新時代“楓橋經(jīng)驗”的探索和思考
——以人大代表助力訴源治理為例

文 黎昭映

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和法律意識的提升，當矛盾糾紛發(fā)生時，人民群眾多選擇通過訴訟尋求法律救濟。為滿足人民群眾持續(xù)增長的多元化司法需求，要積極深入推進“訴源治理”創(chuàng)新實踐，堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，努力減少訴訟增量，糾紛從源頭上化解，做到“家務矛盾不上交，鄰里沖突不出村，各類糾紛不上交”，實踐人大代表協(xié)助訴訟調(diào)解機制探索具有鮮明時代特色的“黨政推動，依靠群眾，多元化解，維護穩(wěn)定，促進發(fā)展”的新時代“楓橋經(jīng)驗”。

訴源治理的現(xiàn)實需要

（一）糾紛解決的現(xiàn)實矛盾

近年來，法院的受理案件數(shù)呈不斷增長趨勢，個別地方甚至存在讓訴訟從最后一道屏障跨越到第一道防線的風險。以信宜法院為例，2015年—2020年，信宜法院的受理案件數(shù)分別為3 583件、4 291件、5 198件5 213件、6 196件、7 640件，受理案件數(shù)量逐年上升，結(jié)案壓力不斷加大，形勢不容樂觀。特別是2016年在全國實行司法體制改革全面落實了司法責任制后，實行法官員額制改革，案多人少矛盾進一步凸顯。訴訟案件的激增，訴訟周期和訴訟結(jié)果與人民群眾不斷增長的對糾紛解決的期待和愿望出現(xiàn)矛盾。加大矛盾糾紛的訴前分流，進一步推進“訴源治理”，主動創(chuàng)新和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”成為實現(xiàn)從源頭減少矛盾糾紛增量、滿足人民群眾司法需求的現(xiàn)實需要。

（二）新時代糾紛解決理念

“訴”指的是進入法院的訴訟案件，“源”指的是各類矛盾糾紛產(chǎn)生的根源。“訴源治理”指的是社會個體及各種機構(gòu)對糾紛的預防化解所采取的各項措施、方式和方法，使?jié)撛诩m紛和已出現(xiàn)糾紛的當事人相關利益和沖突得以調(diào)和，進而減少訴訟糾紛，并且采取聯(lián)合行動所持續(xù)的過程。從這個層面來看，深化推進“訴源治理”需要全社會的努力。通過完善多元糾紛解決機制，形成齊抓共管“訴源治理”的合力，才能將糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)。

人大代表協(xié)助調(diào)解的實踐和探索

（一）人大代表協(xié)助調(diào)解的合法性和適宜性

1. 合法性。調(diào)解，是我國法院化解民事糾紛的主要方式之一，也是我國司法制度的重要組成部分。法院調(diào)解，是指對民事案件在人民法院審判組織主持下，訴訟雙方當事人平等協(xié)商，達成協(xié)議，經(jīng)人民法院認可以終結(jié)訴訟活動的一種結(jié)案方式。

信宜水口鎮(zhèn)“指尖上的黨史 ” 讓黨史學習更有聲有色（資料圖片）

民事訴訟法第八十七條明確規(guī)定：“人民法院進行調(diào)解，可以邀請有關單位和個人協(xié)助。被邀請的單位和個人，應當協(xié)助人民法院進行調(diào)解。”代表法第三條規(guī)定：“代表必須模范地遵守憲法和法律，保守國家秘密，在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會活動中，協(xié)助憲法和法律的實施?！钡谒臈l規(guī)定：“代表應當與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，努力為人民服務?！?該兩條規(guī)定表明人大代表要依法行使工作職權(quán)，同時也擔負著維護法律尊嚴和協(xié)助法律施行的職責?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》第一條規(guī)定：特邀調(diào)解是指人民法院吸納符合條件的人民調(diào)解、行政調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等調(diào)解組織或者個人成為特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法進行調(diào)解，促使當事人在平等協(xié)商基礎上達成調(diào)解協(xié)議、解決糾紛的一種調(diào)解活動。在其司法解釋中指出，特邀調(diào)解員可以是人大代表、政協(xié)委員，還可以是在特定領域中有一定威望的人士，這些都是對社會解紛資源的有效利用。人大代表協(xié)助法院進行訴訟調(diào)解的行為，具有雙重身份與功能，一是以普通公民個人身份協(xié)助法院進行調(diào)解，二是代表人民群眾行使監(jiān)督權(quán)。所以，邀請人大代表協(xié)助訴訟調(diào)解，既是法院基于化解矛盾糾紛的工作需要，也是人大代表履職盡責的一種新途徑。因此，邀請人大代表協(xié)助訴訟調(diào)解是有充分法律依據(jù)的，具有不容質(zhì)疑的合法性。

2. 適宜性?！胺ㄕ撸蛱炖?、順人情，而為之防范設制”。傳統(tǒng)法律文化理想的目標和價值取向是和諧。在解紛方式上表現(xiàn)為，希望通過“避訟”“息訟”以實現(xiàn)“無訟”?？梢姺芍膺€需輔以道德教育和心理感化。人大代表來自于人民群眾，聯(lián)系著人民群眾，能夠充分了解社情，反映民意，邀請人大代表協(xié)助訴訟調(diào)解，可以充分發(fā)揮他們熟悉民情、熟悉民意的作用，盡可能地兼顧情、理，使調(diào)解結(jié)果盡可能法律情理相交融。

（二）信宜市人大代表訴調(diào)對接工作室的實踐和探索

1. 成立人大代表訴調(diào)對接工作室

為進一步探索訴調(diào)銜接新模式，積極推進共建共享共治的社會管理創(chuàng)新，建立健全人民法院、人大代表在民間糾紛訴調(diào)銜接工作中的溝通配合，充分發(fā)揮人大代表在處理民間糾紛案件中的獨特作用，共同預防和化解民間糾紛，依據(jù)《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》等規(guī)定，信宜法院和信宜市人大常委會辦公室聯(lián)合下發(fā)《人大代表參與化解民間糾紛對接機制運行工作方案》《人大代表訴調(diào)對接工作室工作規(guī)則》《關于建立人大代表參與化解民間糾紛訴調(diào)銜接機制的實施辦法》。2018年12月，信宜市首個“人大代表調(diào)解室”在池洞鎮(zhèn)大坡村人大代表聯(lián)絡站揭牌投入使用。在實踐中，人民法院在征得糾紛雙方當事人同意后，可以在“訴前”“審前”以及“審中”委托人大代表進行協(xié)助調(diào)解。調(diào)解分為申請調(diào)解、委托（包括委派）調(diào)解和邀請調(diào)解。訴前案件經(jīng)人大代表調(diào)解成功的，經(jīng)人民法院審查后，符合規(guī)定的，出具法律文書。由法院出具的司法確認裁定書或民事調(diào)解書具有法律強制執(zhí)行力。經(jīng)人大代表調(diào)解，未達成調(diào)解協(xié)議或達成的調(diào)解協(xié)議無效、被撤銷，或調(diào)解協(xié)議達成后當事人反悔的，則轉(zhuǎn)入法院進行立案審理。

人大代表訴調(diào)對接工作室成立后，人大代表發(fā)揮深厚群眾基礎的優(yōu)勢，在調(diào)解中通過說理、講情，有效地把一些近鄰糾紛、婚姻家庭矛盾糾紛化解在訴前。2018年以來，人大代表參與調(diào)解工作2500多人次，參與調(diào)解案件4500多件，調(diào)解成功率約83%。人大代表調(diào)解室的投入使用，推動多元化解糾紛工作機制進一步完善，滿足了社會矛盾化解的基本需求，為當事人提供“一站式、多元化”民間糾紛解決平臺。

2. 人大代表訴調(diào)對接與司法惠民服務中心的深度融合

為貫徹落實中共中央、國務院關于加快推進社會治理現(xiàn)代化的工作部署，進一步完善平安建設工作機制，信宜在全市19個鎮(zhèn)（街道）建立21個司法惠民服務中心，全面構(gòu)建“咨詢服務、便民指引、就地立案、即時調(diào)解、以案釋法、現(xiàn)場普法”便民利民司法服務模式。在完善司法惠民服務中心建設的同時，結(jié)合人大代表訴調(diào)對接機制的實踐經(jīng)驗，創(chuàng)新“人大代表調(diào)解+司法惠民”模式，形成排查化解矛盾、防范處置社會風險的強大合力，達到“1+1>2”的矛盾糾紛化解效果。人大代表協(xié)助調(diào)解時，在司法惠民服務中心信息化平臺，借助訴訟文書自動生成、訴訟風險提示、類案搜索、法律咨詢、線上調(diào)解、網(wǎng)上立案、庭審直播、在線確認等信息化服務功能，快速開展調(diào)解工作，真正實現(xiàn)“讓信息多跑路、群眾少跑腿”，切實減輕當事人訴累。人大代表在司法惠民服務中心開展協(xié)助調(diào)解工作600多人次，成功化解各類糾紛400多件，在線調(diào)解或司法確認278件。如池洞鎮(zhèn)大坡、丁堡鎮(zhèn)灣沖村通過訴前化解了大量糾紛，全年沒有訴訟案件進入法院。

（三）人大代表協(xié)助調(diào)解的作用和社會價值

1. 有效化解矛盾糾紛

人大代表協(xié)助訴訟調(diào)解是化解社會糾紛的利器。調(diào)解工作是一個融法律、道德、人文、心理、自然等多學科于一體的社會系統(tǒng)工程，要綜合考慮本地風土人情、人文特征和社會環(huán)境。有時，調(diào)解不拘泥于當事人現(xiàn)有的訴訟請求，還可以就請求之外的關聯(lián)問題進行協(xié)商，在“不得損害國家、集體和第三人利益”的原則下，當事人甚至可以達成訴訟請求以外的調(diào)解協(xié)議，這充分體現(xiàn)當事人對其民事權(quán)利的自主、自由的處分。在司法實踐中，主導調(diào)解的是法官，法官具備深厚的法律功底、較高的職業(yè)道德，追求的是公平正義的法律效果，嚴把法律關，確保了調(diào)解的專業(yè)性、職業(yè)性。人大代表具有豐富的社會經(jīng)驗、良好的群眾基礎，熟悉鄉(xiāng)土人情和風俗習慣，他們參與調(diào)解可以拉近雙方當事人的心理距離，揉和當事人之間的分歧，追求情理相融的社會效果。訴訟調(diào)解是將訴訟外和解和民事訴訟審理制度予以整合的產(chǎn)物，人大代表協(xié)助法院的訴訟調(diào)解，可以讓當事人在程序與效益、公正評價與利益協(xié)調(diào)之間找到一個平衡點，在法律的框架下促成當事人協(xié)商和妥協(xié)，并實現(xiàn)雙贏的結(jié)果。

2. 有效強化對法院的監(jiān)督

邀請人大代表參與協(xié)助調(diào)解，為加強人大代表對法院工作的監(jiān)督創(chuàng)造了一個平臺與載體。通過協(xié)助調(diào)解活動，一方面，有利于人民法院牢固樹立依法獨立行使職權(quán)和接受監(jiān)督并重的觀念，進一步強化憲法意識和人大意識，提高接受監(jiān)督的自覺性、主動性。另一方面，也有利于拓寬代表履職渠道，讓人大代表更近距離了解法院審判執(zhí)行、司法為民、隊伍建設等情況，為更好履行職責、提高監(jiān)督的針對性和實效性夯實基礎。

人大代表協(xié)助調(diào)解面臨的困難和帶來的思考

（一）面臨的困難和問題

人大代表協(xié)助調(diào)解工作自開展以來，取得了一定的成效。但不可否認，人大代表在訴調(diào)對接工作機制中發(fā)揮的作用還不夠充分。一是代表素質(zhì)和能力參差不齊。應建立一套科學合理的培訓體系，通過聘請專家學者授課、外出考察等培訓方式，切實增強人大代表服務群眾的意識，激勵代表們以飽滿的工作熱情為群眾化解矛盾糾紛，解決實際問題。同時，法院方面應選派有經(jīng)驗的法官，定期向調(diào)解室的人大代表講授法律知識及調(diào)解技巧，組織庭審觀摩，邀請人大代表旁聽依法公開審理的案件，不斷增強調(diào)解的專業(yè)性，提高準確認定事實和法律適用能力，使調(diào)解流程依法推進、規(guī)范有序，引導當事人依法理性表達訴求，使調(diào)解工作更加高效。通過培養(yǎng)一支經(jīng)驗豐富，年齡、知識結(jié)構(gòu)合理，解紛能力強、善于做群眾工作的人大代表調(diào)解隊伍，切實助力“訴源治理”工作。二是缺乏長效機制。要建立一種長效可持續(xù)發(fā)展的模式，必須有完善的考核評估和經(jīng)費保障配套機制。要推動糾紛解決工作納入社會治理考核機制，把人大代表接受委托調(diào)解比率、調(diào)解成功率、司法確認有效率等作為考察代表參與調(diào)解工作的指標，爭取把人大代表協(xié)助調(diào)解經(jīng)費保障納入財政預算，形成法院導出案件、財政導入資金、人大代表投入精力的良性互動體系，充分發(fā)揮人大代表在社會矛盾化解中的“減震器”和“調(diào)解員”作用，確保人大代表訴調(diào)對接工作機制可持續(xù)發(fā)展。

（二）帶來的思考和啟發(fā)

人大代表協(xié)助調(diào)解的探索，是深入推進“訴源治理”和完善多元化糾紛解決機制建設過程中的具體實踐。人大代表協(xié)助調(diào)解的目標是把矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，“訴源治理”的目標是推動形成黨政主導、綜治協(xié)調(diào)、源頭防范、訴非聯(lián)解、多元共治、司法保障的工作格局，其核心目標也是讓矛盾就地化解，二者的目標價值一脈相承。

發(fā)揮人大代表訴調(diào)對接工作室的作用，把司法調(diào)解的“獨角戲”變?yōu)辇R抓共管的“大合唱”，是貫徹落實習近平總書記關于“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”重要指示的有益探索。通過化解基層矛盾糾紛的生動實踐，也證明了‘法院+人大代表+人民調(diào)解員’調(diào)解模式強大的生命力，是新時代“楓橋經(jīng)驗”引領基層社會治理的堅持和傳承。