競爭中性規(guī)則的發(fā)展對(duì)中國企業(yè)“走出去”的影響及應(yīng)對(duì)

◎吳國鼎 黨印

競爭中性規(guī)則是上世紀(jì)90年代以來在國際經(jīng)貿(mào)組織中逐步開始推行的一項(xiàng)規(guī)則。該規(guī)則在經(jīng)合組織（OECD）、聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會(huì)議（UNCTAD）等國際組織以及在“全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP）”、“美墨加協(xié)定(USMCA)”等雙邊或區(qū)域自貿(mào)協(xié)定中均有體現(xiàn)并逐步推廣。近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)越來越深地融入全球經(jīng)濟(jì)，中國企業(yè)“走出去”越來越普遍，積極進(jìn)行對(duì)外投資和對(duì)外貿(mào)易，這就使得競爭中性規(guī)則成為中國企業(yè)“走出去”必須面對(duì)且要努力適應(yīng)的問題。在當(dāng)前全球貿(mào)易保護(hù)主義盛行的背景下，競爭中性規(guī)則的涵義也在發(fā)生變化，對(duì)中國企業(yè)“走出去”的影響程度也在加大。因此，有必要對(duì)這一問題進(jìn)行更深入的研究，分析中國企業(yè)在新形勢下面臨的挑戰(zhàn)，并提出應(yīng)對(duì)這一問題的策略。

競爭中性規(guī)則的緣起、發(fā)展和基本內(nèi)涵

所謂競爭中性，一般是指在市場競爭環(huán)境下，政府對(duì)包括國有企業(yè)和民營企業(yè)在內(nèi)的各種類型企業(yè)一視同仁，讓各種類型的企業(yè)在市場上開展公平競爭。對(duì)于競爭中性的具體含義，國際上并無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其在不同的國家、不同的組織以及不同的經(jīng)貿(mào)協(xié)定中有不同的規(guī)定。

競爭中性規(guī)則最早是作為國內(nèi)法提出來的。1993年，澳大利亞的國家競爭政策調(diào)查組在《希爾默報(bào)告》中提出了競爭中性的概念，其主要是針對(duì)澳大利亞國內(nèi)的國有企業(yè)改革提出的。1996年，澳大利亞在《聯(lián)邦競爭中性政策聲明》中對(duì)競爭中性的涵義、理念以及實(shí)施原則等進(jìn)行了進(jìn)一步明確1。在澳大利亞版本競爭中性規(guī)則的基礎(chǔ)上，自2009年開始，OECD開始研究競爭中性并逐步在國際推廣。在2010—2012年間，OECD相繼發(fā)布了《競爭中性和國有企業(yè)：挑戰(zhàn)和政策選擇》等多篇研究報(bào)告，對(duì)競爭中性的理念以及行動(dòng)指引進(jìn)行了詳細(xì)的分析2。報(bào)告分析了國有企業(yè)在哪些方面具有不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢，也分析了政府為什么要背離競爭中性而給予國有企業(yè)各種優(yōu)惠，還討論了政府應(yīng)該如何維護(hù)市場公平競爭。2011年之后，美國開始強(qiáng)調(diào)競爭中性并逐步在國際經(jīng)貿(mào)談判中進(jìn)行推廣。美國對(duì)于競爭中性的含義并無具體的規(guī)定，其主要表現(xiàn)在美國有關(guān)官員的演講報(bào)告和美國參與簽署的雙邊或多邊協(xié)定中。和澳大利亞版本的競爭中性規(guī)則主要規(guī)制國內(nèi)競爭問題不同的是，美國推行的競爭中性規(guī)則主要規(guī)制的是國際范圍內(nèi)的競爭問題。

由于競爭中性最早起源于澳大利亞，把其開始向國際介紹和推廣的主要機(jī)構(gòu)是OECD，因此這兩個(gè)版本中對(duì)于競爭中性的規(guī)定也是現(xiàn)階段國際上競爭中性規(guī)則的基本內(nèi)涵。表1是這兩個(gè)版本的競爭中性規(guī)則的簡單介紹和比較。

表1 ：澳大利亞版本與OECD 版本競爭中性規(guī)則對(duì)比表

從表1可以看出，從規(guī)制范圍來看，澳大利亞版本的競爭中性規(guī)則將規(guī)制范圍限定在政府所從事的商業(yè)活動(dòng)，對(duì)于政府所從事的非營利性以及非商業(yè)性活動(dòng)，則不在規(guī)制范圍之內(nèi)。而OECD版本則將規(guī)制范圍擴(kuò)展到了更廣泛的領(lǐng)域，其強(qiáng)調(diào)整個(gè)市場環(huán)境的中立性。從實(shí)施原則上看，澳大利亞版本規(guī)制的內(nèi)容更具體，其更強(qiáng)調(diào)的是實(shí)質(zhì)公平；而OECD版本規(guī)制的內(nèi)容更廣泛，更具有原則性，其更強(qiáng)調(diào)的是形式公平。從表1也可以看出，雖然兩個(gè)版本的內(nèi)容有一定的差異，但是基本理念及實(shí)施原則都是一致的。兩個(gè)版本所體現(xiàn)出來的競爭中性規(guī)則在本質(zhì)上都是一個(gè)監(jiān)管框架，包括一系列政策，旨在保證市場中從事商業(yè)活動(dòng)的各類主體在公平的市場環(huán)境中進(jìn)行競爭。

貿(mào)易保護(hù)主義背景下競爭中性規(guī)則的發(fā)展

2008年金融危機(jī)導(dǎo)致西方主要國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入低迷。為擺脫危機(jī)，一些國家開始采取貿(mào)易保護(hù)主義措施，而且近年來有愈演愈烈的趨勢。據(jù)UNCTAD發(fā)布的《世界投資報(bào)告（2019）》統(tǒng)計(jì)，僅在2018年，就有大約55個(gè)國家和經(jīng)濟(jì)體出臺(tái)了112項(xiàng)對(duì)外國投資的約束政策和措施。各國對(duì)外國投資的審查也變得更加普遍和嚴(yán)格，從2011年至2019年初，各國至少對(duì)外國直接投資審查框架進(jìn)行了41項(xiàng)重大修訂，至少有11個(gè)國家引入了新的審查框架。大多數(shù)修訂通過增加新的部門、降低觸發(fā)門檻或擴(kuò)展外國投資的定義等擴(kuò)大了審查規(guī)則的范圍。另有一些新監(jiān)管條例則是擴(kuò)展披露義務(wù)、延長篩查程序的法定時(shí)限，或?qū)Σ蛔袷赝ㄖx務(wù)的行為實(shí)施處罰3。在貿(mào)易保護(hù)主義背景下，競爭中性的內(nèi)涵及應(yīng)用目的也發(fā)生了很大變化。

（一）競爭中性內(nèi)涵以及應(yīng)用目的的發(fā)展

近年來，美國逐漸開始重視和推廣競爭中性。2011年，時(shí)任美國副國務(wù)卿羅伯特·霍馬茨（Robert Hormats）在題為《競爭中性：為全球競爭構(gòu)筑良好的基礎(chǔ)》的發(fā)言中指出，國際市場中一些企業(yè)的商業(yè)活動(dòng)由于有政府的支持導(dǎo)致其擁有了比私營企業(yè)更多的競爭優(yōu)勢。因此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，從而使各種類型的企業(yè)在國際市場競爭中擁有平等的競爭地位4?？梢钥闯?，霍馬茨的發(fā)言把競爭中性所規(guī)制的范圍擴(kuò)大了。無論是澳大利亞版本還是OECD版本的競爭中性，其本質(zhì)上是一種規(guī)制國有企業(yè)的規(guī)則。而在美國推行的競爭中性規(guī)則下，無論是國有企業(yè)還是私營企業(yè)，只要是政府支持的企業(yè)以及相關(guān)活動(dòng)，都在規(guī)制范圍之內(nèi)。并且霍馬茨在發(fā)言中，還主張將針對(duì)國有企業(yè)的規(guī)范性條款納入國際貿(mào)易規(guī)則體系中（余菁，2020）。

在這一理念的指導(dǎo)下，美國在TPP以及USMCA中都加入了相應(yīng)的條款。如在TPP針對(duì)國有企業(yè)補(bǔ)貼問題的規(guī)定中，要求簽約國之間在對(duì)方提出要求的情況下，提供信息說明政府對(duì)有關(guān)國有企業(yè)的所有權(quán)和控制權(quán)狀況以及對(duì)國有企業(yè)提供的非商業(yè)性援助情況。而且TPP還把國家對(duì)其具有影響力的非國有企業(yè)也納入“國有企業(yè)”范疇。雖然美國最終并沒有加入TPP，但是由日本主導(dǎo)的在TPP基礎(chǔ)之上簽署的CPTPP也把體現(xiàn)這一理念的條款加入到協(xié)定之中。美國除了在雙邊或多邊經(jīng)貿(mào)談判中堅(jiān)持這一規(guī)則外，還在OECD、UNCTAD等國際組織中進(jìn)一步推廣競爭中性，從而逐步推動(dòng)競爭中性向國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的一個(gè)通行規(guī)則發(fā)展。

（二）美國推行的競爭中性規(guī)則的本質(zhì)

當(dāng)今世界，很少有國家能夠完全做到競爭中性。例如，按照一般意義上的競爭中性規(guī)定，國家不應(yīng)該對(duì)國有企業(yè)所從事的商業(yè)活動(dòng)進(jìn)行特別的扶持。但在現(xiàn)實(shí)中，很多國家基于國家利益或特定群體利益，仍會(huì)對(duì)某些行業(yè)或企業(yè)采取特別的扶持政策。雖然美國一再標(biāo)榜自己是實(shí)行公平競爭的國家，但這一現(xiàn)象在美國國內(nèi)仍然存在。美國一直重視利用產(chǎn)業(yè)扶持政策促進(jìn)本國特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實(shí)與中方立場》統(tǒng)計(jì)，僅在2000－2015年間，美國聯(lián)邦政府就通過撥款和稅收抵免等方式向企業(yè)提供了至少680億美元的補(bǔ)貼。在同一時(shí)期，美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)還向私人部門提供了高達(dá)數(shù)千億美元的貸款、貸款擔(dān)保以及其他方式的救助援助5。除此之外，美國還采用歧視他國產(chǎn)品、濫用“國家安全審查”、使用大量非關(guān)稅壁壘、濫用貿(mào)易救濟(jì)等措施打壓其他國家的企業(yè)和產(chǎn)品，從而阻礙了市場公平競爭。

美國本身都沒有真正實(shí)行競爭中性，但卻在國際經(jīng)貿(mào)談判中兜售其所主張的競爭中性。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，使國際經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生了很大變化。美國、西歐等國家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)受到了很大影響，而包括中國在內(nèi)的一些新興經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)則獲得了較快發(fā)展。這些新興經(jīng)濟(jì)體的企業(yè)特別是國有企業(yè)，實(shí)力也相應(yīng)得到了增強(qiáng)，在國際市場上具有越來越強(qiáng)的競爭力。據(jù)UNCTAD發(fā)布的《世界投資報(bào)告（2019）》統(tǒng)計(jì)，全球國有跨國企業(yè)的數(shù)量在2018年接近1500家，其中45%來自亞洲發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體。在全球跨國企業(yè)百強(qiáng)中，國有跨國企業(yè)的數(shù)量有16家。其中中國的企業(yè)表現(xiàn)得更為突出?！敦?cái)富》雜志公布的2019年世界500強(qiáng)企業(yè)排行榜中，有129家中國企業(yè)上榜，上榜企業(yè)數(shù)量首次超過美國。其中國有企業(yè)上榜總數(shù)為88家，包括48家國務(wù)院國資委出資企業(yè)，12家財(cái)政部出資企業(yè)，28家地方國有企業(yè)?！陡２妓埂冯s志公布的2019年“全球上市公司2000強(qiáng)”中，中國上榜公司達(dá)309家，僅次于美國的575家。在榜單的前十大公司中，中國公司有5家，美國公司有4家。以中國為代表的新興經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)和企業(yè)的發(fā)展，給美國等西方發(fā)達(dá)國家造成了很大壓力。面對(duì)新興國家的企業(yè)特別是國有企業(yè)海外投資不斷增加的趨勢，美國等西方國家開始采取多種措施和手段，給這些國家企業(yè)的對(duì)外投資設(shè)置障礙。而競爭中性則是美國近年來頻繁使用的手段之一，其在一定程度上成為美國等西方國家打壓中國等新興國家發(fā)展的工具。

在2011年5月時(shí)任美國副國務(wù)卿霍馬茨的發(fā)言中，強(qiáng)調(diào)了全球經(jīng)濟(jì)中國家資本主義對(duì)所謂的美國自由經(jīng)濟(jì)的威脅?；赳R茨認(rèn)為，以中國為代表的國家借助國家的力量同美國等國家的私人企業(yè)進(jìn)行競爭，獲得了競爭優(yōu)勢，對(duì)美國造成了威脅，因而要求在國內(nèi)立法中限制這些企業(yè)進(jìn)入國內(nèi)市場。同時(shí)，在國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則中加入相應(yīng)的條款，對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行限制。時(shí)任美國副助理國務(wù)卿黛博拉·麥卡錫（Deborah McCarthy）于2012年在美國—亞洲商業(yè)峰會(huì)的演講中聲稱，一些新興經(jīng)濟(jì)體一方面享受了國際貿(mào)易和投資自由化帶來的紅利，另一方面卻通過對(duì)本國的國有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼，使其在國際市場上擁有競爭優(yōu)勢。這導(dǎo)致了國際市場中的不公平競爭，損害了其他國家的利益。因此，應(yīng)在國際市場中推行競爭中性，維護(hù)公平的競爭環(huán)境（白明、史曉麗，2015）。美國還聯(lián)合一些其他國家通過發(fā)表共同聲明或聯(lián)合聲明的形式在技術(shù)轉(zhuǎn)讓、國有企業(yè)地位等問題上對(duì)中國等一些國家進(jìn)行質(zhì)疑，推動(dòng)這些問題多邊化、國際化。2019年5月23日，美國、歐盟、日本三方的貿(mào)易代表在巴黎就世貿(mào)組織（WTO）改革、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、國有企業(yè)等問題進(jìn)行三方會(huì)談，并隨后發(fā)表聯(lián)合聲明。聯(lián)合聲明認(rèn)為，對(duì)國有企業(yè)的補(bǔ)貼以及強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓等非市場導(dǎo)向的政策和做法破壞了國際貿(mào)易的正常運(yùn)作，并使得現(xiàn)有規(guī)則無效。聯(lián)合聲明還在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等領(lǐng)域推動(dòng)形成建立在三方共同意愿基礎(chǔ)上的新標(biāo)準(zhǔn)和新規(guī)則，并在WTO機(jī)構(gòu)內(nèi)與其他成員合作，深化關(guān)于新標(biāo)準(zhǔn)和新規(guī)則的共識(shí)（劉明，2019）。在美國等國家的推動(dòng)下，2018年10月阿根廷布宜諾斯艾利斯B20峰會(huì)發(fā)布的《B20貿(mào)易與投資報(bào)告》中專門討論了國有企業(yè)對(duì)市場競爭的扭曲和不公平問題（沈偉，2019）。

正是在這一理念和特殊目的之下，美國借助其國內(nèi)法、雙邊或多邊協(xié)定以及一些國際組織，將競爭中性的規(guī)制范圍隨意擴(kuò)大化，將經(jīng)濟(jì)問題政治化，對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體的一些企業(yè)進(jìn)行打壓。據(jù)國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實(shí)與中方立場》統(tǒng)計(jì)，僅就所謂的“安全審查”來說，2013—2015年美國外國投資委員會(huì)共審查了涉及39個(gè)國家和經(jīng)濟(jì)體的387起交易，其中由中國的企業(yè)進(jìn)行的投資交易就有74起，占19%。美國外國投資委員會(huì)成立以來，否決的4起投資交易均是針對(duì)中國企業(yè)或其關(guān)聯(lián)企業(yè)的。典型案例如中國航空技術(shù)進(jìn)出口總公司并購美國的曼可公司（MAMCO）、中國海洋石油集團(tuán)有限公司并購美國的優(yōu)尼科公司（Unocal Corporation）等。特朗普政府上臺(tái)后，美國進(jìn)一步收緊了對(duì)外國投資的審查。2018年8月美國總統(tǒng)簽署生效的《外國投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》賦予了外國投資委員會(huì)更大的對(duì)來自外國的投資交易的審查權(quán)。其中，法案還特別要求美國商務(wù)部就中國企業(yè)在美國的投資情況每兩年提交一份分析報(bào)告。近幾年，除了對(duì)來自中國的投資交易收緊審查外，美國更是要求中國放棄《中國制造2025》等產(chǎn)業(yè)政策，還以各種借口對(duì)中國的高科技企業(yè)進(jìn)行打壓。新冠疫情爆發(fā)以來，美國對(duì)中國企業(yè)的打壓更加嚴(yán)重。其中最典型的就是對(duì)華為的打壓。華為是一家民營企業(yè)，但美國借口華為有政府和軍方背景，使用華為的產(chǎn)品會(huì)危害國家安全，從而阻止美國公司與華為合作。除此之外，美國也游說其他國家拒絕與華為合作。這都進(jìn)一步暴露了美國推行競爭中性規(guī)則的真實(shí)目的。

中國企業(yè)“走出去”面臨的挑戰(zhàn)

中國企業(yè)“走出去”，參與國際競爭，是企業(yè)做大做強(qiáng)的有效途徑。在現(xiàn)階段貿(mào)易保護(hù)主義愈演愈烈、尤其是美國頻繁挑起和中國貿(mào)易摩擦的背景下，美國等國家推行的競爭中性規(guī)則已經(jīng)成為中國企業(yè)向海外發(fā)展的一大障礙。這不但影響到中國的國有企業(yè)，也影響到民營企業(yè)。因此，包括國有企業(yè)和民營企業(yè)在內(nèi)的中國企業(yè)“走出去”會(huì)面臨越來越大的挑戰(zhàn)。

（一）中國企業(yè)“走出去”的門檻會(huì)提高

按照美國等國家推行的競爭中性規(guī)則，例如，要求投資者母國提供有關(guān)政府對(duì)國有企業(yè)的控制狀況以及非商業(yè)性援助情況的信息，中國國有企業(yè)進(jìn)入海外市場時(shí)要對(duì)這些信息進(jìn)行披露。如果不進(jìn)行披露，就不能進(jìn)入海外市場；如果進(jìn)行披露，則易于被他國認(rèn)定中國國有企業(yè)享受了優(yōu)惠政策，從而構(gòu)成不公平競爭，進(jìn)入海外市場時(shí)就會(huì)受到限制。在美國、歐盟等國近年來對(duì)中國企業(yè)發(fā)起的多起反補(bǔ)貼調(diào)查案例中，這些國家不但認(rèn)為中國的國有企業(yè)獲得了政府補(bǔ)貼，還認(rèn)為中國的國有企業(yè)是“公共機(jī)構(gòu)”，從而在一些雙邊或多邊貿(mào)易框架下對(duì)中國國有企業(yè)采取反補(bǔ)貼措施。所有這些都會(huì)導(dǎo)致中國企業(yè)“走出去”的門檻大幅提高。

（二）中國企業(yè)“走出去”受到的審查會(huì)越來越嚴(yán)格

近年來，除美國外，歐盟等一些國家和地區(qū)的投資保護(hù)主義也逐漸升溫，對(duì)外國投資的審查進(jìn)一步趨嚴(yán)。2019年3月，歐盟理事會(huì)批準(zhǔn)了《關(guān)于建立歐盟外國直接投資審查框架的條例》，進(jìn)一步加大了對(duì)非歐盟企業(yè)進(jìn)入歐盟的審查力度。隨著中國企業(yè)實(shí)力的不斷增強(qiáng)和“走出去”步伐的不斷加快，一些國家擔(dān)心中國企業(yè)進(jìn)入其國家進(jìn)行投資會(huì)對(duì)其發(fā)展造成威脅，因而加大了對(duì)中國企業(yè)投資的審查力度。因此隨著競爭中性規(guī)則在全球范圍內(nèi)進(jìn)一步推廣，中國企業(yè)遭受的類似審查和不公平對(duì)待可能越來越多。

（三）中國企業(yè)的國際競爭力會(huì)遭到削弱

通過產(chǎn)業(yè)政策扶持本國企業(yè)發(fā)展是很多國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的普遍做法。因此，如果不區(qū)分一個(gè)國家的發(fā)展階段，而是對(duì)不同發(fā)展程度的國家采用標(biāo)準(zhǔn)一致的競爭中性規(guī)則，并不符合世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律。從歷史上看，一些發(fā)達(dá)國家的崛起都離不開政策扶持。以美國自身為例，其產(chǎn)業(yè)政策在國家工業(yè)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。從19世紀(jì)20年代到20世紀(jì)30年代，美國為了保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)，一直對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收較高的關(guān)稅，進(jìn)口關(guān)稅普遍高達(dá)30%以上。二戰(zhàn)后，日本、亞洲“四小龍”等經(jīng)濟(jì)體在發(fā)展過程中，政府均通過關(guān)稅保護(hù)、提供補(bǔ)貼等產(chǎn)業(yè)政策來扶持本國關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。中國仍處于發(fā)展中階段，企業(yè)的實(shí)力和國際競爭力還不強(qiáng)，為促進(jìn)本國相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要政府對(duì)其進(jìn)行一定的政策扶持。如果按照西方國家推行的競爭中性規(guī)則，取消對(duì)企業(yè)的扶持政策和措施，企業(yè)的國際競爭力可能下降，企業(yè)“走出去”就會(huì)面臨更大的困難。

（四）中國企業(yè)在海外經(jīng)營的難度會(huì)增加

競爭中性規(guī)則的發(fā)展也導(dǎo)致中國企業(yè)在海外經(jīng)營中會(huì)遇到更多的困難。由于中國國有企業(yè)與政府的關(guān)系較為緊密，導(dǎo)致國有企業(yè)在一些國家受到不公平對(duì)待。有些國家認(rèn)為中國國有企業(yè)的海外投資是執(zhí)行一定的國家政治或者經(jīng)濟(jì)政策，因而對(duì)其海外投資進(jìn)行“污名化”。甚至中國的一些民營企業(yè)進(jìn)行對(duì)外投資，也被認(rèn)為其背后包含國家意志。在這種情況下，中國企業(yè)的海外經(jīng)營環(huán)境受到較大影響。企業(yè)的摩擦成本、經(jīng)營成本等也會(huì)相應(yīng)增加。一旦進(jìn)入國際市場與國外企業(yè)競爭，可能處于競爭劣勢，從而容易導(dǎo)致“走出去”的失敗。

中國的應(yīng)對(duì)之策

面對(duì)上述挑戰(zhàn)，包括政府、國有企業(yè)和民營企業(yè)在內(nèi)的各類主體都應(yīng)該積極面對(duì)。既要進(jìn)行相應(yīng)的改革以適應(yīng)競爭中性在國際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域逐漸實(shí)行的趨勢，又要采取措施避免對(duì)中國不利的條款給企業(yè)帶來限制和損害，化被動(dòng)為主動(dòng)，變不利為有利，從而使中國企業(yè)能夠更好地“走出去”。

（一）實(shí)行適合中國國情的競爭中性

競爭中性原本是一個(gè)中性詞。如果不是在特定背景下，實(shí)行競爭中性對(duì)于一國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及構(gòu)建更加合理的國際經(jīng)濟(jì)秩序是有利的。在中國實(shí)行競爭中性，能夠創(chuàng)造一個(gè)更加良好的競爭環(huán)境，有利于調(diào)動(dòng)各種所有制類型企業(yè)的積極性。實(shí)行競爭中性也有助于中國企業(yè)更好地走向國際市場，同其他國家的企業(yè)展開公平競爭。因此，我們不應(yīng)該因?yàn)槊绹葒医柚偁幹行詨褐浦袊陌l(fā)展就排斥競爭中性。實(shí)際上，中國一些政府官員也在多種場合表態(tài)要實(shí)行競爭中性。2018年10月14日，中國人民銀行行長易綱在G30國際銀行業(yè)研討會(huì)上表示要“考慮以‘競爭中性’原則對(duì)待國有企業(yè)?！崩羁藦?qiáng)總理2019年3月5日在《政府工作報(bào)告》中也提出中國要實(shí)行競爭中性。

中國要實(shí)行競爭中性，需要從中國現(xiàn)實(shí)出發(fā)，實(shí)施適合中國國情的競爭中性，而不是對(duì)美國等國家推行的競爭中性規(guī)則完全接受。從全球范圍內(nèi)看，除了各國普遍實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策外，對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行規(guī)制也是一種普遍現(xiàn)象。為度量成員國的市場規(guī)制水平，OECD設(shè)置了產(chǎn)品市場監(jiān)管指標(biāo)（PMR）。李宇英（2019）在此基礎(chǔ)上設(shè)置了一種測度各國競爭中性規(guī)制水平的指標(biāo)。按照該指標(biāo)的測度結(jié)果，中國比越南、南非的規(guī)制水平低，比巴西和俄羅斯的規(guī)制水平高，和印度的規(guī)制水平大體相當(dāng)。研究也發(fā)現(xiàn)，美國的規(guī)制水平并不低。主要原因在于：美國在公私合作采購、國有企業(yè)滲透率以及對(duì)外國投資的歧視性待遇等方面的規(guī)制水平較高。基于此，中國必須反對(duì)在競爭中性方面對(duì)中國的過度指責(zé)和過高要求。2018年10月在阿根廷B20峰會(huì)上，中國代表團(tuán)就對(duì)峰會(huì)通過的文件中片面強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)扭曲市場競爭的議題表示了反對(duì)。國資委新聞發(fā)言人在2018年10月也表示，中國提倡競爭中性，國企改革目標(biāo)同競爭中性原則是一致的，但不應(yīng)該因?yàn)槭菄衅髽I(yè)就給予歧視性待遇。

具體來說，在中國實(shí)行競爭中性，首先要堅(jiān)持中國的發(fā)展中國家定位。中國仍屬于發(fā)展中國家，面臨的主要問題還是發(fā)展問題。發(fā)展中國家享受優(yōu)惠待遇以加快發(fā)展，符合包括發(fā)達(dá)國家在內(nèi)的世界各國的長遠(yuǎn)利益，也是國際公平的一種體現(xiàn)。因此，國際社會(huì)應(yīng)該給予中國更寬松的標(biāo)準(zhǔn)和一定的改革過渡期。其次，要?jiǎng)?chuàng)造良好的競爭環(huán)境。中國需要修改和完善《反壟斷法》和《反不當(dāng)競爭法》，為實(shí)施競爭中性提供政策依據(jù)。同時(shí)也要進(jìn)一步改善營商環(huán)境，為各種類型的企業(yè)進(jìn)行公平競爭創(chuàng)造條件。最后，實(shí)行競爭中性需要逐步推進(jìn)。中國實(shí)施競爭中性所需要的改革必須根據(jù)中國的發(fā)展水平和承受能力有步驟地進(jìn)行，不能急于求成。

（二）深化國有企業(yè)改革

現(xiàn)階段中國國有企業(yè)在經(jīng)營機(jī)制、監(jiān)管體系等方面還存在一些同競爭中性不匹配的環(huán)節(jié)。為更好地實(shí)行競爭中性，中國有必要對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行進(jìn)一步改革。一是要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)的分類管理。國有企業(yè)可劃分為公益性國企和競爭性國企兩類。國際上通行的競爭中性規(guī)則約束的是從事商業(yè)行為的國有企業(yè)，而對(duì)于從事公益性活動(dòng)的國有企業(yè)則不加限制。因此，中國應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)國有企業(yè)的分類管理。二是要繼續(xù)對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革。這涉及到對(duì)國有企業(yè)的界定。一些競爭中性版本把國有資本控股的企業(yè)界定為國有企業(yè)，而有些競爭中性版本則把國有控股20%以上的企業(yè)就界定為國有企業(yè)。對(duì)國有企業(yè)的界定標(biāo)準(zhǔn)過寬，容易擴(kuò)大競爭中性的規(guī)制范圍，對(duì)于中國國有企業(yè)“走出去”就更加不利。在以政府擁有過半數(shù)表決權(quán)作為國企界定標(biāo)準(zhǔn)的競爭中性規(guī)則下，中國國有企業(yè)有必要加快進(jìn)行混合所有制改革。也就是說，要對(duì)由政府全資持有或控股的國有企業(yè)（尤其是競爭性國有企業(yè)）進(jìn)行混改，吸引更多的其他類型資本進(jìn)入企業(yè)。在混改后，國資可以不對(duì)企業(yè)進(jìn)行控股。這樣，這些經(jīng)過混改的企業(yè)就不屬于競爭中性規(guī)則所界定的國有企業(yè)，從而能夠規(guī)避規(guī)則的規(guī)制。三是要進(jìn)一步規(guī)范對(duì)國有企業(yè)的補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。國有企業(yè)還存在著補(bǔ)貼不透明、交叉補(bǔ)貼等現(xiàn)象。國有企業(yè)在行業(yè)準(zhǔn)入、信貸等方面較民營企業(yè)也享有一定的政策優(yōu)勢。這種狀況的存在確實(shí)也不利于公平市場環(huán)境的培育，因此有必要對(duì)國有企業(yè)以及國企監(jiān)管體制進(jìn)行改革。要減少對(duì)于國有企業(yè)的不合理補(bǔ)貼，防止國有企業(yè)對(duì)于資源的過多占用?？梢园凑誒ECD的《公司治理準(zhǔn)則》以及關(guān)于競爭中性的指引對(duì)國有企業(yè)以及監(jiān)管體制進(jìn)行規(guī)范和改革。國家對(duì)國有企業(yè)進(jìn)行扶持并不是絕對(duì)被禁止的，這要依據(jù)不同國家的情況來定。這其中的關(guān)鍵是對(duì)于國有企業(yè)獲得的補(bǔ)貼、稅收等優(yōu)惠，要做到公開和透明（魯桐、黨印，2015）。只有如此，才能在一定程度上保證市場的公平，同時(shí)也能符合國際通行的競爭中性規(guī)則。中國現(xiàn)階段在全國范圍內(nèi)實(shí)行競爭中性可能會(huì)有困難，因此可以選擇在自貿(mào)區(qū)內(nèi)進(jìn)行試點(diǎn)，讓中國企業(yè)先熟悉同國際接軌的經(jīng)營環(huán)境，積累經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于自貿(mào)區(qū)內(nèi)的競爭性國有企業(yè)，要讓其經(jīng)營活動(dòng)遵循和國際規(guī)則一致的投融資體制和法規(guī)體系。這些國有企業(yè)不享有額外的信貸、稅收、補(bǔ)貼等優(yōu)惠，在同等條件下同民營企業(yè)及外資企業(yè)進(jìn)行競爭。

（三）積極參與關(guān)于競爭中性的國際規(guī)則制定

現(xiàn)階段，國際上對(duì)競爭中性規(guī)則的涵義以及該如何實(shí)行尚未達(dá)成一致，而美國等西方國家所主張的競爭中性規(guī)則對(duì)中國企業(yè)提出的要求又不合理。這就需要中國積極參與該規(guī)則的制定，將符合自身訴求的理念引入談判中，爭取形成有利于中國發(fā)展的競爭中性國際規(guī)則。

中國參與國際規(guī)則制定，一是要積極參與國際交流和合作。中國要跟蹤國際上關(guān)于該問題的進(jìn)展，積極參與對(duì)于這一問題的討論和談判，以掌握更多的話語權(quán)。二是要在談判中爭取更多的同盟。當(dāng)今世界，有很多國家的國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中占重要地位，尤其是在發(fā)展中國家這種情況更多，包括俄羅斯、印尼、馬來西亞等。也有一些國家在競爭中性問題上和中國的立場具有一致性，如巴西、印度、挪威、韓國等（彭波等，2020），中國可以聯(lián)合這些國家共同發(fā)聲。三是可以先在更小范圍內(nèi)主導(dǎo)該規(guī)則的制定。首先可以在中國能掌握一定主導(dǎo)權(quán)的經(jīng)貿(mào)協(xié)定中制定該規(guī)則，如中國可以在“一帶一路”框架內(nèi)探索制定適合中國和沿線國家國情的競爭中性規(guī)則，然后再把該規(guī)則在更廣范圍內(nèi)的雙邊或多邊協(xié)定內(nèi)進(jìn)行推廣和發(fā)展。

（四）健全支持企業(yè)“走出去”的服務(wù)體系

現(xiàn)階段國家對(duì)于企業(yè)“走出去”的支持，多采用信貸、稅收和補(bǔ)貼等扶持措施。這一方面容易導(dǎo)致資源分配等的扭曲效應(yīng)，另一方面也容易成為他國以競爭中性為理由限制中國企業(yè)進(jìn)入的借口。因此，中國扶持企業(yè)“走出去”，應(yīng)該更多地采取提供服務(wù)的形式，也就是健全支持企業(yè)“走出去”的服務(wù)體系。一是要在國家層面制定和完善支持企業(yè)“走出去”的規(guī)劃。在規(guī)劃中對(duì)“走出去”的重點(diǎn)領(lǐng)域、“走出去”的方式方法等提出目標(biāo)、路徑和步驟。二是要建設(shè)協(xié)助企業(yè)“走出去”的服務(wù)平臺(tái)。服務(wù)平臺(tái)為企業(yè)的跨國經(jīng)營搜集信息，協(xié)助企業(yè)選擇合作伙伴。同時(shí)也通過平臺(tái)簡化手續(xù)，提高審批效率，為企業(yè)“走出去”提供快捷便利的服務(wù)。三是要提供多方位的金融支持服務(wù)。可以充分利用發(fā)債、股權(quán)投資基金、外資銀行貸款等更加多樣化的、商業(yè)化的資金，而不是單純依托國有銀行或國家的扶持資金。四是要構(gòu)建多維風(fēng)險(xiǎn)管控體系。包括充分進(jìn)行投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，充分利用國際投資爭端解決機(jī)制，充分發(fā)揮保險(xiǎn)公司、擔(dān)保公司、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等第三方中介機(jī)構(gòu)的作用等。

（五）企業(yè)“走出去”要遵守當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)和國際通行規(guī)則

對(duì)于已經(jīng)在海外進(jìn)行投資的企業(yè)，要遵守投資所在國的法律法規(guī)，遵循國際通行的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，所投資的項(xiàng)目要有利于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。一些國家對(duì)中國的投資尤其是國有企業(yè)的投資帶有偏見，認(rèn)為中國企業(yè)的投資都帶有一定的政治目的。再加上中國一些“走出去”的企業(yè)對(duì)于項(xiàng)目所在國的法規(guī)還不熟悉、不適應(yīng)，企業(yè)不遵循當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這都導(dǎo)致一些國家對(duì)中國企業(yè)的海外投資有戒備心理。因此，“走出去”的企業(yè)必須盡快熟悉當(dāng)?shù)氐姆ㄒ?guī)體系，守法經(jīng)營，以便在當(dāng)?shù)厮茉炝己玫男蜗?。在?xiàng)目選擇上，企業(yè)海外投資的項(xiàng)目要摒棄單純以輸出過剩產(chǎn)能以及獲取當(dāng)?shù)刭Y源為主的傳統(tǒng)合作模式。投資項(xiàng)目要同當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展聯(lián)系起來，要能夠帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，要有利于當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。同時(shí)，要堅(jiān)持綠色發(fā)展的理念，不投資高能耗、高污染的項(xiàng)目，注重保護(hù)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。企業(yè)海外投資也要堅(jiān)持以人為本的理念，投資的項(xiàng)目要有利于增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)、有利于改善當(dāng)?shù)孛裆⒂欣谔嵘?dāng)?shù)鼐用窀ｌ?。只有這樣，才能減少中國企業(yè)在海外投資和生產(chǎn)過程中遇到的障礙和受到的偏見，海外投資企業(yè)和項(xiàng)目才能受到項(xiàng)目所在國的歡迎。

結(jié)論與展望

當(dāng)前，競爭中性規(guī)則正在被越來越多的國家以及雙邊或多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定所接受，正逐漸成為全球通行的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在國際經(jīng)貿(mào)交流中接受這一規(guī)則已經(jīng)成為大勢所趨。競爭中性規(guī)則對(duì)中國企業(yè)“走出去”帶來了挑戰(zhàn)，尤其是在近年來貿(mào)易保護(hù)主義愈演愈烈、美國等西方國家把競爭中性作為遏制中國發(fā)展的工具的背景下，中國企業(yè)“走出去”面臨更大的挑戰(zhàn)。

一方面是競爭中性規(guī)則給中國企業(yè)“走出去”帶來了挑戰(zhàn)；另一方面，隨著中國經(jīng)濟(jì)融入全球經(jīng)濟(jì)的程度加深，中國近年來越來越多地參與國際經(jīng)貿(mào)談判和加入更多的雙邊或多邊經(jīng)貿(mào)協(xié)定，這使得中國企業(yè)需要更多地“走出去”。2020年11月，RCEP協(xié)定簽署；2020年底，中歐投資協(xié)定簽署；2020年11月習(xí)近平主席在APEC第27次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議發(fā)言中指出，中方將積極考慮加入CPTPP。CPTPP是在TPP基礎(chǔ)上達(dá)成的自貿(mào)協(xié)定，其在關(guān)于國有企業(yè)的條款中設(shè)定了較高的標(biāo)準(zhǔn)。中國要加入CPTPP存在一些障礙。日本前首相菅義偉2021年1月初在接受采訪時(shí)稱，CPTPP的門檻很高，中國的國有企業(yè)體制、市場開放程度等導(dǎo)致中國現(xiàn)階段加入CPTPP難度較大。2021年初美國拜登政府上臺(tái)后，在一定程度上改變了特朗普政府的粗暴做法，其更加強(qiáng)調(diào)以國際規(guī)則作為工具約束中國的發(fā)展?？梢灶A(yù)見，競爭中性問題將會(huì)被美國等國家更多地提及，被更多地利用來作為限制中國發(fā)展的工具。因此，采取措施應(yīng)對(duì)這一問題就顯得更加重要和迫切。一方面，需要進(jìn)行相應(yīng)的改革，實(shí)行適合中國國情的競爭中性；另一方面，要積極對(duì)外宣傳中國的企業(yè)尤其是國有企業(yè)，消除外國對(duì)中國國有企業(yè)的偏見。一些國家之所以對(duì)中國的國有企業(yè)懷有偏見，部分原因在于對(duì)中國的國有企業(yè)不了解，中國有必要制定一部國有企業(yè)白皮書，對(duì)中國國有企業(yè)的性質(zhì)、運(yùn)行方式、監(jiān)管模式、公司治理、黨組織在企業(yè)中的作用等問題進(jìn)行闡述和說明。可以預(yù)見，隨著中國包括國企改革在內(nèi)的一系列改革不斷深入，以及中國在全球經(jīng)濟(jì)治理體系中話語權(quán)不斷提高，中國企業(yè)“走出去”遇到的障礙會(huì)越來越少，中國企業(yè)“走出去”也將取得越來越大的成績。

注釋：

1Australia，“Commonwealth Competitive Neutrality Policy Statement”， June 1996．

2OECD，“Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises：Challenges and Policy Options”，https：//www．researchgate．net/publication/254439245， 2021-7-30．

3UNCTAD，“World Investment Report 2019”，https：//worldinvestmentreport．unctad．org/world-investment-report-2019，2021-07-30．

4Robert D．Hormats，“Ensuring a Sound Basis for Global Competition： Competitive Neutrality”，2011．

5中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，“關(guān)于中美經(jīng)貿(mào)摩擦的事實(shí)與中方立場”，新華網(wǎng)：http：//www．xinhuanet．com/politics/2018-09/24/c_1123475272．htm，2021-07-30．