農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的建立、存續(xù)與變遷
——基于社會演化的視角

○陳陽 張玉臻 ,2葉劍平

（1中國人民大學公共管理學院，北京 100872；2中國人民大學土地政策與制度研究中心，北京 100872）

一、引言

農(nóng)墾國有農(nóng)場是我國農(nóng)業(yè)的重要有機組成部分，對我國糧食安全具有重要的意義，國有農(nóng)場有序健康發(fā)展是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必要條件之一。當前農(nóng)墾國有農(nóng)場仍面臨著“經(jīng)營機制不活、社會負擔重、政策支持體系不健全”等一系列問題。2020年中央1號文件《中共中央國務院關于抓好“三農(nóng)”領域重點工作確保如期實現(xiàn)全面小康的意見》明確提出要“加快推進農(nóng)墾制度改革”。農(nóng)地是國有農(nóng)場的核心生產(chǎn)資料和重要資產(chǎn)，國有農(nóng)地制度的改進是農(nóng)墾國有農(nóng)場制度改革的關鍵抓手。在此背景下，探究農(nóng)墾國有農(nóng)地制度七十年來的建立、存續(xù)與變遷，明晰其動力機制，對于推進農(nóng)墾國有農(nóng)場體制改革，探索未來中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化路徑具有重要的理論與現(xiàn)實意義。

當前有關農(nóng)地制度的研究仍聚焦于集體所有土地，有關農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的研究并未得到應有的重視。國有農(nóng)場具有有別于農(nóng)村和城市的獨特性[1]，當前有關國有農(nóng)用地的研究主要從國有農(nóng)用地管理經(jīng)營[1-7]和農(nóng)地權利的配置與設計[8-12]兩條路線展開。國有農(nóng)地經(jīng)營管理的研究更多聚焦于農(nóng)地經(jīng)濟效率比較和國有農(nóng)場經(jīng)營體制改革等方面；而國有農(nóng)地權利配置的研究主要從土地法律制度的視角切入。當前針對國有農(nóng)地制度變遷的研究仍聚焦于政策研究與政府工作總結[13-14]和均衡截面分析[15]。有學者從合約的角度對比了改革開放后農(nóng)村和國有農(nóng)場兩類農(nóng)地制度變遷的模式及其經(jīng)濟效率，但并未觸及制度變遷的動力機制[16]?？傮w而言，當前對農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的研究總體上仍存在一定的不足，特別是缺少針對國有農(nóng)場土地制度變遷的歷時性理論分析。

綜上，本文嘗試吸收已有的研究成果，建立農(nóng)墾國有農(nóng)地制度變遷的分析框架，進而對國有農(nóng)地制度的歷史演變展開分析，以期豐富現(xiàn)有農(nóng)墾國有農(nóng)地制度研究，為當前國有農(nóng)地的制度改革提供鏡鑒與參照。具言之，本文試圖回答三個問題：其一，新中國成立以后國家緣何建立農(nóng)墾國有農(nóng)地制度？其二，如何解釋新中國成立至改革開放期間農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的長期低效率存續(xù)？其三，如何解釋改革開放后農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的變遷？

二、分析框架與核心命題

（一）分析框架

制度變遷理論需要回答制度的存續(xù)與變遷、制度變遷的漸變與突變、制度多樣性等問題。當前的制度變遷研究，依照關于行為體的假設——合作與沖突，可以將制度變遷研究分為和諧和沖突兩大基礎研究范式[17-18]。前者認為制度是行為體尋求個人利益而采取的合作與協(xié)調(diào)行為的結果[19-20]；后者則認為制度是行為體為解決利益分歧而采取的沖突行為的結果[21-22]。而依據(jù)其動力機制是自發(fā)演進還是頂層設計，制度變遷研究又可以分為誘導性制度變遷和強制性制度變遷兩類[23]。農(nóng)地制度不僅是一項經(jīng)濟制度安排，決定了農(nóng)地的經(jīng)濟績效；農(nóng)地制度亦是一項政治制度安排，影響社會公正秩序。經(jīng)驗地看，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的變遷過程無疑既蘊含了社會的合作與沖突，亦涵蓋了基層創(chuàng)新與頂層設計，因而需要一個一般性的元理論分析框架。

與生物界類似，人類社會亦遵循“變異—選擇—遺傳”的演化規(guī)律[24]。制度體系構成社會的骨架，制度變遷是社會變遷的基本動力之一，同樣也遵循“變異—選擇—遺傳”的演化規(guī)律[18，25]。社會演化理論是一種具有高度一般性的元理論范式。在具體的制度變遷過程中，往往需要將一般性的原理與細節(jié)性的機制解釋結合起來[26]。在現(xiàn)代社會，國家在制度供給層面居于核心位置。一方面，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的存續(xù)與變遷，國家（權力）扮演著最為重要的角色；另一方面，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的基因（觀念），則來自于包含國家和社會的諸多行為體。因此，本文嘗試在社會演化的范式下，通過引入觀念和權力的核心概念，統(tǒng)合合作與沖突、自發(fā)演化與權力控制二元對立的動力學解釋，構建制度變遷的分析框架（見圖1）。

圖1 社會演化范式下的制度變遷分析框架

觀念包含信念、意識形態(tài)和傾向等多種形式，是制度的基因。觀念反映了行為體的利益，是人的主觀能動性的體現(xiàn)。制度包含了正式的制度安排和非正式的規(guī)范和慣例[27]。制度變遷的過程是擇取眾多觀念固化成制度的過程。行為體是自利的，憑借自身的資源和權力為自己的利益而動員，實現(xiàn)有利于自己觀念的規(guī)制化。行為體會采取合作的方式，亦會選擇沖突的方式，這一方式的選取有賴于行為體之間的利益沖突與力量對比，即權力的配置。所謂權力指的是“一個實體——行為體(如個人）、組織、制度安排或系統(tǒng)（他們必然以行為體和組織加以支撐）——所擁有的在既定社會背景下，通過或者無須這個實體有意識的行為，就可以促成或組織某事的能力”[18]。有權者可強制實行他們偏好的制度安排[28]，獲得分配利益，并維持其分配優(yōu)勢，并影響下一輪的制度變遷。換言之，制度的發(fā)展與演變是社會成果分配的結果；制度維持和穩(wěn)定則是由于制度規(guī)則能夠獲得分配優(yōu)勢[17]。

在社會演化范式下，引入觀念和權力，制度的存續(xù)與變遷可以被具體分解為三個階段：新觀念的產(chǎn)生、制定權的爭奪與制度的設計、制度的穩(wěn)定化與存續(xù)。前兩個階段對應制度的變遷，即新的觀念不斷對當前的制度發(fā)出挑戰(zhàn)，行為體爭奪規(guī)則的制定權并制定規(guī)則；后一階段對應制度的存續(xù)，即新的觀念得到合法化并穩(wěn)定下來。三個階段的往復循環(huán)，構成制度的螺旋前進，推動了社會的螺旋式發(fā)展①經(jīng)驗地看，制度或會陷入“低效率”的陷阱，但是制度的演進總體朝著“帕累托改善”的方向前進。。

第一階段是新觀念的產(chǎn)生。觀念包含了信念、意識形態(tài)和傾向等多種形式，與主體的利益相一致。新觀念的產(chǎn)生取決于人類的智力與制度環(huán)境，即人的創(chuàng)造性與人類社會的需求（如生存壓力）。一方面，人類的創(chuàng)造能力和解決問題的能力是社會持續(xù)性變異的重要機制[29]；另一方面，現(xiàn)存的制度環(huán)境會規(guī)制觀念的形成，這一規(guī)制可能是促進性的，也可能是制約性的。環(huán)境的開放性無疑會增加新觀念的產(chǎn)生。就其具體產(chǎn)生方式而言，新的觀念可經(jīng)由學習產(chǎn)生，如新的知識的產(chǎn)生。新的觀念可能是舊觀念的再興，如近代以來民主觀念的興起和當代新儒家的興起；新的觀念也可能由社會互動從系統(tǒng)外部傳入，如佛教自印度的傳入和近代馬克思主義在中國的傳入。正如變異并不必然形成遺傳，新的觀念并不必然能夠發(fā)動制定權的競爭。

第二階段是制定權競爭與制度的設計。制定權的競爭便是社會動員的過程，因而規(guī)則制定權的獲得與觀念的吸引力和社會動員能力有關。一方面，規(guī)則制定權的獲勝方將主導規(guī)則的制定，因而行為體會動員自己的所有力量（經(jīng)濟和政治的）來爭奪規(guī)則的制定權。另一方面，社會制度結構通常在限制受眾的權力的同時，強化執(zhí)政者的權力，這就導致制度變遷通常是困難的。所以，制度的變遷通常會伴隨著社會運動，如歷史上的土地革命、女權運動等。在現(xiàn)代民主國家，規(guī)則的制定權通常掌控在國家手中，制定權的競爭通常經(jīng)由一定的政治程序，因而制度的變遷很多時候會采取比較溫和的社會變革方式。在制度設計過程中，獲勝者依照其偏好設計制度，這一制度必然會符合獲勝者的利益，亦會傾向于增強獲勝者的權力。這也解釋了為何制度變遷不可避免具有“路徑依賴”的特征。與此同時，制度的設計又必然受當前制度環(huán)境、社會結構和行為體力量對比的限制，而呈現(xiàn)出一定程度的“妥協(xié)”。

第三階段是制度的穩(wěn)定化和存續(xù)。新制度需要得到系統(tǒng)內(nèi)行為體的認可（合法化），方可穩(wěn)定化，進而存續(xù)下去。新的制度合法化需要滿足受眾的利益訴求；另外，獲勝者亦可通過權力使得制度合法化。新制度是社會結構的有機組成部分，社會結構必然約束了制度的變化，反之社會結構也會強化制度的穩(wěn)定性。因而，新制度的穩(wěn)定化需要與整個（社會結構）社會制度體系匹配方能穩(wěn)定存續(xù)下去。這一匹配過程是制度變遷深化的過程，是制度的適應性邊際調(diào)整過程。

（二）核心命題

將上述社會演化的制度變遷框架引入到具體的農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的建立、存續(xù)與變遷的經(jīng)驗分析中，本文嘗試提出和驗證以下三個理論命題。

P1：農(nóng)墾國有農(nóng)地制度是執(zhí)政者土地觀念的規(guī)制化。

制度是觀念的固化。新中國成立以后，中國共產(chǎn)黨獲得制度的制定權，貫徹其土地制度觀念，建立了農(nóng)墾國有土地制度。具言之，一方面，受中國屯墾傳統(tǒng)和社會主義意識形態(tài)的影響，中國共產(chǎn)黨決定建立“政社合一”的農(nóng)墾國有農(nóng)地制度。另一方面，在集權化的政治體制和計劃經(jīng)濟體制下，中國共產(chǎn)黨通過頒布一系列的政策文件，貫徹其土地觀念，建立農(nóng)墾國有土地制度。

P2：農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的存續(xù)源于制度和權力的雙重保障以及觀念的穩(wěn)定。

觀念與權力結構的穩(wěn)定保證了制度的穩(wěn)定與存續(xù)。農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的存續(xù)有賴于政治集權體制、計劃經(jīng)濟體制。首先，中國集權化的政治體制和計劃經(jīng)濟體制構成的制度結構，強化了農(nóng)墾農(nóng)地制度，約束了農(nóng)地制度的變化；其次，“政社合一”的制度結構，約束了國家與社會的觀念與行動，強化了國家與社會行動的穩(wěn)定性，因而整個社會層面沒有出現(xiàn)挑戰(zhàn)性的觀念。

P3：農(nóng)墾國有農(nóng)地制度變遷的過程是新觀念替代舊觀念的過程。

新觀念的挑戰(zhàn)是制度變遷的開始。改革開放后，思想解放，新的土地制度觀念產(chǎn)生，農(nóng)村產(chǎn)生土地制度改革。執(zhí)政者學習農(nóng)村集體土地制度改革經(jīng)驗，在既有的制度基礎上逐步改進了農(nóng)墾國有農(nóng)地制度，實現(xiàn)了制度的變革。與此同時，社會從國家中逐漸分離，社會觀念逐漸多樣化，并與國家觀念產(chǎn)生互動，推動了農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的多樣化發(fā)展。

綜上，本文基于社會演化研究范式，將觀念和權力作為關鍵變量引入，構建農(nóng)墾國有農(nóng)地制度變遷的分析框架，并將制度的存續(xù)與變遷分解為新觀念的產(chǎn)生、制定權的競爭與制度制定、制度的穩(wěn)定化與存續(xù)三個階段，進而提出農(nóng)墾國有農(nóng)地制度建立、存續(xù)和變遷的三個理論解釋命題。

三、基于歷史經(jīng)驗的考察

社會演化范式下制度變遷分析框架的引入旨在對農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的建立、存續(xù)與變遷進行真實且確切的動態(tài)解釋。這一解釋不能僅僅構建在抽象的理論分析之上，亦應通過歷史經(jīng)驗的驗證。下文以新中國成立以來農(nóng)墾長時段的發(fā)展經(jīng)驗為材料，考察農(nóng)墾國有農(nóng)地制度存續(xù)與變遷的內(nèi)在機制。這一經(jīng)驗的考察以1949 年建國為分析起點，分農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的建立與存續(xù)和農(nóng)地制度的變遷與深化兩個部分展開分析。

（一）農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的建立與存續(xù)：1949-1978

新中國成立以后，執(zhí)政者審時度勢，在恢復和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鞏固國防、安置官兵、穩(wěn)定政權等多重目標下，貫徹其對社會主義土地制度的理解，建立了農(nóng)墾國有農(nóng)地制度，這一制度穩(wěn)定存續(xù)至二十世紀七十年代末。下面就其建立緣由以及存續(xù)的動力機制展開具體分析。

1.制度的建立。新中國剛成立時，國家局勢尚不穩(wěn)定，國家對內(nèi)需要恢復經(jīng)濟的正常運行，對外還要面對西方國家的封鎖。與此同時，伴隨著戰(zhàn)爭的結束，大量官兵需要轉(zhuǎn)業(yè)。平衡發(fā)展經(jīng)濟、鞏固國防、安置官兵、穩(wěn)定政權等多重目標是新中國無法躲避的現(xiàn)實問題。中國是一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家，工業(yè)基礎薄弱，這些現(xiàn)實問題的解決必然要先從農(nóng)業(yè)方面尋求解決方案。加之，中國自古以來便有屯墾戍邊的傳統(tǒng)，這一傳統(tǒng)在中共革命戰(zhàn)爭時期亦得到應用，以支援戰(zhàn)爭和減輕人民負擔[13]，如西北和東北地區(qū)軍隊參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)場。在恢復存量農(nóng)地的正常生產(chǎn)的基礎之上，派遣官兵開墾農(nóng)用地，便成了領導人在當時制度環(huán)境約束下的理性選擇。

秦漢至民國之屯墾，主要以家庭經(jīng)營方式為主，建立“政社合一”的農(nóng)墾國有農(nóng)地制度，則主要是受意識形態(tài)上的影響。在經(jīng)典馬克思主義著作中，土地是一種重要的生產(chǎn)資料，土地的公有制是實現(xiàn)社會主義的必要條件之一。在1927年開始土地革命時，中國共產(chǎn)黨就明確指出要取消土地私有制度，實現(xiàn)土地國有。受蘇聯(lián)集體農(nóng)場發(fā)展的影響，中央一度認為，現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應該是土地國有化基礎上的集體大農(nóng)業(yè)。在二十世紀三十年代，中國共產(chǎn)黨便嘗試建立過國有制的“蘇維埃農(nóng)場”。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨獲得執(zhí)政權，便希望通過建立國營農(nóng)場，推廣示范先進的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和先進的農(nóng)業(yè)技術與經(jīng)驗[30]，并逐步實現(xiàn)所有農(nóng)地的國有化。當時分管農(nóng)業(yè)工作的鄧子恢曾指出“……國營農(nóng)場要在集體化的過程中起示范作用，推動作用，要它作為一個榜樣來推動廣大農(nóng)民的集體化”[31]。這一定位不僅體現(xiàn)在領導人的講話當中，亦以文件的形式予以明示和動員，如政務院在《關于1952年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決定》中便明確指出，要求各縣辦好一兩個國營農(nóng)場，并以國營農(nóng)場的優(yōu)越性對農(nóng)民進行集體化的示范教育。

在當時的社會結構下，國家可以通過政治權力實現(xiàn)其觀念的規(guī)制化。一方面，由于國內(nèi)與國際環(huán)境動蕩不安，我國逐步建立了“全能主義”政治體制和計劃經(jīng)濟體制。另一方面，黨中央“砸爛一切舊的國家機器”，廢除國民黨的法制體系，法律制度體系近乎處于真空狀態(tài)。因而國家能夠針對國內(nèi)和國外的環(huán)境快速推出一系列指示、命令、決定和方法，并通過強大的組織動員能力強制性推行。1949年12 月5 日，毛主席頒布的《關于一九五零年軍隊參加生產(chǎn)建設工作的指示》，“號召全軍，除繼續(xù)作戰(zhàn)和服勤務者外，應負擔一部分失衡產(chǎn)任務，使我國人民解放軍不僅是一支國防軍，而且是一支生產(chǎn)軍，借以協(xié)同全國人民克服長期戰(zhàn)爭所遺留下來的困難，加速新民主主義建設”；并在1952 年2 月《人民革命軍事委員會命令》進一步指出，要將中國人民解放軍31 個師轉(zhuǎn)為建設師，其中15 個師參加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設。與此相應，原農(nóng)業(yè)部農(nóng)場管理局于1952 年2 月28 日頒發(fā)了《國營農(nóng)場組織規(guī)程》，對國營農(nóng)場機構設置中的總體原則和組織機構及職責分工做出了具體規(guī)定。原農(nóng)業(yè)部則于1952 年8月9日頒布《國營機械農(nóng)場農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)章》，對農(nóng)場中的基本情況調(diào)查、土地利用及規(guī)劃，以及農(nóng)場經(jīng)營環(huán)節(jié)的基本規(guī)程做了具體規(guī)定。借助一系列政策文件的頒布和實施，國有農(nóng)場建設快速推進，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度隨之建立。具言之，農(nóng)墾農(nóng)地歸國家所有，國有農(nóng)場成為國有土地所有權的直接行使者[35]，國有農(nóng)地的使用無流動、無期限。從土地經(jīng)營制度上看，與農(nóng)村公社類似，是國家行政機構的一個生產(chǎn)單位，承擔政治和社會雙重責任。國有農(nóng)場的職工參加國有農(nóng)場生產(chǎn)經(jīng)營活動，領取等級工資，并享有與國有企業(yè)職工相同的勞動和社會保障。

2.制度的存續(xù)。農(nóng)墾國有農(nóng)地制度建立后保持了相對的穩(wěn)定，并一直維持至二十世紀七十年代末。在此期間，農(nóng)墾國有農(nóng)地的變化主要在其耕作技術結構，處于農(nóng)墾農(nóng)地制度核心的所有制和產(chǎn)權結構并未發(fā)生變化。這一階段農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的存續(xù)可從拉力和推力兩個層面得到解釋。在拉力層面，權力與制度結構本身對自我維持進行強化。其一，在當時的集權型政治體制和計劃經(jīng)濟體制下，國有農(nóng)場與職工并無多大的決策權，若執(zhí)政者沒有制度改革的計劃，其他行為體要強力推動制度變遷的成本巨大。其二，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度是社會制度體系的有機組成部分，深深嵌入整體社會制度體系。集權化的政治體制與計劃經(jīng)濟體制形成對農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的有力制約。在整個社會政治經(jīng)濟制度體系未發(fā)生變化的境況下，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度很難單獨發(fā)生變革。

從推力層面來看，整個社會難以出現(xiàn)具有挑戰(zhàn)性動員力的觀念。首先，在重工業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略下，農(nóng)墾國營農(nóng)場土地制度有利于國家從中抽取資本積累，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)剩余向工業(yè)的轉(zhuǎn)移，頂層制度改革的意愿不大。其次，從利益分配上來看，相較于農(nóng)村集體，無論國有農(nóng)場還是農(nóng)場個人，都分配到了較好的利益。具體而言，國有農(nóng)場擁有不低于縣團級的行政級別，并享有相對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的優(yōu)先權。農(nóng)場工人則擁有和國有企業(yè)工人一樣的勞動與社會保障待遇；家庭成員遲早會獲得場鎮(zhèn)戶口，以及附著其上的實物保障和其他福利。再次，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度是廣大農(nóng)工付出巨大的艱辛創(chuàng)辦起來，對農(nóng)墾國營農(nóng)場具有情感上的依賴，整個系統(tǒng)內(nèi)部亦較難產(chǎn)生新的“制度基因”。另外，改革開放前，在冷戰(zhàn)的國際氛圍中，中蘇關系惡化，又遭到西方世界的封鎖，中國很難從外部獲得其他的觀念來源，對當時農(nóng)墾國有農(nóng)地制度形成有力的挑戰(zhàn)。正因如此，在當時農(nóng)墾國有農(nóng)地制度下，盡管國有農(nóng)場經(jīng)濟效率低下，成本居高不下，形成巨大財務虧損，農(nóng)場職工生活水平亦提升乏力[33]，但是國家采取的解決方案主要是采取改變經(jīng)營結構與技術改進等措施來解決財務虧損的問題，如農(nóng)牧結合，農(nóng)業(yè)與工業(yè)、副業(yè)相結合等方式。而產(chǎn)權制度以及建立在其基礎之上的經(jīng)營制度并未發(fā)生實質(zhì)性的變化。

如上所述，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的觀念主要受中國屯墾傳統(tǒng)和社會主義意識形態(tài)的影響。在集權化的政治體制和計劃經(jīng)濟體制下，執(zhí)政者通過頒布一系列的政策文件，貫徹其土地觀念，建立了農(nóng)墾國有土地制度。一方面，國家權力與制度結構對農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的維持進行強化；另一方面，整個社會層面難以形成新的觀念。國有農(nóng)地制度因而保持了長時段的穩(wěn)定，穩(wěn)定延續(xù)至二十世紀七十年代末。總之，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的建立與存續(xù)的歷史經(jīng)驗吻合于前文提出的理論命題1和命題2。

（二）制度的變遷與發(fā)展：1979年至今

二十世紀七十年代末，農(nóng)墾系統(tǒng)朝著市場化的方向展開變革，農(nóng)墾從“包干制”逐步過渡到“大農(nóng)場套小農(nóng)場”的雙層經(jīng)營體制，并在各地形成各色的“兩田制”；與此同時，農(nóng)墾農(nóng)地權利逐漸細化，在國有農(nóng)場、職工（農(nóng)戶）之間實現(xiàn)不同程度的分割。下面就其動力機制展開具體分析。

1.制度的變遷。1978 年，黨的十一屆三中全會重新確立了“解放思想、實事求是”的思想路線，結束了以“階級斗爭”為綱的口號，明確將黨的中心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設當中來。首先，黨的中心的轉(zhuǎn)移也改變了農(nóng)墾國有農(nóng)場的制度目標結構，其經(jīng)濟虧損得以“顯化放大”，提升了領導層尋求制度改革的意愿；其次，思想解放使得制度改革的觀念得到更多表達自己的機會，為觀念的產(chǎn)生提供了良好的環(huán)境；再者，放權和擴權導向的改革為各地國有農(nóng)場的經(jīng)營制度改革提供空間，進而為規(guī)則制定權競爭提供了可能。

1967—1978年，農(nóng)墾全系統(tǒng)連續(xù)12年虧損，累計虧損達到37.2 億元[13]。隨著安徽鳳陽小崗村發(fā)起的“包產(chǎn)到戶”提高了集體農(nóng)地的經(jīng)濟績效，并得到中央的認可，農(nóng)墾便寄希望于通過“大包干”改變農(nóng)墾的財務虧損的境況。1979 年10 月，農(nóng)墾部在武漢召開國營農(nóng)場經(jīng)營管理會議，確定生產(chǎn)隊恢復“定、包、獎”為主要內(nèi)容的責任制，在生產(chǎn)隊內(nèi)部實行“任務到組、責任到人、定額計分、以分記獎”的責任制。在“大包干”經(jīng)營制度下，國家仍保有農(nóng)地所有權，各地的國有農(nóng)場自負盈虧，獲得了較大的經(jīng)營自主權，農(nóng)業(yè)經(jīng)營則下放到生產(chǎn)隊和組，職工參與生產(chǎn)。1980 年，杜潤生在省委第一書記座談會上指出，包產(chǎn)到戶不是資本主義的復辟，與會者達成妥協(xié)，形成“75號文件”，包產(chǎn)到戶獲得意識形態(tài)上的合法性。1983 年11 月，農(nóng)牧漁業(yè)部頒布實施了《關于興辦職工家庭農(nóng)場的若干意見》，在各墾區(qū)和農(nóng)場試辦了一批家庭農(nóng)場。家庭農(nóng)場改革得到國家層面的認可，被寫入1984 和1985 年中央一號文件。在中央的指示精神下，農(nóng)墾部于1984 年在全國農(nóng)墾工作會議制定了《大力發(fā)展和辦好職工家庭農(nóng)場》《國營農(nóng)產(chǎn)職工家庭農(nóng)場章程》（試行草案）兩個文件，全面推動職工家庭農(nóng)場和其他形式小農(nóng)場的快速發(fā)展。隨著經(jīng)濟體制改革的進一步深入，1986年中發(fā)8號文件進一步提出建立“大農(nóng)場套小農(nóng)場”的經(jīng)營管理體制。截至二十世紀八十年代末，藉由一系列政策文件的頒布和實施，農(nóng)墾基本上形成了國有農(nóng)場統(tǒng)一經(jīng)營和家庭農(nóng)場分散經(jīng)營相結合的“大農(nóng)場統(tǒng)籌小農(nóng)場”雙層經(jīng)營體制。具體而言，國有農(nóng)場通過職工代表會議形成土地經(jīng)營方案，公開進行土地配置。一方面，符合條件的職工依照其職工身份與農(nóng)場簽訂合同，取得土地承包權；另一方面，農(nóng)場職工還可以通過法定方式在土地承包地之外的經(jīng)營地上獲得土地經(jīng)營權。在職工獲得土地承包權或經(jīng)營權的同時，國有農(nóng)場則需要對其核定產(chǎn)品、利潤、稅金、企業(yè)管理費等上交任務②參見原農(nóng)牧漁業(yè)部《國營農(nóng)場實行“大包干”、辦家庭農(nóng)場有關財務管理與會計核算問題的意見》（農(nóng)牧漁業(yè)部〔1984〕農(nóng)墾字第4號文件）。。綜合來看，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的變遷是在改革開放的大環(huán)境下，基于觀念學習，由執(zhí)政者以強力的方式推廣到整個制度系統(tǒng)的過程。農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的變遷并非是一蹴而就，農(nóng)墾農(nóng)地制度的變革先從國有農(nóng)場開展試點，經(jīng)由“觀念擴散”逐步在全國進行推廣，進而實現(xiàn)制度的變遷。

農(nóng)墾國有農(nóng)地經(jīng)營制度的變化必然會導致產(chǎn)權制度的變革。一旦獲得管理與經(jīng)營的權利，國有農(nóng)場與職工便呈現(xiàn)出自身的意志和利益，進而產(chǎn)生農(nóng)地權能分割的訴求，即農(nóng)地使用權與經(jīng)營權從所有權分離出來的訴求。但是，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度產(chǎn)權的分割受到極大制約。一方面，經(jīng)濟績效是國有農(nóng)地制度改革的主要驅(qū)動力，這并未改變國家對國有農(nóng)地在維護國家糧食安全和維護邊疆穩(wěn)定的核心目標，亦未改變執(zhí)政者對土地公有是社會主義的本質(zhì)屬性的基本認知；另一方面，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的變遷受到制度結構的約束，并未突破當時中國的政治經(jīng)濟體制框架。因此，盡管國有農(nóng)地制度的經(jīng)營體制發(fā)生了突破性的改變，國家仍通過制度設計保有對國有農(nóng)地的巨大控制力。農(nóng)墾農(nóng)地管理經(jīng)營主體仍在國有農(nóng)用地使用權流轉(zhuǎn)、抵押、登記等方面受到極大的約束。

2.制度的深化。隨著社會政治經(jīng)濟體制改革的深化，我國經(jīng)濟關系、社會結構日趨于多樣化。農(nóng)墾農(nóng)地的多元主體對農(nóng)地的制度需求也日益分殊，形成多元觀念的互動：在國家層面，農(nóng)墾國有農(nóng)用地仍承擔著保障糧食安全與維護邊疆穩(wěn)定的責任；在國有農(nóng)場層面，農(nóng)地的管理和經(jīng)營是國有維護農(nóng)場財務平衡、提供公共服務的重要手段；對職工而言，對農(nóng)地的需求則逐漸從社會保障需求向增加收入、改善生活水平轉(zhuǎn)變。在此背景下，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度在雙層經(jīng)營的框架下進一步發(fā)展和深化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策權以及風險責任也逐漸從國家和國有農(nóng)場向職工（農(nóng)戶）轉(zhuǎn)移，以適應農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的現(xiàn)實需要。

在經(jīng)營制度層面，各地因其資源稟賦和外部環(huán)境的不同對農(nóng)墾國有農(nóng)地經(jīng)營方式進行了積極的探索，在改革中逐漸形成了各異的“兩田制”經(jīng)營模式?！皟商镏啤痹诟鞯胤Q謂不同，如湖北墾區(qū)稱之為責任田與租賃經(jīng)營田；安徽稱之為身份田與招標田。在新疆生產(chǎn)建設兵團和黑龍江墾區(qū)亦實施“三田制”，即“兩田一地”[32]?！皟商镏啤痹从?992 年黑龍江墾區(qū)部分農(nóng)場啟動了“兩費自理”（生產(chǎn)費和生活費自理）的改革，主要是為減輕“辦社會”帶來的財政壓力。1994 年1 月召開的全國農(nóng)業(yè)工作會議明確提出：“要下決心堅決推行生產(chǎn)費和生活費自理（兩費自理），兩年內(nèi)所有農(nóng)場的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)都要做到職工自費經(jīng)營，并盡快做到土地承包到戶、核算到戶、盈虧到戶、風險到戶（四到戶）?！苯刂?997年底，家庭農(nóng)場實現(xiàn)“兩費自理”的有153.62 萬戶，占墾區(qū)農(nóng)場總數(shù)的86.7%[33]。隨著“兩費自理”和“四到戶”的推進，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策權以及風險責任也逐漸從國家和國有農(nóng)場向職工（農(nóng)戶）轉(zhuǎn)移。整體而言，無論“兩田”還是“三田”，按照功能，都可以將國有農(nóng)地劃分為基本生活保障上的基本田和增收的規(guī)模田兩類[34]。農(nóng)場向職工無償分配“身份田”，基本田的收入主要用于職工的社會保障費用，面積一般參照周邊農(nóng)村的人均耕地面積，期限一般到職工退休，可以以有限的方式流轉(zhuǎn)，具有明顯的用益物權性質(zhì)?；咎镆酝獾霓r(nóng)地作為“承包田”向職工配置，規(guī)模田則根據(jù)面積、區(qū)位和肥力的登記收取地租，地租一般低于市場地租。規(guī)模田的合同期限不定，有些地方5年左右，亦有部分農(nóng)場實施“三年小調(diào)整，五年大調(diào)整”[16]，一般不允許流轉(zhuǎn)。顯然，“兩田制”是地方國有農(nóng)場通過“兩權分離”獲得使用權后在“辦社會”③所謂“辦社會”，即農(nóng)墾國有農(nóng)場在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的同時還創(chuàng)建了一批面向農(nóng)場職工及其家屬的文教衛(wèi)生、公安司法、社會基礎設施等非經(jīng)營性機構，以滿足農(nóng)場社區(qū)需要。體制約束下形成的理性設計。

農(nóng)墾國有農(nóng)用地僅占全國農(nóng)用地的百分之五左右，國有農(nóng)場經(jīng)營管理中所遇到的矛盾亦弱于農(nóng)村集體農(nóng)用地。在主流話語體系當中，農(nóng)用地一般被直接等價于集體所有農(nóng)用地。因而，長期以來，國有農(nóng)地制度的改革較少獲得國家層面或整個社會層面的關注，農(nóng)墾改革便主要由農(nóng)墾部門和地方國有農(nóng)場主導。當前，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度與市場經(jīng)濟體制存在一定的矛盾，無法滿足多元主體的實踐需求。例如，國有農(nóng)用地使用權已經(jīng)具備物權的屬性[9]，但是國有農(nóng)用地使用權并未在相應位階的法律制度中予以表達，導致國有農(nóng)地產(chǎn)權制度模糊性，制約了國有農(nóng)場的資本化改革。相應地，這也給國有農(nóng)場使用權的確權登記、國有農(nóng)場管理體制的改革、雙層經(jīng)營體制規(guī)范化帶來了極大的困難。黨的十八大以來，全面深化改革與依法治國的思想成為社會的共識。在既有的土地制度框架下，國家也提出農(nóng)墾國有農(nóng)地制度改革的要求，國有農(nóng)地制度變遷有望在頂層設計層面得到進一步深化。

如上所述，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的變遷起步于外部學習，主要聚焦于農(nóng)地的經(jīng)濟績效。新的觀念得到了執(zhí)政者的支持與強力推動。農(nóng)墾國有農(nóng)地制度變遷并非一蹴而就。換言之，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度變革的過程便是“觀念的擴散”的過程?！坝^念的擴散”受到當時制度結構的制約，并逐步在正式的政策文件予以規(guī)范化，實現(xiàn)了制度的變遷。顯然，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的變遷經(jīng)驗與前文所提出的理論命題3相吻合。需要指出的是，當前農(nóng)墾國有農(nóng)地制度仍處于適應性調(diào)整的階段，并有望得到進一步改革深化。

四、結果與討論

農(nóng)墾國有農(nóng)地制度建立、存續(xù)與變遷是中國波瀾壯闊社會變遷的生動縮影，遵循“變異—選擇—遺傳”社會演化的規(guī)律。新中國成立初期，國家領導人對現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的理想憧憬便是國有化大農(nóng)場。在集權化的政治體制和計劃經(jīng)濟體制下，執(zhí)政者通過頒布一系列的政策文件，貫徹其土地觀念，建立了農(nóng)墾國有農(nóng)地制度。其后，國家權力與制度結構對農(nóng)墾國有農(nóng)地制度進行了強化，并制約了整個社會層面具有挑戰(zhàn)性的觀念的形成，從而維持了農(nóng)墾國有農(nóng)地制度穩(wěn)定延續(xù)至二十世紀七十年代末。改革開放后，整個社會思想得到解放，國家簡政放權，國家目標轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設當中來。執(zhí)政者學習農(nóng)村集體土地制度改革經(jīng)驗，推動了農(nóng)墾國有農(nóng)地制度改革。但是，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度變遷并非一蹴而就。農(nóng)墾國有農(nóng)地制度先后經(jīng)歷了“大包干”“家庭農(nóng)場”等改革，形成了“大農(nóng)場套小農(nóng)場”的經(jīng)營體制。換言之，農(nóng)墾國有農(nóng)地制度變革的過程便是“觀念的擴散”的過程。執(zhí)政者在既有的制度基礎上逐步改進了農(nóng)墾國有農(nóng)地制度，實現(xiàn)了制度的變革。

農(nóng)墾國有農(nóng)地制度改革仍有待進一步深化。實現(xiàn)農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的改革設計，推動國有農(nóng)地的市場化配置，不僅是社會實踐的需求，也是當前全面深化改革與依法治國的應有之義。從農(nóng)墾國有農(nóng)地制度改進路徑來看，制度的改進需要具備兩個條件：一是尊重社會觀念的充分表達，進而實現(xiàn)觀念的互動與集結；二是國家在觀念集結的基礎上，藉由其權力實現(xiàn)制度的設計及其實踐的表達，解決社會面臨的問題。當前農(nóng)墾國有農(nóng)地制度已經(jīng)形成了包含法律、政策與合約構成的制度體系。國家則需要針對農(nóng)墾國有農(nóng)地制度面臨的問題，做出進一步具體的制度改進設計，以滿足農(nóng)墾體制改革需求與農(nóng)戶的土地經(jīng)營需求。

另外，應該清楚地認識到，在當前經(jīng)濟和政治制度下，與集體農(nóng)地制度改革類似，國有農(nóng)地制度改革關涉多主體的訴求，具有巨大的復雜性。而國有農(nóng)場作為國有企業(yè)，在管理經(jīng)營大量農(nóng)用地的同時，亦經(jīng)營管理了大量的建設用地。其中包含了工業(yè)用地、商業(yè)用地、公益事業(yè)用地和住宅用地等。如何統(tǒng)合集體農(nóng)地制度和國有農(nóng)地制度、農(nóng)墾國有農(nóng)地制度與建設用地之間的聯(lián)動改革，實現(xiàn)土地制度的整體性改進，不僅僅考驗著執(zhí)政者的政治智慧，也在學理層面具有重大的挑戰(zhàn)。這也需要學界在研究框架和研究方法上進行更多的嘗試，以期實現(xiàn)知識的增進，為農(nóng)墾國有農(nóng)地制度的改進提供鏡鑒與參照。