán)境保護部門以及沿?？h級以上地方人民政府行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門，這種不一致的規(guī)定不利于海洋環(huán)境保護法律體系的整體性、系統(tǒng)性。

2.2缺少程序性法律規(guī)范

程序法一般是保障法律關系主體的權利義務的實現(xiàn)或保證職權和職責得以履行所需程序，以追求程序正義為主要內(nèi)容的法律規(guī)范的總稱[2]。目前海上環(huán)境保護執(zhí)法程序法主要包括《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國海警法法》、《海洋行政處罰實施辦法》以及其他相關法律規(guī)范，整體上呈現(xiàn)分散、缺乏針對性和可操作性的特點，缺少一部專門規(guī)范海洋行政執(zhí)法程序的法律規(guī)范，導致海上執(zhí)法力量在執(zhí)法實踐中主觀隨意性較大，不利于海上執(zhí)法規(guī)范化建設。

2.3在行刑銜接方面存在障礙

2.3.1有案不移，以罰代刑

《中華人民共和國海警法》通過第二條和第十二條的規(guī)定，將海上犯罪偵查賦予了海警機構，但是目前海上執(zhí)法力量除了海警機構之外，還有海事部門、地方海洋執(zhí)法隊伍等。這些非海警機構執(zhí)法力量在查處海洋環(huán)境行政案件中，出于部門利益、績效考核等方面的考慮，會將一些介于海洋環(huán)境行政違法與犯罪之間的的案件傾向于定性為海洋環(huán)境行政案件，最終以行政處罰結案，形成以罰代刑的現(xiàn)象。

2.3.2立法層面存在行政違法與刑事罪名不對應的問題

由于立（修）法時間不同、立法技術不規(guī)范等原因，海洋環(huán)境保護行政違法與環(huán)境犯罪罪名存在不對應的問題。比如《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第九十條規(guī)定：“……對嚴重污染海洋環(huán)境、破壞生態(tài)環(huán)境，構成犯罪的，依法追究刑事責任?！痹摋l沒有對污染物的種類進行明確界定。而《中華人民共和國刑法》第三百三十八條規(guī)定：“違反國家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)，嚴重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金……”，該條將構成犯罪的污染物的種類進行了較為明確的界定，即“放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)”，按照罪行法定的原則，除了上述污染物之外的污染物，則不屬于犯罪調(diào)整的范圍，但這又與《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第九十條的規(guī)定相矛盾。

2.4海洋生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟制度不完善

海洋生態(tài)環(huán)境破壞一般存在跨區(qū)域、跨時空、跨生物的特性，客觀上致使海洋生態(tài)環(huán)境公益訴訟懲罰性賠償具有一定的特殊性[3]。目前，我國關于海洋生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟制度的法律體系已初步構建，主要包括《海洋環(huán)境保護法》第八十九條第二款、《環(huán)境保護法》第五十八條、《民法典》第一千二百三十五條、《民事訴訟法》第五十五條等法律規(guī)定，《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《最高人民法院關于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律問題的解釋》《最高人民法院關于審理海洋自然資源與生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛案件若干問題的規(guī)定》等司法解釋，以及2021年最高檢頒布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》等。但是這些分散的法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性與整體性，造成了訴訟主體不明確、損害鑒定缺乏詳細的規(guī)定、缺少賠償計算標準等問題，這些客觀存在的問題使海洋生態(tài)環(huán)境保護公益訴訟制度不能發(fā)揮其應有的效能。75B0EFC4-CC80-4F46-9E54-991DD7B9DEC6

3我國海洋環(huán)境保護法律體系的完善途徑

3.1對現(xiàn)有法律規(guī)范進行修改完善

按照馬克思主義唯物史觀，“經(jīng)濟基礎決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟基礎”，我國海洋環(huán)境保護客觀實際情況處在不斷變化之中，海洋環(huán)境保護相關的法律制度作為上層建筑的組成部分也必然要進行相應的修改完善，只有這樣才能充分發(fā)揮法律制度在海洋環(huán)境保護方面的作用?？梢詮囊韵聝煞矫嫒胧郑?/p>

3.1.1對執(zhí)法主體進行統(tǒng)一的規(guī)范

明確的執(zhí)法主體是依法執(zhí)法的內(nèi)在要求，針對目前不同法律規(guī)范對執(zhí)法主體規(guī)定不一致的情況可以進行如下兩種方式進行修改：一是直接修改相關法律條款，如《海洋環(huán)境保護法》第五條，明確海警機構在海洋環(huán)境保護執(zhí)法方面的主體地位;二是在法律規(guī)范的附則部分增加一條或一款，將海警機構的執(zhí)法主體地位進行明確，如2018年10月26日，《中華人民共和國刑事訴訟法》第三次修正時，將原第二百九十條增加了一款“中國海警局履行海上維權執(zhí)法職責，對海上發(fā)生的刑事案件行使偵查權?！毙薷暮蟮牡诙倬攀畻l改為第三百零八條。

3.1.2盡快修改施行時間較長的法律規(guī)范

對某些施行時間較長的法律規(guī)范進行修改，以適應當前的海洋環(huán)境保護實際。比如《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護管理條例》，該行政法規(guī)自1983年12月29日頒布施行以來，已有39年之久，其中的某些條款已嚴重脫離當前的執(zhí)法實踐，比如該條例關于罰款規(guī)定，處罰額度明顯偏低，起不到應有的懲戒作用。

3.2制定海洋執(zhí)法程序法律規(guī)范

制定科學、高效和規(guī)范的海洋執(zhí)法程序法，一方面是貫徹落實習近平法治思想的內(nèi)在要求，在《習近平談治國理政》第二卷“加快建設社會主義法治國家”一文中指出“執(zhí)法是行政機關履行政府職能、管理經(jīng)濟社會事務的主要方式，各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，健全依法決策機制，完善執(zhí)法程序，嚴格執(zhí)法責任，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”[4];另一方面是規(guī)范海上執(zhí)法、維護當事人合法權益的客觀要求。

3.2.1在立法內(nèi)容上分為行政案件程序和刑事案件程序兩部分

目前來看，在程序方面立法較成熟的是公安機關，《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》前后共有三版，即2003年版、2006年版和現(xiàn)行的2012年版，且現(xiàn)行的《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》又分別于2014 年、2018年和2020年進行了三次修正?！豆矙C關辦理刑事案件程序規(guī)定》也同樣經(jīng)歷了三版，即1987年版、1998年版和現(xiàn)行的2012年版，現(xiàn)行的2012年版于2020年7月4日進行了修正。公安機關這兩個程序規(guī)定在規(guī)范實踐中不斷發(fā)展完善。海洋執(zhí)法程序法律規(guī)范可以從海上執(zhí)法實際出發(fā)，借鑒公安機關的兩個程序規(guī)定進行立法。

3.2.2在立法位階上屬于規(guī)章層面

《中華人民共和國海警法》第八十二條規(guī)定：“中國海警局根據(jù)法律、行政法規(guī)和國務院、中央軍事委員會的決定，就海上維權執(zhí)法事項制定規(guī)章，并按照規(guī)定備案。”該法律條款賦予了中國海警局就海上執(zhí)法事項制定規(guī)章的權限，參照當前公安機關、海關等部門關于執(zhí)法程序的立法現(xiàn)狀，海洋執(zhí)法程序方面的法律規(guī)范在立法位階上屬于由中國海警局制定的規(guī)章。

3.3加快行刑銜接方面的立法工作

3.3.1涉海部門聯(lián)合發(fā)布行刑銜接方面的法律規(guī)范

為了杜絕其他涉海部門有案不移、以罰代刑的情況，可以考慮由目前的中國海警局、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、交通運輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等涉海部門以聯(lián)合發(fā)文的形式對行政案件轉(zhuǎn)刑事案件的案件類型、刑事立案標準、行轉(zhuǎn)刑程序以及法律責任等方面進行詳細的規(guī)定?？紤]到海洋案件行轉(zhuǎn)刑的復雜性、特殊性，可以先以規(guī)范性文件形式發(fā)布施行，待條件成熟后，再上級為更高法律位階的法律規(guī)范。

3.3.2完善現(xiàn)有的刑法罪名，增設海洋環(huán)境污染罪

目前《中華人民共和國刑法》關于環(huán)境方面的罪名設在第二編第六章第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護罪當中，但是縱觀所有環(huán)境方面的罪名，都沒有專門考慮到海上的特殊性，這與目前我國海洋污染現(xiàn)狀不相適應，應立足于海洋環(huán)境污染的客觀實際，從現(xiàn)有的海洋環(huán)境法律、法規(guī)關于海洋環(huán)境污染處罰的條款出發(fā)，增設“污染海洋罪”，可以將該罪名設在《中華人民共和國刑法》第三百三十八條（污染環(huán)境罪），作為該條的第三款，將污染海洋罪從污染環(huán)境罪中分離出來，單獨成立一個罪名，以充分發(fā)揮《中華人民共和國刑法》在海洋環(huán)境保護方面的積極作用。

3.4加強海洋環(huán)境保護公益訴訟法律制度建設

3.4.1明確海洋環(huán)境保護公益訴訟主體

依據(jù)目前的相關法律規(guī)定，海洋環(huán)境保護公益訴訟主體包括海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門、法定社會組織和檢察機關，但從目前的司法實踐來看，海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門和法定社會組織提起海洋環(huán)境保護公益訴訟的情況并不樂觀，典型的勝訴案例基本都是由檢察機關起訴的，如海南首例海洋傾廢公益訴訟案。這種狀況與現(xiàn)行法律規(guī)范的立法初衷相背離。因此，建議通過立法明確訴訟主體的順位，即：第一順位為海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門，其次為法定社會組織，最后為檢察機關。同時，從訴訟主體整體性的角度出發(fā)，也要注重不同訴訟主體之間的協(xié)作與配合，可通過簽訂合作協(xié)議的方式進行，最大程度發(fā)揮不同訴訟主體的作用。

3.4.2確定合理的賠償計算標準

賠償計算標準是海洋環(huán)境公益訴訟必須要解決的基礎性問題，但是，目前我國還沒有出臺針對此問題的法律規(guī)范。從我國目前海洋環(huán)境現(xiàn)狀出發(fā)，不宜僅以所確定的損害金額為最終的賠償金額，建議采用“損害基數(shù)×倍率”的形式，即海洋環(huán)境公益訴訟的賠償應具有懲罰性，懲罰性賠償是指裁判的賠償數(shù)額超出實際損害數(shù)額的賠償，它具有補償、懲戒、教育、警示、預防、彌補行政執(zhí)法不足等多重功能。[1]損害基數(shù)可采取由起訴方委托具有相關鑒定資質(zhì)的第三方進行鑒定評估。鑒于目前我國海洋環(huán)境保護公益訴訟處于探索階段，將懲罰性的“倍率”設為1.5～3倍較為適宜，并根據(jù)未來的實際情況對“倍率”進行相應的調(diào)整。

4結論

全面、協(xié)調(diào)、規(guī)范的海洋環(huán)境保護法律體系對我國海洋環(huán)境保護工作意義重大，是依法治國基本方略的內(nèi)在要求。我國經(jīng)過幾十年的立法實踐，已基本形成了由憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及國際條約等所構成的海洋環(huán)境保護法律體系，但也存在諸多亟待解決的問題，針對這些客觀存在的問題，本文提出了修改完善現(xiàn)有法律規(guī)范、制定海洋執(zhí)法程序法律規(guī)范、加快行刑銜接方面的立法工作和加強海洋環(huán)境保護公益訴訟法律制度建設等四點不成熟的建議，希望能起到拋磚引玉的作用，為海洋環(huán)境保護法律體系的研究提供一定的參考。

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