城鄉(xiāng)融合發(fā)展視域下的農(nóng)村“空心化”治理研究

張艷琴

（焦作市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)公司，河南 焦作 454000）

1.農(nóng)村“空心化”問題的產(chǎn)生原因

改革開放四十多年來，大量農(nóng)村勞動力涌向城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商和生活。城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，導(dǎo)致人口向城鎮(zhèn)聚集，造成部分農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象，這與建設(shè)社會主義新農(nóng)村的時代要求存在結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)的矛盾?！叭r(nóng)”問題歷來受到黨和國家高度重視，2021年6月1日實(shí)施的《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》提出了鄉(xiāng)村振興的總要求和總目標(biāo):“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?。然而,“空心化”的農(nóng)村現(xiàn)狀與產(chǎn)業(yè)興旺、宜居宜業(yè)美好藍(lán)圖相差甚遠(yuǎn)，農(nóng)村“空心化”業(yè)已成為影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出問題。近年來，越來越多的研究者開始關(guān)注農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象，并對農(nóng)村“空心化”從概念的內(nèi)涵外延、現(xiàn)象特征、經(jīng)濟(jì)后果、政策建議等多個方面開展了探討?！吨腥A人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第七章第五十條為農(nóng)村“空心化”治理提出了治理方向和治理目標(biāo)，即“逐步健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系，加快縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)高效、鄉(xiāng)村宜居宜業(yè)、農(nóng)民富裕富足”，但治理路徑尚處于模糊狀態(tài)。從分析農(nóng)村“空心化”內(nèi)涵特征入手，進(jìn)一步研究農(nóng)村“空心化”的深層次制度原因及作用機(jī)理，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展的總體思路為指導(dǎo)，探討重建新型現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村聚落，是農(nóng)村“空心化”治理的可行路徑。

2.農(nóng)村“空心化”概念界定

農(nóng)村“空心化”概念被學(xué)者廣泛使用，但其概念的內(nèi)涵與外延在不同的語境下并不相同。農(nóng)村“空心化”開始被關(guān)注，是從村落地理空間角度的“空心化”開始的，如河北師范大學(xué)的張昭[1]認(rèn)為,“空心化”是村莊空間外擴(kuò)，村莊內(nèi)部宅基地閑置并存的一種特殊現(xiàn)象。而后人們開始逐漸關(guān)注，大量農(nóng)村青壯年勞動力轉(zhuǎn)移至城市，常年居住在農(nóng)村的人口以老人和小孩為主要構(gòu)成的農(nóng)村人口空心化。隨著研究深入，農(nóng)村“空心化”成了一個復(fù)合性的概念。如廣東技術(shù)師范學(xué)院的黃開騰[2]認(rèn)為農(nóng)村“空心化”對農(nóng)村影響具有全面性、深層次，表現(xiàn)形式動態(tài)多樣，所以必須基于系統(tǒng)的、整體的視角去分析和理解其內(nèi)涵。湖北工業(yè)大學(xué)的王毅[3]則分別從經(jīng)濟(jì)和地理兩個方面界定了農(nóng)村“空心化”，即從人口、住宅、土地、產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)、農(nóng)村文化六個方面對農(nóng)村空心的外延進(jìn)行了界定。南開大學(xué)的楊春華[4]對農(nóng)村“空心化”進(jìn)行了結(jié)構(gòu)化分析，將農(nóng)村“空心化”概念分為基本層次、二級層次、指標(biāo)數(shù)據(jù)層次三個層次，為厘清農(nóng)村“空心化”概念提供了很好的思路。東北師范大學(xué)的霍德瑩[5]認(rèn)為，界定農(nóng)村“空心化”概念，應(yīng)該綜合考慮農(nóng)村“空心化”狀況、過程、原因、結(jié)果、本質(zhì)等方面。

雖然每個學(xué)者的對農(nóng)村“空心化”概念表述各不相同，但是基本共識已經(jīng)明確。首先，從歷史的角度看，農(nóng)村“空心化”是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下城市化進(jìn)程的必然結(jié)果。其次，農(nóng)村“空心化”最突出的外化表現(xiàn)在人口空心化與空間布局空心化。再次，人口空心化與空間布局空心化同農(nóng)村公共服務(wù)低供給、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)衰落等方面形成惡性互動，導(dǎo)致農(nóng)村整體社會政治經(jīng)濟(jì)總體衰落。筆者基本認(rèn)同和采納楊春華、姚逸葦關(guān)于農(nóng)村空心化結(jié)構(gòu)化分析的基本結(jié)論，認(rèn)為農(nóng)村“空心化”是包括村莊零散且外擴(kuò)內(nèi)空的空間空心化、人口結(jié)構(gòu)空心化和經(jīng)濟(jì)資源空心化，并在此基礎(chǔ)上衍生的農(nóng)村社會空心化、經(jīng)濟(jì)空心化與政治空心化。

3.農(nóng)村“空心化”的制度基礎(chǔ)和多因素作用機(jī)理分析

3.1 農(nóng)村人口演化與農(nóng)村基本制度安排

為了分析農(nóng)村“空心化”產(chǎn)生的機(jī)理，首先需要厘清改革開放四十多年農(nóng)村人口演化及基本制度的歷史脈絡(luò)。

3.1.1 人口與戶籍制度歷史演進(jìn)

改革開放之前，以農(nóng)業(yè)為絕對主導(dǎo)的農(nóng)村人和以工商業(yè)為主導(dǎo)的城市人被戶籍制度嚴(yán)格分隔，截止到1978年，農(nóng)村人口約為7.9億人，約占全國人口總量80.10%。隨著城鄉(xiāng)戶籍制度逐漸松動，以及城市化、工業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)村人口開始向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口比重隨之下降到1995年的71%。但因?yàn)槿丝诳偭看蠓鲩L，至1995年，農(nóng)村人口總量遞增至8.59億人的峰值。因而，在1990年代前期農(nóng)村人口呈現(xiàn)增長態(tài)勢，農(nóng)村“空心化”的情況并未出現(xiàn)。1995年后，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度進(jìn)一步松動，城市化進(jìn)程加快，人口增長率進(jìn)一步下降等多種因素共同疊加，農(nóng)村絕對人口數(shù)量開始逐年下降。2010年，農(nóng)村人口下降至6.73億。2014年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》明確提出，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，進(jìn)一步為轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口掃清制度障礙。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，居住在廣袤鄉(xiāng)村的人口約為5.09億，占比為36.11%。十年間，鄉(xiāng)村人口減少約1.64億人，而同時期城市人口增加約2.36億人。雖然普查數(shù)據(jù)沒有轉(zhuǎn)移人口的年齡結(jié)構(gòu)準(zhǔn)確統(tǒng)計，但基本可以確定轉(zhuǎn)移的1.64億人中絕大部分為人口素質(zhì)相對較高的青壯年。農(nóng)村人口數(shù)量迅速衰減的同時，人口結(jié)構(gòu)嚴(yán)重老齡化也成為不爭的事實(shí)。

3.1.2 土地所有制、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度與社會保障制度

農(nóng)村土地歸村集體所有。改革開放后，農(nóng)村基本確立了以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，農(nóng)村以自然村落為單元確立農(nóng)戶承包經(jīng)營土地的范圍，農(nóng)村人口憑身份天然地獲取承包村集體土地的資格。這一制度安排，從某種角度上被看作是農(nóng)村社會保障特別是養(yǎng)老保險缺失的一種替代性補(bǔ)償。基于這一制度，中國大規(guī)模城市化過程中，并未形成城市貧民群體，農(nóng)民工可以在農(nóng)民——工人、城市——鄉(xiāng)村間切換，為我國快速城市化提供了制度保障。盡管在2009年國務(wù)院決定，在農(nóng)村開辦新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點(diǎn)，但農(nóng)民在這方面的保障收益遠(yuǎn)有別于城市職工退休后的退休金，且實(shí)施的時日尚短，無法完全滿足農(nóng)村老年生活所需。2016年，國務(wù)院頒布《關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》,將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)中的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，借以加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營。農(nóng)村土地制度三權(quán)分置改革后，承包資格權(quán)仍然基于村集體成員身份產(chǎn)生。

在農(nóng)村，以家庭為單位天然享有宅基地使用權(quán)，并在其上由農(nóng)戶自主建設(shè)住房。宅基地村集體所有，具有不可交易性，宅地一體。這一制度被視作農(nóng)村社會保障的又一替代性補(bǔ)償,并沿用至今。2019年9月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室下發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，再次重申嚴(yán)格“一戶一宅”規(guī)定且要“充分保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)”“不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地和強(qiáng)迫農(nóng)民上樓”“不得以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件”“宅基地是農(nóng)村村民的基本居住保障，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地”“鼓勵農(nóng)村村民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部向符合宅基地申請條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地”。

3.1.3 鄉(xiāng)村規(guī)劃制度

鄉(xiāng)村規(guī)劃是政府職能范疇，目前，在國家層面上農(nóng)村規(guī)劃法規(guī)只有1993年國務(wù)院發(fā)布的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》和2000年建設(shè)部發(fā)布的《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》。雖然文件中有規(guī)定應(yīng)當(dāng)堅持“合理布局”“全面規(guī)劃”“自力更生”等原則，并指明村鎮(zhèn)規(guī)劃主體責(zé)任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府，但在土地村集體所有、家庭所在的自然村落為單元承包、宅基地分配與選址自然村單元、農(nóng)戶自建住房與保障農(nóng)戶權(quán)益的多重制度背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府很難統(tǒng)籌安排本轄區(qū)內(nèi)的村鎮(zhèn)規(guī)劃。

3.2 農(nóng)村空心化多因素作用機(jī)理分析

綜合以上人口演進(jìn)、農(nóng)村土地制度、經(jīng)營制度、社會保障制度、住房制度以及鄉(xiāng)村規(guī)劃制度來看，農(nóng)村“空心化”的演進(jìn)可以理解為農(nóng)民在制度與現(xiàn)實(shí)背景下自主選擇產(chǎn)生的結(jié)果。首先，城市化進(jìn)程中，在農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移與人口增長率下降的雙重作用下，農(nóng)村人口出現(xiàn)空心化。其次，農(nóng)村土地村集體所有，農(nóng)戶以自然村落為單元承包集體土地經(jīng)營，基于農(nóng)業(yè)耕作便利性，宅基地隨之也以自然村落分配及選址。土地制度、經(jīng)營制度和住房制度均基于農(nóng)民村集體成員身份產(chǎn)生。這在農(nóng)村人口銳減的背景下必然產(chǎn)生以下幾個方面的結(jié)果。

3.2.1 宅基地資格權(quán)基于集體成員身份產(chǎn)生，該資格權(quán)僅限于具體的村集體內(nèi)部。進(jìn)城買房人口甚至落戶人口，無法在村集體外部轉(zhuǎn)讓資格權(quán)，村集體內(nèi)部農(nóng)戶又天然享有資格權(quán)，因而無法通過市場途徑將資格權(quán)變現(xiàn)。宅基地目前雖然不能帶來經(jīng)濟(jì)上的收益，進(jìn)城人口也會將其視為另一種保障，繼續(xù)持有宅基地的資格權(quán)是一種理性選擇。所以，大量人口流入城鎮(zhèn)必然產(chǎn)生大量農(nóng)村房舍和宅基地閑置。

3.2.2 在農(nóng)村土地所有制度和住房制度背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府無法有力進(jìn)行鄉(xiāng)村規(guī)劃，農(nóng)村新建住房仍以自然村落為單元。同時，農(nóng)戶新建住房時，在原地重建還是新址建設(shè)兩個選項中，基于成本考慮，農(nóng)戶也會毫無疑問地選擇新址建設(shè)。新址建設(shè)后，原有住房的拆除又需要耗費(fèi)成本，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法強(qiáng)制農(nóng)戶自行拆除舊房，也無力出資拆除舊房，這一系列因素相互交織形成了農(nóng)村地理空間布局的空心化。

3.2.3 人口空心化、地理空間布局空心化和分散化，導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給成本高昂到不可承受。以農(nóng)村供水和集中供暖為例，自然村落空間分散，必然導(dǎo)致供水和集中供暖的管道鋪設(shè)成本高昂。同時，單個村落人口稀少，使用收益無法彌補(bǔ)高昂的供給成本。因而，農(nóng)村公共服務(wù)也隨之空心化。

3.2.4 人口空心化、地理空間布局空心化、公共服務(wù)空心化，使農(nóng)村生產(chǎn)生活條件難以得到持續(xù)改善，進(jìn)一步惡化農(nóng)村對經(jīng)濟(jì)資源的吸引力，經(jīng)濟(jì)資源空心化亦在所難免。經(jīng)濟(jì)資源空心化也必然導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)業(yè)衰落。

綜合以上分析，農(nóng)村“空心化”是一個多因素交織產(chǎn)生的復(fù)合現(xiàn)象，如圖1所示。

圖1 農(nóng)村空心化多因素交織圖

4.農(nóng)村空心治理邏輯和治理路徑

農(nóng)村“空心化”是一個復(fù)雜因素導(dǎo)致的結(jié)果。對農(nóng)村“空心化”的治理需要理清治理邏輯，找準(zhǔn)治理路徑，開展綜合施策治理。首先，要按照黨的十九大提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！?，鄉(xiāng)村振興發(fā)展總體要求，結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)實(shí)現(xiàn)狀，理清需要治理的具體內(nèi)容。

從邏輯圖可以看出：城市化進(jìn)程、人口增長率下降、農(nóng)村人口下降是農(nóng)村“空心化”的現(xiàn)實(shí)背景。農(nóng)村土地制度、經(jīng)營體制、住房制度是農(nóng)村“空心化”的制度背景?，F(xiàn)實(shí)背景和制度背景共同作用，導(dǎo)致農(nóng)村人口空間分布空心化和農(nóng)村地理空間布局空心化。這種狀況又使公共服務(wù)空心化，惡化了農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件，進(jìn)一步導(dǎo)致了農(nóng)村對經(jīng)濟(jì)資源的吸引力下降，最終形成農(nóng)村的社會、經(jīng)濟(jì)、政治空心化。因此，治理農(nóng)村“空心化”，就是要治理農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)、政治空心化。按照由果溯因的邏輯，治理農(nóng)村“空心化”的路徑應(yīng)該是：首先治理農(nóng)村生產(chǎn)生活條件惡化問題，然后治理公共服務(wù)空心化，在此基礎(chǔ)上開展對農(nóng)村空間布局空心化，人口空心化的問題治理，最終改進(jìn)和完善制度設(shè)計。

改革開放以來，我國城市化進(jìn)程加快，城市人口占比由不足20%提升到2020年底的63.89%，且城市化進(jìn)程似在繼續(xù)。因此，隨著城市化進(jìn)程繼續(xù)，人口增長率下降，農(nóng)村人口將繼續(xù)減少是可以預(yù)見的，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)空心化短時間內(nèi)無法避免。從必要和可行的角度看，治理農(nóng)村空心化的著眼點(diǎn)不能落在農(nóng)村人口減少和人口結(jié)構(gòu)空心化上。因?yàn)槿绻麑⑥r(nóng)村人口減少和人口結(jié)構(gòu)空心化視為既定的環(huán)境，則治理的思路會著眼于空心化后果的治理上。從因果邏輯上講，單純的人口減少和人口結(jié)構(gòu)空心化，不一定會導(dǎo)致農(nóng)村人口空間分布空心化和農(nóng)村地理空間布局空心化，但如果同農(nóng)村制度背景結(jié)合則會導(dǎo)致這一結(jié)果。所以，一個可行且有效的治理邏輯是通過改革農(nóng)村基礎(chǔ)性制度背景來逆轉(zhuǎn)人口空間分布空心化和農(nóng)村地理空間布局空心化，降低鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給成本，提升鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平，改善鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活條件。只有按照這樣的邏輯和路徑治理才能使鄉(xiāng)村成為宜居宜業(yè)，經(jīng)濟(jì)資源充分流動的新型現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村聚落形態(tài)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

5.治理農(nóng)村“空心化”的農(nóng)村基礎(chǔ)性制度改革設(shè)想

變革農(nóng)村基礎(chǔ)性制度背景，建設(shè)新型鄉(xiāng)村聚落是治理農(nóng)村空心化的靶點(diǎn)。農(nóng)村基礎(chǔ)性制度主要指農(nóng)村土地所有制度、經(jīng)營制度、住房制度三個相互關(guān)聯(lián)的方面，可以統(tǒng)稱為土地相關(guān)制度。我國農(nóng)村土地相關(guān)制度可以概括為三個基本層面：⑴土地所有制度為土地歸村集體所有；⑵村集體成員憑身份享有承包資格權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)。⑶村集體經(jīng)濟(jì)成員憑身份享有宅基地使用權(quán)，宅基地只能在村集體成員內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，禁止外部轉(zhuǎn)讓。這三個基本制度安排，環(huán)環(huán)相扣，層層互鎖。要實(shí)行有效治理，在制度層面上應(yīng)作以下變革和調(diào)整。

首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地所有制度。農(nóng)村土地國有化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代位行使國有土地所有者權(quán)利，這解鎖了村級土地的所有權(quán)分隔，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府在鄉(xiāng)村規(guī)劃及建設(shè)上以主導(dǎo)權(quán)，對原村集體工商業(yè)經(jīng)濟(jì)體直接占有的土地確權(quán)，發(fā)放國有土地使用權(quán)證。

其次，保留原農(nóng)戶所占有使用土地的資格權(quán)，按原持有使用的地塊確權(quán)登記，繼續(xù)實(shí)行資格權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的制度安排。不同于現(xiàn)今的制度安排，經(jīng)確權(quán)后的土地承包及宅基地的資格權(quán)均應(yīng)為可交易、可繼承的產(chǎn)權(quán)安排。同時，本次確權(quán)完成后，土地承包及資格權(quán)不再基于身份獲取，而是基于交易、繼承或贈與等方式獲取。這樣的制度安排會進(jìn)一步將農(nóng)村人口與具體的農(nóng)地解綁，為農(nóng)村人口分布及地理空間統(tǒng)籌規(guī)劃掃清制度障礙，有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使土地所有權(quán)及轄區(qū)國土空間規(guī)劃權(quán)。具體可以通過回購、置換土地承包及宅基地資格權(quán)等經(jīng)濟(jì)手段，統(tǒng)籌安排轄區(qū)內(nèi)的村鎮(zhèn)規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)村人口和產(chǎn)業(yè)的合理分布，形成新型鄉(xiāng)村聚落。

再次，加大鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升公共服務(wù)供給水平，提高新型鄉(xiāng)村聚落的硬件及軟件條件，使鄉(xiāng)村真正成為宜居宜業(yè)好去處。

最后，實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)的住房制度。在新的鄉(xiāng)村聚落形成后，對農(nóng)戶的住房按與城市統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步使農(nóng)村房產(chǎn)變成可交易的資產(chǎn)。農(nóng)村人口進(jìn)入城市后，退出農(nóng)村住宅，可通過可交易的房產(chǎn)獲取收益，這也為城市居民基于養(yǎng)老、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等需求進(jìn)入農(nóng)村提供住宅供給，為城鄉(xiāng)居民雙向互動掃清制度壁壘。

農(nóng)村“空心化”的出現(xiàn)，是城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)村基礎(chǔ)性制度背景共同作用的結(jié)果，是社會變革及現(xiàn)實(shí)發(fā)展多種因素的共振，也是建設(shè)社會主義新農(nóng)村亟待解決的重大問題。不斷研究和探索治理方法和有效治理路徑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。