關(guān)于《安全生產(chǎn)法》“按日計(jì)罰”的探討

文/彭知軍 徐吉鋒

“按日計(jì)罰”（即按日連續(xù)處罰）并非新事物，此前已經(jīng)在環(huán)保領(lǐng)域廣泛應(yīng)用。實(shí)踐證明，“按日計(jì)罰”有力破解了環(huán)境治污“守法成本高、違法成本低”的頑疾，大大提高了企業(yè)配合整改的積極性。筆者期待“按日計(jì)罰”引入安全生產(chǎn)領(lǐng)域后，也能產(chǎn)生同樣的效用，進(jìn)一步筑牢安全生產(chǎn)底線，保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律中“按日計(jì)罰”規(guī)定

首先，在《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。前款規(guī)定的罰款處罰，依照有關(guān)法律法規(guī)按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規(guī)定執(zhí)行。地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護(hù)的實(shí)際需要，增加第一款規(guī)定的按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。

其次，在《水污染防治法》第九十五條規(guī)定：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放水污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織復(fù)查，發(fā)現(xiàn)其繼續(xù)違法排放水污染物或者拒絕、阻撓復(fù)查的，依照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定按日連續(xù)處罰。

最后，在《固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百一十九條規(guī)定：?jiǎn)挝缓推渌a(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反本法規(guī)定排放固體廢物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織復(fù)查，發(fā)現(xiàn)其繼續(xù)實(shí)施該違法行為的，依照《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定按日連續(xù)處罰。

環(huán)境保護(hù)“按日計(jì)罰”實(shí)施情況

近年來(lái)，《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等多部環(huán)境保護(hù)法律規(guī)定了“按日計(jì)罰”措施，對(duì)有效打擊、遏制持續(xù)違法行為發(fā)揮了重要作用。原環(huán)境保護(hù)部專門出臺(tái)配套辦法，于2014 年12 月19 日發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令 第28 號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《辦法》），《辦法》自2015 年1 月1日起實(shí)施。《辦法》實(shí)施后，據(jù)環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計(jì)，2015 年全國(guó)“按日計(jì)罰”案件715 件，罰款數(shù)56 954.41 萬(wàn)元，每起案件平均處罰金額約為79萬(wàn)元。2016 年全國(guó)“按日計(jì)罰”案件1 017 件，增長(zhǎng)42%；罰款數(shù)81 435 萬(wàn)元，增加43%。

為了解決現(xiàn)行的《辦法》規(guī)定過(guò)于原則的問(wèn)題，增強(qiáng)可操作性，突出實(shí)用性，原環(huán)境保護(hù)部研究起草了《辦法》（修正案），并于2017年5 月18 日公開(kāi)征求意見(jiàn)。

從表1 可以看出，2015—2017年“按日計(jì)罰”案件數(shù)量逐年增長(zhǎng)，但是相較于全國(guó)近3 年環(huán)境處罰總案件的適用比例是同比逐年下降的，企業(yè)以往所具有的怠于履行處罰義務(wù)等不法現(xiàn)象有所減少，企業(yè)在逐漸認(rèn)識(shí)到“按日計(jì)罰”制度所帶來(lái)的嚴(yán)厲處罰之后，會(huì)更加積極地去尋找解決之策，因此，企業(yè)會(huì)在權(quán)衡利弊之后選擇最為有利于自身發(fā)展的有效方案。實(shí)踐證明，“按日計(jì)罰”有力破解了環(huán)境治污“守法成本高、違法成本低”的頑疾，大大提高了企業(yè)配合整改的積極性。以重慶為例，沒(méi)有實(shí)施“按日計(jì)罰”時(shí)，企業(yè)違法行為改正率只有4.8%；實(shí)施“按日計(jì)罰”后，企業(yè)違法行為改正率迅速提升至84%。

表1 2015—2017年“按日計(jì)罰”案件起數(shù)

但環(huán)境保護(hù)“按日計(jì)罰”也存在不少問(wèn)題：

原環(huán)境保護(hù)部認(rèn)為：“按日計(jì)罰”手段沒(méi)有充分發(fā)揮其應(yīng)有的威力和重要作用，主要原因是制度設(shè)計(jì)對(duì)于執(zhí)行現(xiàn)實(shí)不匹配或者實(shí)施成本較高。

一些專家指出：適用率有待加強(qiáng)、“按日計(jì)罰”責(zé)令改正期限過(guò)于絕對(duì)、缺乏專門的救濟(jì)途徑；與行政法銜接的理論困境、實(shí)體規(guī)范與程序規(guī)范設(shè)計(jì)、立法執(zhí)法實(shí)踐障礙；與我國(guó)法律制度不銜接、采用大陸法模式不科學(xué)、復(fù)查方式及標(biāo)準(zhǔn)不全面、罰款數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)謹(jǐn)；期限設(shè)計(jì)不夠明晰、罰款設(shè)計(jì)過(guò)于原則、拒不改正的范圍寬泛等。

在執(zhí)法實(shí)踐中，發(fā)生因環(huán)境保護(hù)執(zhí)法部門違反法定程序造成處罰決定書被撤銷的情形。上述問(wèn)題在安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵤鞍慈沼?jì)罰”時(shí)應(yīng)特別予以注意，防范類似問(wèn)題發(fā)生。

安全生產(chǎn)“按日計(jì)罰”規(guī)定

根據(jù)《安全生產(chǎn)法》（修正案），生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違法行為逾期未改正的，最高可處一百萬(wàn)元的罰款。如是處罰看似嚴(yán)厲，但與違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位獲得的非法收益相比，或許只是九牛一毛。從某種意義上講，制定罰款上限，反倒讓生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位吃了“定心丸”。不管拖到什么時(shí)候整改，監(jiān)管部門最多是按規(guī)定頂格處罰?？辞鍒?zhí)法底牌后，一些生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位便肆無(wú)忌憚地對(duì)于責(zé)令改正要求想出種種辦法敷衍塞責(zé)。

2021 年9 月起實(shí)施的《安全生產(chǎn)法》（修正案）第一百一十二條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違反本法規(guī)定，被責(zé)令改正且受到罰款處罰，拒不改正的，負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以自作出責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。這一條參考了環(huán)境保護(hù)法律關(guān)于“按日計(jì)罰”的有關(guān)規(guī)定，增設(shè)“按日計(jì)罰”措施，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的違法成本，嚴(yán)厲打擊拒不整改、虛假整改等違法行為。

安全生產(chǎn)“按日計(jì)罰”的條件

“按日計(jì)罰”措施比較嚴(yán)厲，需要設(shè)定嚴(yán)格的適用條件，防止實(shí)踐中被濫用。對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位實(shí)施“按日計(jì)罰”需要具備3 個(gè)條件：

一是，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位違反《安全生產(chǎn)法》規(guī)定是基本前提；二是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位被責(zé)令整改，且受到罰款處罰；三是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位存在拒不改正情形。

筆者認(rèn)為，第一個(gè)和第二個(gè)條件是明確的，第三個(gè)條件在未來(lái)實(shí)施中會(huì)存在一些爭(zhēng)議，既要避免失之于寬，又要避免苛之過(guò)嚴(yán)。實(shí)踐中，有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位雖然積極落實(shí)、認(rèn)證整改，但由于技術(shù)復(fù)雜、工程量大、外部協(xié)調(diào)時(shí)間長(zhǎng)等原因，以及意外事件、不可抗力等因素，導(dǎo)致未能在限定期限內(nèi)整改到位。考慮到這種情況下，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主觀上違法惡意不強(qiáng)，且客觀上已經(jīng)采取實(shí)質(zhì)性的、主要的整改措施，就不宜認(rèn)定為“拒不改正”。

安全生產(chǎn)“按日計(jì)罰”的建議

總體來(lái)說(shuō)，要認(rèn)真研究環(huán)境保護(hù)“按日計(jì)罰”的經(jīng)驗(yàn)和不足，把安全生產(chǎn)“按日計(jì)罰”制度設(shè)計(jì)好、執(zhí)行好，充分起到破除“守法成本高、違法成本低”的頑疾的功效。

第一，作為安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，應(yīng)盡快頒布“按日計(jì)罰”的實(shí)施細(xì)則；對(duì)“按日計(jì)罰”的執(zhí)法程序、細(xì)則等進(jìn)一步明確，做到精準(zhǔn)執(zhí)法；實(shí)施“按日計(jì)罰”后應(yīng)定期進(jìn)行評(píng)估，不斷完善和改進(jìn)，尤其應(yīng)設(shè)計(jì)好救濟(jì)途徑和方式，既不“放過(guò)一個(gè)壞人”，也不“冤枉一個(gè)好人”。

第二，作為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，建立健全優(yōu)化安全生產(chǎn)隱患排查和治理制度；開(kāi)展全面的隱患排查和治理，對(duì)一時(shí)難以整改的隱患要制定管控措施和治理方案，并如實(shí)做好記錄，做到底數(shù)清、風(fēng)險(xiǎn)明、措施有。

第三，作為行業(yè)社會(huì)團(tuán)體，調(diào)研本行業(yè)安全生產(chǎn)隱患排查和治理現(xiàn)狀，尤其是人力、財(cái)務(wù)、物資、時(shí)間等投入，提出隱患改正定額的概念、定義等；整合行業(yè)資源，為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位提供支持服務(wù)，促進(jìn)隱患改正。