一會三函+EPC模式下政府投資前期項目管理實踐

洪西文

(北京市工程咨詢有限公司，北京 100124)

1 “一會三函”及EPC提出背景及相關(guān)概念

1.1 “一會三函”

“一會三函”是為了加快項目開工，將法定審批程序簡化為“一會三函”4個步驟的創(chuàng)新模式。其中，“一會”是指市政府召開會議集體審議決策；“三函”是指前期工作函、設(shè)計方案審查意見、施工意見登記書三份文件。項目單位只需滿足“一會三函”4項前置條件及環(huán)評等相關(guān)要求即可進入開工建設(shè)，其他各項傳統(tǒng)審批手續(xù)在竣工驗收前完成。目前，“一會三函”工作方式已在北京和雄安新區(qū)進行試點試用。

北京開展公共服務(wù)類建設(shè)項目投資審批改革政策歷程，見圖1。

1.2 EPC

工程總承包(Engineering Procurement Construction，以下簡稱“EPC”)是指公司受業(yè)主委托，按照合同約定對工程建設(shè)項目的設(shè)計、采購、施工、試運行等實行全過程或若干階段的承包。通常公司在總價合同條件下，對其所承包工程的質(zhì)量、安全、費用和進度進行負責。EPC主要涉及領(lǐng)域包括能源(傳統(tǒng)電力、清潔能源等)、交通(鐵路、公路等)、建筑。政府對EPC大力支持,并制定了《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導(dǎo)意見》(建市[2003]30號)、《關(guān)于進一步推進工程總承包發(fā)展的若干意見》(建市[2016]93號)及《關(guān)于印發(fā)房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法的通知》(建市規(guī)[2019]12號)等一系列文件。EPC服務(wù)種類分為：設(shè)計-采購-施工總承包(交鑰匙總承包)、設(shè)計-采購總承包(E-P)、采購-施工總承包(P-C)、設(shè)計-施工總承包(D-B)。

1.3 政府投資項目采用“一會三函”+EPC模式結(jié)合優(yōu)勢

工期進度：同比傳統(tǒng)審批方式，該種操作路徑縮短了整體項目建設(shè)周期，從常規(guī)前期手續(xù)辦理至少一年期縮減至3個月～6個月。

方案優(yōu)化：圖紙設(shè)計與施工單位一體化，強調(diào)和充分發(fā)揮設(shè)計在整個工程建設(shè)過程中的主導(dǎo)作用，對設(shè)計在整個工程建設(shè)過程中的主導(dǎo)作用的強調(diào)和發(fā)揮，有利于工程項目建設(shè)整體方案的不斷優(yōu)化。

技術(shù)銜接：有效克服設(shè)計、采購、施工相互制約和相互脫節(jié)的矛盾，有利于設(shè)計、采購、施工各階段工作的合理銜接，有效地實現(xiàn)建設(shè)項目的進度、成本和質(zhì)量控制符合建設(shè)工程承包合同約定，確保獲得較好的投資效益。

工程責任：建設(shè)工程質(zhì)量責任主體明確，有利于追究工程質(zhì)量責任和確定工程質(zhì)量責任的承擔人。

2 北京大興國際機場口岸非現(xiàn)場設(shè)施建設(shè)項目背景

2012年12月，國務(wù)院和中央軍委聯(lián)合批復(fù)建設(shè)北京新機場，并將新機場定位為大型國際樞紐機場。按照《國務(wù)院關(guān)于口岸開放的若干規(guī)定》(國發(fā)[1985]113號)(以下簡稱《口岸開放若干規(guī)定》)要求，北京新機場航空口岸需與機場同期完成建設(shè)并開放，才可實現(xiàn)新機場順利通航。

《口岸開放若干規(guī)定》提出，口岸建設(shè)主要包括口岸現(xiàn)場設(shè)施和非現(xiàn)場設(shè)施建設(shè)兩部分，航空口岸現(xiàn)場設(shè)施由機場主體負責建設(shè)，非現(xiàn)場設(shè)施部分由地方政府代建，由中央查驗單位(邊防檢查站、海關(guān))使用。2016年10月，北京市人民政府《關(guān)于研究北京新機場航空口岸非現(xiàn)場設(shè)施和生活保障基地規(guī)劃建設(shè)有關(guān)工作的會議紀要》提出，北京新機場建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，航空口岸非現(xiàn)場設(shè)施和生活保障基地是服務(wù)新機場運行、實現(xiàn)國際機場功能的重要配套設(shè)施，需與機場主體工程協(xié)同推進、同步投入使用，確定由北京市商務(wù)局口岸辦公室(以下簡稱“口岸辦”)作為牽頭主體，運用“一會三函”+設(shè)計施工一體化(以下簡稱“EPC”)模式推進此項任務(wù)。為落實市領(lǐng)導(dǎo)要求，口岸辦亟需針對新機場口岸非現(xiàn)場設(shè)施出具完善的可行性研究報告，明確建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模和投資，以便于項目開展勘察、設(shè)計、施工及監(jiān)理招標，快速完成項目立項及開工建設(shè)。

該項目主要建設(shè)內(nèi)容為邊檢、海關(guān)(含原國檢)行政業(yè)務(wù)綜合用房，主要包括辦公、業(yè)務(wù)及保障3個主體功能共計6個區(qū)域，即邊檢行政辦公區(qū)、邊檢綜合業(yè)務(wù)區(qū)、邊檢保障服務(wù)區(qū)、海關(guān)行政辦公區(qū)、海關(guān)綜合業(yè)務(wù)區(qū)、海關(guān)保障服務(wù)區(qū)。口岸非現(xiàn)場設(shè)施總建筑面積為20.8萬m2；項目用地位于機場紅線內(nèi)，總占地面積為13.7萬m2，總投資額為14.7億元(批復(fù)后數(shù)據(jù))。項目建設(shè)是保障北京大興國際機場[2018年9月，經(jīng)報黨中央、國務(wù)院審批同意，北京新機場名稱確定為“北京大興國際機場”]口岸獲準開放并正常運轉(zhuǎn)的前提；有利于改善北京航空口岸基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境，提升服務(wù)能力；有利于確保國門平安、維護國家安全；有利于促進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的實施。

3 項目建設(shè)特點

1)是北京市第一個選用“一會三函”+“EPC模式”建設(shè)的全額政府投資項目。

從2016年10月項目提出，到2019年6月底滿足機場聯(lián)調(diào)聯(lián)試要求，項目建設(shè)僅有2年8個月時間，口岸建設(shè)任務(wù)完成異常艱巨。在北京市政府大力支持下，大興國際機場口岸非現(xiàn)場設(shè)施首個創(chuàng)新采用了可較快實現(xiàn)項目開工建設(shè)的“一會三函”+“EPC模式”，主要實施難點有，一是項目單位對工程建設(shè)了解較少，項目推進幾乎均“從零開始”，該項目是口岸辦負責的第一個工程建設(shè)項目，相關(guān)人員對工程建設(shè)流程及審批手續(xù)辦理情況缺乏了解，缺乏專業(yè)人員對“一會三函”和“EPC模式”進行統(tǒng)籌安排。二是項目可行性研究報告編制與“一會三函”及“EPC模式”結(jié)合困難。“一會三函”模式雖然擺脫了傳統(tǒng)審批流程，可在未完成可行性研究報告情況下推進項目開工，容易造成項目規(guī)模和投資過大或過?。煌瑫r施工單位通過設(shè)計方案介入投資估算，方案合理性與經(jīng)濟性有待商榷，同樣造成投資估算不穩(wěn)定情況，不利用政府投資管理，極易導(dǎo)致后期翻車或者項目停滯[1-2]。

2)建設(shè)意義重大，建設(shè)內(nèi)容龐雜，規(guī)模論證過程曲折。

北京大興國際機場是中央重點關(guān)注的項目之一，而該項目建設(shè)是北京國際機場口岸獲準開放及正常運轉(zhuǎn)的必備要件，建設(shè)意義重大。作為國際交往中心第一道國門，口岸建設(shè)應(yīng)體現(xiàn)國家高標準和高水平，項目建設(shè)內(nèi)容較為龐雜，涉及人員辦公、居住、業(yè)務(wù)辦理、科研實驗，疾控中心，動物飼養(yǎng)、運輸、居住，植物檢驗檢測、臨時存放及觀察生長等，大致可歸納為3類辦公用房、20多項特殊業(yè)務(wù)用房、1個疾控中心、20多種不同類型實驗室(動物、植物、食品、機電)及10余種不同動植物進出關(guān)檢驗檢疫用房。面對龐大的建設(shè)內(nèi)容，需要與多個單位一一梳理規(guī)模需求，最終提出建筑規(guī)模21萬m2，一方面，由于中央并未對北京大興機場正式批復(fù)人員編制，黨政機關(guān)辦公用房標準建設(shè)無法進行參照；另一方面，其他業(yè)務(wù)用房存在無行業(yè)建設(shè)標準、部分為國內(nèi)首例建設(shè)等情況，建設(shè)規(guī)模論證標準選擇相當困難[3]。

3)利益相關(guān)方錯綜復(fù)雜，項目建設(shè)目標略不統(tǒng)一。

該項目主要建設(shè)目的為實現(xiàn)口岸通關(guān)需求，即為邊防檢查站、海關(guān)(含原國檢)等聯(lián)檢單位提供辦公、業(yè)務(wù)及生活保障設(shè)施，滿足北京市為中央單位提供服務(wù)要求，建設(shè)單位為口岸辦，使用單位為邊檢及海關(guān)(含原國檢)；項目選用“一會三函”+“EPC模式”開工建設(shè)，設(shè)計施工聯(lián)合體和監(jiān)理方均對建設(shè)方案提出較多要求；各方利益追求各有側(cè)重(如：建設(shè)單位希望順利實現(xiàn)竣工；使用單位希望需求滿足越多越好；設(shè)計施工聯(lián)合體希望獲得更多工程利潤)，如何保持第三方公立性是本次可行性研究報告編制的一大挑戰(zhàn)，為合理控制規(guī)模和投資，利用科研建筑、黨政機關(guān)辦公用房建設(shè)標準及其他行業(yè)建設(shè)標準，結(jié)合項目使用方特殊建設(shè)要求，與設(shè)計院深入對接好政府投資項目建設(shè)標準情況下，按照市政府固定資產(chǎn)投資相關(guān)要求，以正式書面報告、紙質(zhì)留痕、充分溝通的情況下，完成報告編制工作。

4)項目編制時間緊、任務(wù)重，環(huán)境變動影響較大。

一是時間緊，2016年與項目單位明確工作后，為快速滿足甲方招標需求，按照計劃用時3個月完成項目初步成果；明確項目設(shè)計方后，指導(dǎo)項目單位完成設(shè)計方案，再完善可行性研究報告建設(shè)方案內(nèi)容，但由于后期受國家用地預(yù)審過期影響，北京地塊及規(guī)劃意見遲遲無法正式下達，影響項目立項進程。二是任務(wù)重，該項目建成歷時3 a，報告編制共計完成4個子報告，總規(guī)模約21萬m2，總投資額達到15億元，主要建設(shè)內(nèi)容包括黨政機關(guān)辦公用房及業(yè)務(wù)用房，建設(shè)規(guī)模和投資標準均需充分論證，耗費大量人力和物力[4]。三是環(huán)境變動對報告影響較大，后經(jīng)過中央大部制改革，海關(guān)國檢合并，邊防檢查站納入公安系統(tǒng)，北京商務(wù)委更改為北京商務(wù)局，口岸辦歸口變化等環(huán)境變化，報告在規(guī)模測算和方案上也相應(yīng)進行了集約化、合理化修改和完善，使得報告滿足項目當期申報要求。

4 項目管理咨詢工作創(chuàng)新思路及建議

1)項目為“一會三函”模式或“EPC模式”下項目前期全過程咨詢服務(wù)提供創(chuàng)新實施操作路徑。

項目首個運用“一會三函”+EPC創(chuàng)新模式推進建設(shè)，通過對甲方提供前期全過程管理咨詢服務(wù)，最終完成可行性研究報告編制工作。主要創(chuàng)新點在于:一是為項目前期全過程咨詢服務(wù)提供應(yīng)用操作路徑，為保證報告具有招標參考性和政府固定投資的合理性，一方面從頂層設(shè)計項目推進方案及計劃。協(xié)助項目單位捋順開工前期整體實施過程，并按照相關(guān)節(jié)點開展工作，可行性研究報告完成各章節(jié)內(nèi)容時間點才能確定，為建設(shè)單位項目開工之前“一會三函”及傳統(tǒng)審批流程各個環(huán)節(jié)提供了管理咨詢，得到了項目單位認可和好評；另一方面，積極解決推進過程中各項問題，如協(xié)助口岸辦向“一會三函”涉及審批單位通過書面請示或者商函形式加快各個手續(xù)辦理，在征求專家意見情況下與市住建委及市規(guī)自委協(xié)商EPC招標方案及實施路徑；及時與項目立項審批部門溝通協(xié)調(diào)，明確項目建設(shè)支持內(nèi)容、支持方式和投資標準，實時調(diào)整和完善可行性研究報告，使得立項部門可以實時跟蹤項目建設(shè)進展，協(xié)助項目單位定期向市政府匯報項目進展及問題，并提供相關(guān)解決思路，供市政府參考與決策，為加快項目建設(shè)提供了決策支撐[5]。

2)項目建設(shè)標準未明確情況下，以類似研究領(lǐng)域標準為基礎(chǔ)，實際需求為導(dǎo)向，其他省市類似業(yè)務(wù)處室或者實驗室建設(shè)規(guī)模為參考，合理確定項目建設(shè)規(guī)模。

黨政機關(guān)辦公用房規(guī)模測算方面，由于該項目暫無中央編辦意見，為了加快項目建設(shè)，咨詢機構(gòu)協(xié)助項目建設(shè)單位向市政府提出暫按照使用單位提出的人員需求為基礎(chǔ)進行規(guī)模論證，待中央編辦批復(fù)人員規(guī)模后，由項目單位對超出批復(fù)編制的用房面積暫時留白，并上報市政府統(tǒng)籌安排。

在缺乏標準業(yè)務(wù)用房規(guī)模的測算方面，隨著出入境人員及攜帶物內(nèi)容越發(fā)廣泛，相關(guān)檢驗檢測學(xué)科布局日臻完善，許多業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷擴展，儀器設(shè)備日新月異，科研任務(wù)大幅增長，隊伍結(jié)構(gòu)變化明顯，科技創(chuàng)新活動的內(nèi)容、技術(shù)手段和實驗方法發(fā)生了根本性變化，從而給實驗場地、科研空間、建筑結(jié)構(gòu)、支撐條件、實驗環(huán)境等帶來了新的發(fā)展需求?？紤]海關(guān)檢查內(nèi)容涉及繁雜，北京關(guān)作為首都第一國門檢驗標準應(yīng)對標國際一流水準，在充分與項目使用方溝通情況下，對無標準用房分為三類進行論證，一是根據(jù)海關(guān)相關(guān)法律條文規(guī)定的檢測內(nèi)容，對實驗室進行功能設(shè)置，根據(jù)需采購設(shè)備及現(xiàn)有設(shè)備清單，對實驗室規(guī)模進行論證；二是參考現(xiàn)狀類似用房情況，對特殊業(yè)務(wù)用房規(guī)模進行分析；三是針對國內(nèi)還未建立實驗室或者業(yè)務(wù)用房，參考國際(歐洲及美國等發(fā)達國家)標準進行規(guī)模論證，按照國際一流標準進行建設(shè)。規(guī)模論證結(jié)束后請行業(yè)專家對規(guī)模論證內(nèi)容進行評審，最終確定規(guī)模論證方案。

3)“一會三函”條件下可行性研究報告指導(dǎo)項目建設(shè)施工過程中合理控制建筑規(guī)模、方案和投資。

為加快項目推進，需協(xié)助項目單位編制項目開工前“一會三函”開工排期表、作戰(zhàn)圖，研究如何順利實現(xiàn)設(shè)計施工一體化招投標工作，在項目單位認可情況下，將編制的可行性研究報告初稿作為協(xié)助項目招投標任務(wù)書的前提條件，在克服土地手續(xù)未完備、立項未批復(fù)、設(shè)計施工綜合招標無先例的困難下，用時7個月實現(xiàn)項目“一會三函”開工。

為了降低項目建設(shè)風險，需緊密安排項目前期調(diào)研，在充分了解項目使用單位需求情況下，對建設(shè)規(guī)模和方案進行分析和確定，項目評估對規(guī)模無核減，對投資核減核增比例控制在5%以內(nèi)，大力降低了項目建設(shè)單位可預(yù)見的審計風險，提高了項目招標準確度，除業(yè)務(wù)保障設(shè)施項目以外，其他3個項目目前已于2019年6月底前竣工驗收。

4)多個利益體需求共存情況下，咨詢成果良好的保持第三方公立性。

與傳統(tǒng)項目不同的是，該項目涉及的項目建設(shè)單位1家、使用單位2家、設(shè)計施工聯(lián)合體1家及監(jiān)理1家，5家不同目標 利益體同時對可研報告提出需求和要求，同期新機場協(xié)調(diào)部門市發(fā)改委新機場辦、EPC總牽頭單位市住建委不定期對項目進行督導(dǎo)，利益關(guān)系復(fù)雜，但項目建設(shè)單位對工程項目了解較少，很容易受到各種關(guān)系影響，而導(dǎo)致報告偏向一側(cè)，為了平衡各方利益，一是應(yīng)以書面蓋章形式正式向項目建設(shè)方提出各個需求，由項目建設(shè)單位與咨詢機構(gòu)協(xié)商后再確定是否調(diào)整建設(shè)內(nèi)容、方案以及投資；二是定期組織召開項目洽商會議，各方對項目情況進行通報，并在會上及時解決問題，無法協(xié)調(diào)解決事宜由下次會議之前各方進行討論確定，無法協(xié)調(diào)的內(nèi)容由建設(shè)單位提請市政府協(xié)調(diào)解決；三是分項與項目建設(shè)單位書面形式確定項目建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、方案和投資，讓項目建設(shè)單位時刻把握可研報告編制及修改完善動向。

5)政府投資項目人防意見征求等前置，建議審批部門關(guān)注規(guī)模投資確認對項目開工建設(shè)重要作用，尤其是對地下工程影響。

為了便于項目順利開展方案設(shè)計，降低項目風險，建議項目建設(shè)單位按“一會三函”辦理項目前期工作的同時，也要提前開展項目建議書(可行性研究報告)的編制工作，待設(shè)計方案基本明確，或在辦理“一會三函”的規(guī)劃方案復(fù)函之前，完成立項評審工作，以利于合理控制投資規(guī)模，提高政府資金使用效益；為降低人防工程建設(shè)存在的問題，建議項目建設(shè)單位在設(shè)計方案階段即征詢?nèi)朔啦块T意見，為項目后續(xù)設(shè)計提供合理依據(jù)。