國有土地上房屋拆遷征收行政程序變遷探析

摘要：國有土地上房屋拆遷征收實施三十余年，有《城市房屋拆遷管理條例》等三部行政法規(guī)對拆遷征收程序作出規(guī)定。從公共利益、房屋拆遷征收法定程序、拆遷征收主體、拆遷征收期限、救濟權(quán)利告知、確定拆遷征收范圍后通知重點、調(diào)查登記等七個方面分析這三部行政法規(guī)的變遷，可以看出：一方面行政機關(guān)逐步成為征收主體等，向著拆遷征收程序規(guī)范化、被征收人逐步參與的方向變遷;一方面公共利益界定模糊和建設(shè)項目不涉及等，向著行政機關(guān)更容易作出房屋拆遷征收決定的方向變遷。

關(guān)鍵詞：房屋拆遷;房屋征收;行政程序;變遷

中圖分類號：D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-6916（2022）09-0072-04

1991年3月22日國務(wù)院以行政法規(guī)的形式發(fā)布《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱78號令），標(biāo)志著我國城市國有土地上房屋拆遷從法律規(guī)范層面納入法治化的軌道。在此期間，我國經(jīng)濟社會經(jīng)歷了飛速的發(fā)展，取得了令人矚目的成就，城市的面貌發(fā)生了翻天覆地變化。78號令在拆遷城市房屋中發(fā)揮了巨大的作用，其本身也經(jīng)歷了兩次大的修改，即2001年11月1日施行的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱305號令）和2011年1月21日頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征補條例》）。行政程序是行政機關(guān)作出行政行為時所應(yīng)當(dāng)遵循的步驟、方式、時空等要素構(gòu)成的一個連續(xù)過程[1]。三部行政法規(guī)都規(guī)定了作出拆遷征收行政行為需要滿足的條件，也就是作出拆遷征收行政行為的程序規(guī)定。本文研究作出拆遷征收行為的法定程序規(guī)定，所謂法定程序是法律、法規(guī)和行政規(guī)章規(guī)定的行政程序，若行政程序不與法律、法規(guī)和規(guī)章發(fā)生沖突，一般也認(rèn)為屬于法定程序。

一、78號令和305號令規(guī)定的拆遷程序

78號令首次規(guī)定拆遷國有土地上房屋的法定程序，第八條第一款規(guī)定“任何單位或者個人需要拆遷房屋，必須持國家規(guī)定的批準(zhǔn)文件、拆遷計劃和拆遷方案，向縣級以上人民政府房屋拆遷主管部門提出拆遷申請，經(jīng)批準(zhǔn)并發(fā)給房屋拆遷許可證后，方可拆遷?！钡谑粭l規(guī)定拆遷范圍并暫停辦理相關(guān)手續(xù)也屬于取得房屋拆遷許可證的法定條件。取得房屋拆遷許可證需要滿足的3個法定條件：（1）國家規(guī)定的批準(zhǔn)文件;（2）拆遷人單方制定的拆遷計劃;（3）拆遷人單方制定的拆遷方案。拆遷主體，即拆遷人是指取得房屋拆遷許可證的任何建設(shè)項目的建設(shè)業(yè)主單位或者個人，既包含行政機關(guān)，也包含公司法人或公民等。批準(zhǔn)并發(fā)放房屋拆遷許可證的機關(guān)是縣級以上人民政府規(guī)定的房屋拆遷主管部門。

305號令第七條規(guī)定“申請領(lǐng)取房屋拆遷許可證的，應(yīng)當(dāng)向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提交下列資料：（1）建設(shè)項目批準(zhǔn)文件;（2）建設(shè)用地規(guī)劃許可證;（3）國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件;（4）拆遷計劃和拆遷方案;（5）辦理存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)出具的拆遷補償安置資金證明。市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起30日內(nèi)，對申請事項進(jìn)行審查;經(jīng)審查，對符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證?！边@項條款規(guī)定了取得房屋拆遷許可證需要具備的法定條件和審批程序。第十二條規(guī)定了拆遷范圍并暫停辦理相關(guān)手續(xù)及規(guī)定暫停期限也屬于取得房屋拆遷許可證的法定程序。第九條第二款規(guī)定了延長拆遷許可證期限需要滿足的條件，即“拆遷人應(yīng)當(dāng)在拆遷期限屆滿15日前，向房屋拆遷管理部門提出延期拆遷申請;房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到延期拆遷申請之日起10日內(nèi)給予答復(fù)?！钡诙畻l規(guī)定了專款專用的要求。也有學(xué)者認(rèn)為，房屋拆遷許可程序是：準(zhǔn)備相應(yīng)的文件材料—確定拆遷計劃和方案—主管部門30日內(nèi)審查—獲得拆遷許可證—發(fā)布拆遷公告[2]。

二、《征補條例》規(guī)定的征收程序

基于“城市房屋拆遷涉及地區(qū)廣泛，人數(shù)眾多，集體訴訟和群體上訪多，釘子戶現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，拆遷自焚事件將城市房屋拆遷制度推到風(fēng)口浪尖，城市房屋拆遷制度到了不改不行的時候?！盵3]《征補條例》第二章規(guī)定了作出房屋征收決定的法定條件：一是公共利益的需要，在第八條以列舉加兜底的形式規(guī)定了公共利益的種類和范圍，為了更好落實從宏觀上控制建設(shè)項目的公共利益屬性，第九條規(guī)定了“四規(guī)劃一計劃”①。二是暫停辦理擴建及改變用途等相關(guān)手續(xù)。三是入戶調(diào)查及公布調(diào)查結(jié)果。四是制定房屋征收補償方案：首先房屋征收部門擬定征收補償方案報市縣級政府;其次市縣級政府組織有關(guān)部門對征收補償方案進(jìn)行論證并公布，征求公眾意見，其期限不得少于30日;最后市縣政府將征求意見情況和根據(jù)公眾意見修改的情況及時公布。五是房屋征收部門或者房屋征收實施單位進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。六是涉及被征收人數(shù)量較多的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議討論決定。七是征收補償費用應(yīng)當(dāng)足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?。滿足上述條件后作出房屋征收決定才是合法的，同時規(guī)定了將房屋征收決定及時公告并告知享有對房屋征收決定的行政復(fù)議、行政訴訟等權(quán)利。也有學(xué)者認(rèn)為，房屋征收決定的正當(dāng)程序是：建設(shè)單位申請—規(guī)劃審批（保障性安居工程、舊城區(qū)改建納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃）—暫停辦理擴建及改變用途等相關(guān)手續(xù)—入戶調(diào)查及公布調(diào)查結(jié)果—房屋征收部門擬定征收補償方案并報政府—政府組織有關(guān)部門論證并公布補償安置方案—征求公眾意見及公布征求意見情況和修改情況—進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估—征收補償費用足額到位—作出房屋征收決定并公告[4]。

三、房屋拆遷征收法定程序變遷

從1991年的78號令至今，拆遷征收程序的規(guī)定發(fā)生了許多變化。

（一）公共利益從無到有的變遷

78號令和305號令都沒有出現(xiàn)“公共利益”的文字規(guī)定，《征補條例》出現(xiàn)了“公共利益”的規(guī)定，從列舉和兜底等方面對公共利益的范圍作出規(guī)定，是一個巨大的進(jìn)步。78號令規(guī)定“因城市建設(shè)需要”屬于公共利益的一種表達(dá)方式，只是其范圍廣泛，類似于一個“黑洞”，幾乎所有的建設(shè)項目都可以包含于城市建設(shè)需要的范疇內(nèi);305號令僅在第三條增加沒有具體內(nèi)容的“有利于生態(tài)環(huán)境改善、保護(hù)文物古跡”，實際上沒有限制范圍;《征補條例》在第二條規(guī)定“為了公共利益的需要”，同時又在第八條規(guī)定公共利益的范圍，立法本意是限制征收的范圍，但由于公共利益的內(nèi)涵與外延存在模糊地帶，在實踐中又通過行政決定等形式擴張征收范圍，故也沒有起到應(yīng)有的作用，但規(guī)定公共利益總歸是一個進(jìn)步，具體的限制征收范圍目的的落實可能是一個長期的過程。

（二）作出拆遷征收的法定程序逐步規(guī)范

在前置性條件中，78號令中要求“符合城市規(guī)劃和有利于舊城區(qū)改建”;305號令中除了78號令的要求外，增加了“生態(tài)環(huán)境改善，保護(hù)文物古跡”的要求，以上是公共利益的實際判斷標(biāo)準(zhǔn)[5];《征補條例》明確規(guī)定符合“四規(guī)劃一計劃”的要求，同時又針對“四規(guī)劃”的制定過程提出了廣泛征求意見和科學(xué)論證的要求。通過上述規(guī)定的變遷可以看出，對前置性的規(guī)范要求逐漸增多。需要說明的是，由于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃需要經(jīng)過市縣級人民代表大會審議通過，可以表示屬于當(dāng)?shù)厣鐣ㄔO(shè)項目的公共利益屬性的認(rèn)可批準(zhǔn)。

在作出拆遷征收的條件中，78號令僅規(guī)定需要具備“國家規(guī)定的批準(zhǔn)文件、拆遷計劃和拆遷方案”三個條件;在305號令中規(guī)定“建設(shè)項目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計劃和拆遷方案、辦理存款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)出具的拆遷補償安置資金證明”等五個條件;在《征補條例》中規(guī)定需滿足征收補償方案制定、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、政府常務(wù)會議討論決定和補償費用規(guī)定等四個方面條件。通過上述變化可以看到，涉及特定建設(shè)項目的相關(guān)條件規(guī)定從一個總括的規(guī)定到涉及項目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國有土地使用權(quán)等多項規(guī)定，再到?jīng)]有涉及建設(shè)項目規(guī)定的變化過程，顯示出建設(shè)項目與拆遷征收的關(guān)系變化，即從建設(shè)項目是作出拆遷的部分前提條件到與作出征收決定沒有直接相關(guān)關(guān)系的變化。但是也存在一個變遷，即更容易作出房屋征收決定，因為評價一個建設(shè)項目是否屬于公共利益的建設(shè)項目，通過建設(shè)項目的立項批復(fù)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建設(shè)項目選址意見書和國有土地使用權(quán)等手續(xù)可以明確具體建設(shè)項目，從而更容易對是否屬于公共利益的建設(shè)項目作出判斷，刪除建設(shè)項目的規(guī)定為更大規(guī)模的商業(yè)發(fā)開和建設(shè)鋪平道路，政府決定是否作出拆遷征收的裁量權(quán)無限擴大，導(dǎo)致公共利益的限制沒有任何實質(zhì)性意義，也是很多被征收人詬病自己房屋被征收不是基于公共利益建設(shè)項目而是為了非公共利益。被征收人作為一方主體開始出現(xiàn)在征收過程中，在征收補償方案公布征求意見程序中以提意見的形式參與征收補償方案的制定，在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估程序中以被評估人的身份參與社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制定，這是一個巨大的進(jìn)步，標(biāo)志著涉及被征收人重大利益關(guān)切的行政決定的作出，開始從封閉走向以行政機關(guān)為主導(dǎo)，行政相對人為參與方的開放過程。當(dāng)然，從規(guī)范規(guī)定參與到真正落地有一個曲折的過程，被征收人當(dāng)前的參與是以形式性的居多，相信不遠(yuǎn)的將來，實質(zhì)性的參與將會實現(xiàn)。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的出現(xiàn)是針對拆遷征收過程中發(fā)生的社會群體性事件和出現(xiàn)個別人員死亡事件的回應(yīng)，也體現(xiàn)出法律變化的規(guī)律。征收補償費用在78號令中沒有要求，在305號令中要求銀行出具資金證明和專用，在《征補條例》中要求足額到位、專戶存儲和?？顚Ｓ茫@是對于以前出現(xiàn)的補償款挪用、補償推諉、補償拖欠的回應(yīng)，也是為了落實先補償后搬遷的法律規(guī)定，從而更好地保護(hù)被征收人的權(quán)益。

（三）拆遷征收主體的變化

在78號令中，拆遷人首先是取得房屋拆遷許可證的建設(shè)單位或者個人，是建設(shè)項目的業(yè)主單位企業(yè)法人或者個人，也就是民事主體負(fù)責(zé)具體實施拆遷;其次規(guī)定可以委托具備條件的其他民事主體實施拆遷;最后規(guī)定可以由當(dāng)?shù)厝嗣裾M織統(tǒng)一拆遷，即政府拆遷。拆遷人較為多元，不僅包括建設(shè)項目業(yè)主單位、個人，被委托的拆遷單位和政府，還包括被拆遷人、被拆除房屋及其附屬物的所有權(quán)人和被拆除房屋及其附屬物的使用人。

在305號令中拆遷人是取得房屋拆遷許可證的單位，可以委托具備條件的其他主體，需要簽訂書面拆遷委托合同，在簽訂合同15日內(nèi)向房屋拆遷管理部門備案，同時又規(guī)定被委托的拆遷單位不能轉(zhuǎn)委托，即拆遷人是民事法人單位。

在《征補條例》中，征收主體是市、縣級人民政府，房屋征收部門組織實施房屋征收與補償工作，房屋征收部門可以委托房屋征收實施單位承擔(dān)具體工作，但是規(guī)定其不得以營利為目的。

拆遷征收主體從以民事主體為主變更為行政機關(guān)，被拆遷（征收）人由房屋所有權(quán)人和使用人變更為房屋所有權(quán)人。拆遷征收主體的規(guī)定變化，是在實踐過程中由于拆遷進(jìn)度與建設(shè)單位的經(jīng)濟利益直接相關(guān)，是對民事主體實施拆遷時發(fā)生的侵犯被拆遷征收人權(quán)益事件的反饋，屬于法律規(guī)定的進(jìn)步。

（四）房屋拆遷征收期限的變化

在78號令中，僅規(guī)定拆遷期限，沒有涉及拆遷許可證期限延期的規(guī)定，只是規(guī)定不得超越拆遷期限。在305號令中，對拆遷許可證的期限及其是否延期做出了相關(guān)規(guī)定。在《征補條例》中則不涉及房屋征收決定效力期限的問題，房屋征收決定一直有效，除非作出機關(guān)自行撤銷或者被法院撤銷。從只規(guī)定拆遷期限到既規(guī)定拆遷期限又規(guī)定延長拆遷期限的問題，再到?jīng)]有期限規(guī)定的房屋征收決定的變遷，有利于行政機關(guān)的拆遷征收管理工作，有利于保持拆遷征收行為的有效性，也有利于拆遷人或者征收部門的拆遷征收工作的連續(xù)性，該規(guī)定是逐漸向有利于行政機關(guān)一方變化。

（五）房屋拆遷征收救濟權(quán)利告知變化

78號令和305號令沒有告知被拆遷人對房屋拆遷許可證享有申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利，在《征補條例》中明確告知對房屋征收決定享有行政復(fù)議、行政訴訟的權(quán)利。沒有告知，被拆遷人也享有對房屋拆遷許可證申請行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利，告知則更體現(xiàn)出對被征收人的主體地位的承認(rèn)和尊重。

（六）房屋拆遷征收范圍確定后通知重點的變化

在78號令中，暫定辦理向拆遷范圍內(nèi)遷入戶口和戶口分戶，特殊情況經(jīng)批準(zhǔn)后可進(jìn)行。在305號令中，禁止新建、改擴建房屋，禁止改變房屋土地用途，禁止租賃房屋，并將上述事項通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)同時規(guī)定暫停期限。在《征補條例》中，增加了一個原則性的不得增加補償費用的行為的規(guī)定，同時明確違反規(guī)定實施不予補償。從上述變化可以看出補償對象發(fā)生的變化，重點從人口戶口的安置補償?shù)椒课萃恋氐难a償，體現(xiàn)出我國城鎮(zhèn)住房制度改革的影響，即住房實物分配體制基本被住房貨幣化分配體制所取代，也是對實踐中對一些人利用戶口因素謀取不當(dāng)利益的回應(yīng)[6]。同時，禁止范圍更加合理化，只要是不增加補償?shù)娜魏涡袨槎际窃试S的，也是規(guī)范防止拆遷征收權(quán)的濫用以減少對被拆遷征收人權(quán)益的影響的體現(xiàn)，但是該條的規(guī)范意義大于實踐意義，在實踐中往往數(shù)年之前確定征收范圍，政府通過各種形式通知相關(guān)機關(guān)暫停辦理房屋及經(jīng)營相關(guān)手續(xù)以達(dá)到減少補償?shù)哪康模摬糠忠?guī)定名義是規(guī)范拆遷補償，實際上是為證成行政機關(guān)限制的合法性，明顯向著有利于行政機關(guān)一方變遷，該部分規(guī)定如何改變和落實也是下一步應(yīng)該努力的方向。

（七）調(diào)查登記的規(guī)定

在78號令和305號令中都沒有規(guī)定調(diào)查登記程序，在《征補條例》中第十五條規(guī)定調(diào)查登記并將調(diào)查結(jié)果公布的程序。調(diào)查登記是確定征收補償費用、編制房屋征收補償方案的前提條件，以前沒有規(guī)定也有調(diào)查登記的過程，現(xiàn)在以法律規(guī)定的形式固定下來，有助于征收補償費用的確定，也有助于征收補償?shù)墓叫怨_性。

四、結(jié)語

城市國有土地上房屋拆遷征收立法已有三十余年，其對經(jīng)濟社會的發(fā)展發(fā)揮了重大的作用，在這期間我國城市面貌發(fā)生翻天覆地的變化，拆遷征收的實踐推動著拆遷征收立法的修改，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，拆遷征收程序逐漸完備。然而，三十余年的拆遷征收程序的修改呈現(xiàn)出兩種截然不同的變遷：一種是行政機關(guān)成為征收主體，征收程序規(guī)定的逐步規(guī)范化和被征收人作為一方逐漸參與征收過程等積極的方面，即房屋征收程序向著規(guī)范化和被征收人參與制度化的方向變遷;另一種是房屋征收決定作出不涉及征收后建設(shè)項目的相關(guān)資料信息，使公共利益的需要更難以落實，使政府更容易作出房屋征收決定，更容易決定開始實施征收工作，更容易征收被征收人的房屋，即房屋征收程序向著行政機關(guān)更容易作出的方向變遷，導(dǎo)致現(xiàn)實中房屋征收后用于建設(shè)商業(yè)中心、商場等現(xiàn)象層出不窮，引發(fā)對公共利益征收目的的質(zhì)疑和擔(dān)心。如何在征收逐步規(guī)范的情況下也確保公共利益的實現(xiàn)是下一步應(yīng)該考慮的方向。

注釋：

①“四規(guī)劃一計劃”：國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展年度計劃。

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作者簡介：王龍（1985—），男，漢族，山東成武人，單位為北京市盛廷律師事務(wù)所，研究方向為法律。

（責(zé)任編輯：王寶林）