關于市縣政府債務風險管理的研究

郭寶石

關于市縣級地方政府的債務問題實際上也是一種經(jīng)濟難題，隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展與改革，地方政府很難保持財政收入與支出的平衡，進而造成一種債務困境，面臨著一定的債務風險。近年來，各市縣級地方政府面臨的負債金額日益增加，債務規(guī)模較大，清償能力較低，具有明顯的債務風險，也對其財政的運轉造成了嚴重的影響，破壞了經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展，逐漸引起各界人士的關注，所以，加強市縣級地方政府的債務風險管理是必須要解決的問題。

市縣級地方政府債務的主要表現(xiàn)形式

地方政府債務是指地方政府專門成立的企業(yè)以及機關事業(yè)單位，為提供基礎性和公益性服務直接接入的債務以及政府方面提供擔保形成的債務，主要分為直接債務、擔保債務以及政策性掛賬。

1.直接承擔貸款義務

地方政府發(fā)行債券籌集資金實際上受著《預算法》的制約，因為地方政府在發(fā)行債券后會產(chǎn)生一系列的法律問題，如果沒有嚴格的法律約束，長期以來必然會造成嚴重的后果，甚至會出現(xiàn)破產(chǎn)的問題。而對于債券的發(fā)行主要由中央政府對地方政府實行代發(fā)代還，因此地方政府就會直接承擔由中央政府以國債轉貸資金的方式轉撥的資金，或者由中央政府代辦的國外貸款。所以，中央政府發(fā)行的國債，大部分會投入到地方政府進行實際的使用，也就是說，地方政府才是最終承擔債務責任的一方。再加上我國一直秉持著對外開放的態(tài)度，對國外政府的援助貸款等也日益增加，雖然也是由中央政府的名義進行辦理，實際上還是地方政府進行使用，也就是實際債務人。

2.對上級財政部門的借款以及欠款

由于我國各地區(qū)的發(fā)展不平衡的現(xiàn)象比較明顯，各地區(qū)的經(jīng)濟現(xiàn)狀有著一定的差異性，從而造成各地地方政府對可以支配的財力有著明顯的差異，比如說經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)撥入的財產(chǎn)金額相對來說就比較多，那么就缺乏標準規(guī)范的支付轉移經(jīng)濟制度，在這樣的情況下，為了保證各地方政府財政部門的困難，平衡各地的財政資金轉移問題，地方政府在實際的財政運轉過程就會形成一種對上級財政部門借款或者其他的體制結算上的款項拖欠行為，下級財政與上級財政的借款，以及由于國家規(guī)定所形成的地方政府相關的財政資金欠款等。以上這些財政欠款和債務的形成都會造成地方政府的債務風險。

3.地方政府財政“信貸化”產(chǎn)生的債務

“信貸化”產(chǎn)生的債務有有利的一面，也有不利的一面，信貸實際上與債務是同時發(fā)生的，信貸的發(fā)展有利于促進我國經(jīng)濟的發(fā)展，當然信貸對于經(jīng)濟增長肯定不是因為信貸本身，而是信貸可以讓人們擁有了超過現(xiàn)有收入水平的購買力，對于普通人而言自然就是增加消費，社會需求增加，這樣就會促進經(jīng)濟產(chǎn)出增加，進而促進經(jīng)濟繁榮。信貸可以避免錯失發(fā)展機會，這是有利的一面。當然信貸同樣也會有不利的一方面。因為信貸會產(chǎn)生債務，而信貸有加速趨勢，因為信貸增加，人們消費與投資支出增加，由于一個人支出就是另一個人收入，那么就會使得人們收入增加，這樣人們隨著收入增加就會為了更高消費與更好的投資機會借貸更多，隨之而來就是債務的快速增加。往往收入的增加速度是慢于債務增長的，這樣終有一天，借貸成本會高于收入，這樣人們就會入不敷出，支出快速下降，意味著收入也就下降，由于收入下降，人們債務問題更加嚴重，很多金融機構由于貸款無法收回就會產(chǎn)生大量壞賬。

4.因承擔道義義務產(chǎn)生的債務

為了維持我國的社會趨于穩(wěn)定的形勢，進一步保護公眾的利益，地方政府有時也需要承擔由于道義義務產(chǎn)生的債務，當然這方面的債務沒有明確的法律規(guī)定，也沒有實際的簽訂相關的合同。比如說各地由于自然災害或者突發(fā)事件產(chǎn)生的經(jīng)濟支出等，這些情況會破壞社會的穩(wěn)定，形成一種債務，所以地方政府部門在這樣的情況下就會出于一定的道義義務進行經(jīng)濟救濟，最后由地方政府承擔其債務責任。

市縣級地方政府債務的風險特征

1.債務規(guī)模較大，清償能力低

在我國的社會經(jīng)濟發(fā)展的過程當中，為使金融危機的背景下我國經(jīng)濟不受影響，在相關的經(jīng)濟政策方面擴大了經(jīng)濟的規(guī)模形式，鼓勵各地大力發(fā)展經(jīng)濟，尤其是近年來，中央政府發(fā)行的債券規(guī)模標準越來越多，隨著各地的經(jīng)濟發(fā)展，各地政府的債務規(guī)模隨之擴大，而對相關的財政力度沒有有效的保障，導致最終到期的債務根本沒有辦法完全的支付，那么也就呈現(xiàn)出地方政府對債務清償能力降低的現(xiàn)象，從而引起了一定程度的債務風險問題。這些情況都表現(xiàn)出市縣級地方政府對債務沒有明確的規(guī)范，也沒有對可能產(chǎn)生的債務風險進行科學有效的評估，缺乏對債務的管控。

2.隱性債務占地方債務比重大

隱性債務實際上就是指沒有明確的法律規(guī)定簽訂的一系列合同，主要是由于社會利益，以及公眾的希望，地方政府必須要承擔的責任而造成的債務問題。實際上除了由中央政府代辦的貸款比較正規(guī)，其他的市縣級地方政府的舉債都存在著一些內部的問題，這些債務的隱蔽性比較強，而且相關的債務信息也有著不透明的現(xiàn)象，有些甚至不會在財務報告中有所體現(xiàn)，除此之外，這些債務實際上的本息利率都會高于實際規(guī)定的標準，還貸的壓力就比較大，最后導致的債務風險就比較大。

3.市縣級地方政府債務風險管理機制不完善

我國市縣級地方政府還存在著債務風險管理機制上的不完善，對債務的管理比較分散，債務的管控能力不高。以我國關于市縣級地方政府的債務狀況來看，地方債務規(guī)模較大，形式比較復雜，還存在以上所說的隱蔽性債務，對這些債務都需要一定的時間進行處理解決。但作為市縣級的地方政府，在我國經(jīng)濟條件的約束下，想要建立完善的地方債務風險管理的機制還比較困難，在管控過程中一旦出現(xiàn)變化，也會加劇地方政府債務風險。

加強對市縣級地方政府債務的管控力度，確保債務信息的真實有效

為防范市縣級地方政府的債務風險的形成，其中重要的舉措就是要加強對地方政府債務風險的管控力度，逐漸降低債務風險的規(guī)模，并針對各項措施進行財政體制的調整改正，對債務的劃分必須按照標準進行明確的規(guī)范，杜絕任何可能產(chǎn)生的違法行為。對債務信息要有詳細的追蹤記錄，從而確保債務的真實有效。其次還要結合各地市縣政府的實際發(fā)展情況、經(jīng)濟水平、財政支出與收入以及所負擔的各種債務現(xiàn)象采取有效的措施，進一步解決地方政府由于債務風險所造成的影響。

增加地方政府的整體財政能力，提升債務的清償能力

為保證我國更好的經(jīng)濟發(fā)展，各地方政府應結合實際的財政情況，減少政府與人民之間存在的矛盾，進一步促進我國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展。地方政府應根據(jù)其地方的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，努力尋找適合地方經(jīng)濟發(fā)展的模式，比如說可以選擇當?shù)氐囊恍┊a(chǎn)品以及具有一定經(jīng)濟效益的項目工程，進一步實現(xiàn)經(jīng)濟利益最大化。同時，在經(jīng)濟管理方面，要具有一定的創(chuàng)新意識，提高其工作效率，減少相應的管理費用，提高地方企業(yè)的資金盈利收入，進而增加地方政府的整體財政能力。在地方債務的管控方面，對以往存在的債務要進行全面的清算，并總結出造成債務風險的實際行動，從而能夠對癥下藥，也能提升地方政府對債務的清償能力。

創(chuàng)新市縣級地方政府的債務風險的管理模式，提升對債務的管控能力

市縣級地方政府要想更好的發(fā)展經(jīng)濟，就要重視其資金的建設，利用舉債籌資的方式是有一定優(yōu)勢的，但也會產(chǎn)生一定的債務風險，所以為了有效的避免債務風險的形成，地方政府應該創(chuàng)新債務風險的管理模式，要健全地方政府依法適度舉債機制，健全地方政府債務限額確定機制，完善專項債券管理機制，完善以債務率為主的政府債務風險評估指標體系，建立健全政府債務與項目資產(chǎn)、收益相對應的制度，綜合評估政府償債能力。

降低市縣級地方政府的債務規(guī)模，防范財政信貸化風險發(fā)生

市縣級地方政府對于現(xiàn)有的債務風險的管理方面，不是不能有任何的負債情況，而是要對債務有清晰的認知，必須切實的做到降低債務規(guī)模，并且根據(jù)自身的實際情況確定其可以負債的比例和額度，避免由于大量的負債導致最終到期沒有辦法完全償還的現(xiàn)象發(fā)生，將負債的規(guī)?？刂圃诳尚械姆秶畠?，控制地方政府債務風險的發(fā)生。

建立健全的地方政府債務風險管理的預防機制，加強債務償還的保障機制

市縣級地方政府對于已有的債務應該結合自身的實際財政情況，制定出完善的清本還息的制度，并且要對重大變化做好一定的預防，加強其日常的監(jiān)管力度，隨著實際的發(fā)展情況做出一定的調整。在債務風險的預防管理方面，可以參照一些當?shù)氐钠髽I(yè)對債務風險的預防機制，儲備一定的可負債資金，做好發(fā)生債務風險的準備，建立健全的地方政府債務風險管理的預防機制。

總而言之，對市縣級地方政府債務風險的管理，必須要結合各地的實際經(jīng)濟發(fā)展情況，對存在的債務進行嚴格的劃分，分析其中會造成財務風險的原因所在，并及時做出調整與改革。除此之外，要建立健全的地方政府債務風險的管理機制以及預防機制，落實地方政府對債務管理的責任意識，為市縣地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展和諧穩(wěn)定發(fā)展創(chuàng)造出良好條件。

（黑龍江省五常市財政局）

參考文獻：

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