試論政府行為選擇與營商環(huán)境優(yōu)化

胡麗華

摘要：通過分析政府行為選擇的特點(diǎn)、構(gòu)成及對市場主體投資成本的影響，發(fā)現(xiàn)在一些地方的政府行為選擇上還存在某些不足，不同程度地制約或阻礙著營商環(huán)境的優(yōu)化和投資活力的釋放。提出：應(yīng)以改善政府行為選擇為突破口和著力點(diǎn)，加大政府政策環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、服務(wù)環(huán)境和信譽(yù)環(huán)境等的改革與創(chuàng)新力度，真正打造出一個(gè)風(fēng)清氣正、廉潔自律、求真務(wù)實(shí)、勤政高效的政務(wù)文化環(huán)境，從而在根本上實(shí)現(xiàn)營商環(huán)境優(yōu)化，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新動(dòng)能。

關(guān)鍵詞：政府行為選擇；營商環(huán)境優(yōu)化；區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

中圖分類號：F062.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼院A文章編號：1672-4496（2022）03-089-04

基金項(xiàng)目：2022年度遼寧省統(tǒng)戰(zhàn)理論研究課題野新生代民營企業(yè)家思想狀況研究冶。

營商環(huán)境是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素。實(shí)施老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略以來，遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了一系列重大成就，但總體上還缺乏穩(wěn)固性、平衡性和全面性，特別是近年來遼寧經(jīng)濟(jì)增速下滑趨勢明顯，主要原因就是一系列體制性、機(jī)制性、結(jié)構(gòu)性等深層次矛盾依然制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其中營商環(huán)境不夠理想是關(guān)鍵性因素。在營商環(huán)境的諸多構(gòu)成要素中，政府行為選擇占據(jù)著至關(guān)重要的位置，發(fā)揮著根本性作用。要想快速扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下滑局面，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展由弱變強(qiáng)的飛躍，就應(yīng)全面客觀評價(jià)遼寧營商環(huán)境的基本現(xiàn)狀，特別是要深刻剖析區(qū)域政府行為存在的制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問題及深層原因，并有針對性地探索從根本上治理、改革和創(chuàng)新政府行為的價(jià)值目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)路徑。

一、政府行為選擇對營商環(huán)境的作用與影響

改革開放以來，特別是20世紀(jì)90年代初，我國明確提出以建立市場經(jīng)濟(jì)體制為改革目標(biāo)，營商環(huán)境問題就一直吸引著投資者、政府和社會(huì)各界的高度關(guān)注。營商環(huán)境包括硬環(huán)境和軟環(huán)境，其中軟環(huán)境在營商環(huán)境中更具有決定性意義。當(dāng)然，營商軟環(huán)境涉及制度文化背景、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度、社會(huì)誠信建設(shè)等問題，但根本的還是政府行為選擇問題[1]。政府行為主要涉及政策、政務(wù)、服務(wù)和信譽(yù)等方面。從廣義上說，政府行為選擇之于政府，反映的是執(zhí)政能力；政府行為選擇之于文化，反映的是誠信水平；政府行為選擇之于社會(huì)，反映的是和諧程度；政府行為選擇之于企業(yè)，反映的則是經(jīng)營成本。

實(shí)踐表明，政府行為選擇決定著營商環(huán)境的好壞，進(jìn)而決定著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綜合競爭實(shí)力。企業(yè)選擇投資地，投資者選擇投資方向，都要考慮多種經(jīng)濟(jì)因素，但決策的核心要素是成本和利潤。成本與利潤成反比，成本高，則利潤空間小。利潤最大化永遠(yuǎn)是企業(yè)的核心目標(biāo)。企業(yè)選擇投資地和投資方向，在不同的階段也會(huì)有所側(cè)重，但最終還是要選擇成本低和利潤高的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)。特別是我國早已由賣方市場轉(zhuǎn)變?yōu)橘I方市場，市場供應(yīng)已經(jīng)滿足有支付能力的需求，限制價(jià)格增長空間的各種經(jīng)濟(jì)因素普遍發(fā)生作用，成本的分量越來越重，成為投資者關(guān)注的首要問題。構(gòu)成成本的要素很多，包括不變成本、可變成本、機(jī)會(huì)成本、市場進(jìn)入門檻等。這些成本的高低，因行業(yè)、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)資源稟賦以及經(jīng)營者決策水平等的差異而各不相同。在這些成本要素既定的條件下，外部環(huán)境是決定成本的主要要素，而外部環(huán)境的核心則是政府行為。從企業(yè)發(fā)展來看，政府行為選擇的優(yōu)劣決定著企業(yè)成本的高低和市場競爭實(shí)力的強(qiáng)弱。從地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，政府行為選擇決定著一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平均成本和綜合市場競爭力。

區(qū)域間存在著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合性競爭，這種競爭在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中表現(xiàn)為市場主體的競爭，但就各個(gè)行政區(qū)域的全局來看，則集中表現(xiàn)為政府行為選擇的競爭。從現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐來看，政府行為選擇實(shí)際上是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合競爭力的決定性因素。就政府行為選擇與其他營商環(huán)境因素相比較而言，任何行政區(qū)域的政府行為選擇都具有共同的特性，即具有同質(zhì)性。然而，就不同行政區(qū)域政府行為選擇相比較的角度而言，政府行為選擇又存在著區(qū)別，有的甚至是巨大的區(qū)別，即具有差異性。在了解政府行為選擇同質(zhì)性的同時(shí)，更清晰地認(rèn)識其差異性及其對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合競爭力的影響，是尋求改善政府行為選擇、增強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展競爭力的有效路徑。從政府行為選擇與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合競爭力的關(guān)系來看，政府行為選擇的差異性是影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合競爭力的關(guān)鍵所在。對差異性的認(rèn)識水平，也是消除政府行為選擇質(zhì)量差異和改善政府行為選擇最重要的認(rèn)識平臺[2]。

二、政府行為選擇的特點(diǎn)、構(gòu)成及對市場主體投資成本的影響

政府行為選擇是指政府為市場主體的投資回報(bào)提供的條件和產(chǎn)生的影響。政府行為選擇具有如下特征：一是區(qū)域性，即不同行政區(qū)域的政府行為選擇都不完全一樣；二是主觀性，即政府行為選擇可以根據(jù)需要在一定的時(shí)空范圍內(nèi)進(jìn)行較大的甚至是根本性的調(diào)整；三是強(qiáng)制性，即政府行為選擇既是國家權(quán)力和國家意志的體現(xiàn)，又是以國家權(quán)力為后盾，運(yùn)用國家權(quán)力來實(shí)現(xiàn)的；四是普適性，即同一行政區(qū)域的政府行為選擇，覆蓋所有市場主體，不僅限于某一特定行業(yè)或人群；五是引導(dǎo)性，即政府行為選擇主要對制度文化環(huán)境特別是文化環(huán)境有引導(dǎo)作用。

政府行為選擇大體上可以分為以下四類：一是政府政策行為，即政府基于國家憲法、法律的規(guī)定和宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，結(jié)合所轄行政區(qū)域的實(shí)際，制定并在實(shí)踐中實(shí)施的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策措施和法規(guī)的總和。政策行為是政府行為選擇中具有全局性、根本性和決定性作用的要素。二是政府政務(wù)行為，即政府的工作效率和政府工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)對市場主體投資決策的影響。政務(wù)行為對于市場主體選擇投資地具有實(shí)質(zhì)性的重要影響，是市場主體做出投資決策的十分重要的考量因素。三是政府服務(wù)行為，即政府為市場主體提供政策、法律、信息服務(wù)和扶助市場主體發(fā)展的行政行為。政府服務(wù)行為實(shí)際上是其他三個(gè)政府行為要素的集中反映和外在體現(xiàn)。政府服務(wù)行為對于市場主體選擇投資地，同樣具有非常重要的影響。四是政府信譽(yù)行為，即政府對經(jīng)濟(jì)政策、法律、法規(guī)和政府對于市場主體承諾的信守以及對于市場主體經(jīng)濟(jì)合同的履行。政府信譽(yù)行為對于市場主體選擇投資地具有直接影響。政府行為選擇上述構(gòu)成要素之間存在著極為緊密的聯(lián)系，共同構(gòu)成政府行為選擇的整體。

政府行為選擇對市場主體具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和實(shí)際意義。從微觀上看，政府行為選擇對市場主體的影響主要體現(xiàn)在投資和經(jīng)營的成本上。政府行為選擇實(shí)際上是構(gòu)成廣義投資成本的主體，是市場主體投資成本中最易受到人為因素影響的一部分。從廣義而言，政府行為選擇一是市場準(zhǔn)入成本的主要指標(biāo)；二是市場主體時(shí)間成本構(gòu)成的主體；三是市場主體機(jī)會(huì)成本的重要構(gòu)成因素；四是市場主體開拓市場和市場營銷成本的重要影響因素；五是市場主體風(fēng)險(xiǎn)成本的重要組成部分；六是市場主體安全保障成本的主要組成部分；七是對于市場主體精神損耗成本。從狹義而言，政府行為選擇一是會(huì)抬升和降低市場主體固定投資成本；二是對市場主體的流動(dòng)成本產(chǎn)生影響；三是對市場主體的成本結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重要影響；四是對市場主體的非貨幣和實(shí)物成本產(chǎn)生重要影響。

相對于其他營商環(huán)境要素而言，市場主體選擇營商環(huán)境難度最大的往往是政府行為和政府效率。其他營商環(huán)境要素不僅在其存在狀態(tài)上比較容易把握，而且具有相對穩(wěn)定性。只有政府行為和政府效率，是所有營商環(huán)境中最容易發(fā)生變化，又對市場主體的投資成本構(gòu)成產(chǎn)生最為重要影響的環(huán)境要素。市場主體在選擇政府行為和政府效率時(shí)主要遵循以下幾項(xiàng)原則：一是追求利潤最大化原則；二是政府行為選擇可靠性原則；三是政府行為選擇趨優(yōu)化原則；四是政府行為選擇適用性原則。市場主體考量政府行為的基本方法，實(shí)際上也是考察政府行為選擇的基本路徑。從一般意義上來講，市場主體可以通過以下方法來考量政府行為：一是投資預(yù)選地民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；二是目標(biāo)投資地的稅費(fèi)比；三是目標(biāo)投資地域外資本的流入量。

三、政府行為選擇上存在的突出問題

遼寧作為老工業(yè)基地，曾經(jīng)在我國的工業(yè)體系中占據(jù)舉足輕重的地位，為促進(jìn)我國的社會(huì)主義建設(shè)做出過重大貢獻(xiàn)。但是在改革開放后，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制濃重色彩的深刻影響，以及國有企業(yè)改革進(jìn)展遲緩等因素，導(dǎo)致遼寧經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度相對滯后。實(shí)施老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略以來，遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然取得了一系列重大成就，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度一直落后于東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。特別是近年來，東北三省民間投資乏力，經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)下滑，倒退至全國各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展增速排名的后列。當(dāng)然，導(dǎo)致上述局面的因素有很多，但營商環(huán)境是其中一個(gè)關(guān)鍵性的影響因素，特別是政府行為選擇尚未達(dá)到投資主體要求的理想狀態(tài)，在政府行為和政府職能選擇上存在著較多制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出矛盾和問題?？傮w而言，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是政策難落地。近年來，在民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，各級地方政府頒布的關(guān)于鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策已為數(shù)不少，而且很多政策的含金量還較高，這些為民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造了較好的政策環(huán)境。但在具體操作過程中，一些地方仍存在“梗阻”現(xiàn)象和執(zhí)行力不夠的問題，“執(zhí)行難”的問題仍一定程度上制約著政策效應(yīng)的充分發(fā)揮。

二是個(gè)別地方政府及有關(guān)部門由于受“左”的思想影響，仍然存在著“重國企、輕民營，重大企業(yè)、輕小企業(yè)”的觀念。這種厚此薄彼的意識引導(dǎo)，使其承諾的民營經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策常常發(fā)生扭曲、變形，不能很好地落實(shí)到位。

三是政策執(zhí)行缺乏連續(xù)性。在少數(shù)地方，由于個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)工作變動(dòng)，一任領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)思路，往往上任領(lǐng)導(dǎo)承諾的優(yōu)惠政策，到下任領(lǐng)導(dǎo)那里可能就會(huì)取消，使企業(yè)和投資者茫然不知所措，造成企業(yè)規(guī)劃不能很好地貫徹實(shí)施，影響了企業(yè)的發(fā)展和投資者的積極性。

四是執(zhí)政為民的價(jià)值觀念淡薄。個(gè)別地方和少數(shù)部門受整體利益或個(gè)人利益驅(qū)使，在落實(shí)經(jīng)濟(jì)政策時(shí)討價(jià)還價(jià)，不是推諉扯皮就是設(shè)置關(guān)、卡、壓，政策執(zhí)行難度較高。

五是職權(quán)范圍不明確。個(gè)別地方政府管理體制不順，管理部門交叉，往往造成多頭管理，使政策在執(zhí)行中發(fā)生錯(cuò)位或懸空。

六是個(gè)別政府部門職能轉(zhuǎn)變不到位。對企業(yè)和投資者的服務(wù)意識較差，衙門作風(fēng)嚴(yán)重，辦事拖拉，存在著“門難進(jìn)、臉難看、話難說、事難辦”的現(xiàn)象，在落實(shí)政策時(shí)態(tài)度消極，行政效率低下。

四、以改善政府行為促進(jìn)營商環(huán)境優(yōu)化的對策建議

遼寧老工業(yè)基地要擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困境，最大限度地激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新的活力，必須以改善和創(chuàng)新政府行為、建設(shè)能夠滿足市場主體需要的理想型政府為突破口和切入點(diǎn)，切實(shí)加大體制機(jī)制改革和創(chuàng)新力度，重塑經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能。

現(xiàn)階段，改善政府行為、優(yōu)化營商環(huán)境的著力點(diǎn)應(yīng)主要圍繞以下幾方面：

一是以加強(qiáng)政策環(huán)境建設(shè)作為改善政府行為、優(yōu)化營商環(huán)境的核心。政策環(huán)境是改善政府行為和加強(qiáng)營商環(huán)境建設(shè)的邏輯起點(diǎn)和實(shí)踐起點(diǎn)。要加強(qiáng)政策環(huán)境建設(shè)，各級政府應(yīng)明確政策環(huán)境建設(shè)的主要目標(biāo)取向，即獲得區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均成本的比較優(yōu)勢、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心競爭力的形成、構(gòu)建完整配套的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策體系、形成準(zhǔn)確反映外部環(huán)境變化的政策調(diào)整機(jī)制、形成完善的政策資源儲(chǔ)備體系、形成強(qiáng)大的政策資源開發(fā)和政策創(chuàng)新能力、培育執(zhí)行力強(qiáng)的政策主體。同時(shí)，增強(qiáng)政策的系統(tǒng)性、權(quán)威性、開放性、可操作性及穩(wěn)定性和連續(xù)性。

二是以加強(qiáng)政務(wù)環(huán)境建設(shè)作為改善政府行為、優(yōu)化營商環(huán)境的經(jīng)常性工作。各級政府要從市場主體的根本利益和要求出發(fā)，加快轉(zhuǎn)換政府職能，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，不斷提高政務(wù)環(huán)境建設(shè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，即降低區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展平均成本、拓展市場主體投資收益空間、增加對市場主體投資的吸引力。同時(shí)，努力實(shí)現(xiàn)政務(wù)環(huán)境建設(shè)的總體目標(biāo)，即配置科學(xué)、程序經(jīng)濟(jì)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、保障質(zhì)量、與時(shí)俱進(jìn)[3]3-6。

三是以加強(qiáng)政府服務(wù)環(huán)境建設(shè)作為改善政府行為、優(yōu)化營商環(huán)境的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。推動(dòng)各級政府強(qiáng)化服務(wù)意識、增強(qiáng)服務(wù)功能，大力提升政府服務(wù)環(huán)境建設(shè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，即開發(fā)政府資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、沖減市場主體的投資成本、減少區(qū)域政府吸聚資本的成本。通過加強(qiáng)服務(wù)環(huán)境建設(shè)，努力使政府對政策資源的開發(fā)接近極限值，使政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的開發(fā)接近極限值，使區(qū)域內(nèi)擁有的市場主體和資本總量接近飽和狀態(tài)。

四是以加強(qiáng)政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)作為改善政府行為、優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)鍵性內(nèi)容。強(qiáng)化政府的誠信意識，建立健全政府的信用約束機(jī)制，充分體現(xiàn)政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，即形成資本流入的洼地和提高吸聚資本的數(shù)量與質(zhì)量增大政府在政策、政務(wù)、服務(wù)環(huán)境要素方面投入的回報(bào)空間，降低市場主體的風(fēng)險(xiǎn)成本或拉升其投資收益率[4]119-159。同時(shí)，努力實(shí)現(xiàn)政府信譽(yù)環(huán)境建設(shè)的理想目標(biāo)，即讓市場主體因政府違規(guī)、政府背棄政策承諾和政府工作人員違規(guī)而發(fā)生的經(jīng)濟(jì)糾紛趨近于零。

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責(zé)任編輯：韓芳