安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行刑銜接機制
——《以案說法——安全生產(chǎn)法》（連載七）

文/林鴻潮 盧迪

2021年9月1日起，《安全生產(chǎn)法》（修正案）開始實施。本刊轉(zhuǎn)載中國政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮教授主編的《以案說法——安全生產(chǎn)法》一書的部分內(nèi)容，以案例為依托，深入淺出地解讀《安全生產(chǎn)法》的主要內(nèi)容與執(zhí)法實踐。

被告人宋某某，男，A 煤業(yè)公司原礦長。被告人楊某，男，A 煤業(yè)公司原總工程師。被不起訴人趙某某，男，A 煤業(yè)公司原工人。

2016 年5 月，宋某某作為A 煤業(yè)公司礦長，在3 號煤層配采項目建設(shè)過程中，違反《關(guān)于加強煤炭建設(shè)項目管理的通知》要求，在沒有施工單位和監(jiān)理單位的情況下，即開始自行組織工人進行施工，并與周某某（以偽造公司印章罪另案處理）簽訂虛假的施工、監(jiān)理合同，以應(yīng)付相關(guān)單位的驗收。

楊某作為該礦的總工程師，違反《煤礦安全規(guī)程》要求，未結(jié)合實際情況加強設(shè)計和制定安全措施，在3 號煤層配采施工遇到舊巷時，仍然采用常規(guī)設(shè)計，且部分設(shè)計數(shù)據(jù)與相關(guān)要求不符，導(dǎo)致舊巷擴刷工程對頂煤支護的力度不夠。

2017 年3 月9 日3 時50 分 許，該礦施工人員趙某某帶領(lǐng)4 名工人，在3101 綜采工作面運輸順槽和聯(lián)絡(luò)巷交叉口處清煤時，發(fā)生頂部支護板塌落事故，導(dǎo)致上覆煤層坍塌，造成3 名工人死亡，趙某某及另一名工人受傷，直接經(jīng)濟損失635.9萬元。

2018 年3 月18 日，屬地公安分局對趙某某、宋某某以涉嫌重大責(zé)任事故罪立案偵查，并于5 月31 日移送屬地人民檢察院審查起訴。屬地人民檢察院經(jīng)審查，認(rèn)為事故發(fā)生的主要原因有：一是該礦違反規(guī)定自行施工，項目安全管理不到位；二是項目擴刷支護工程設(shè)計不符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)要求。在分清主要和次要原因、直接和間接原因的基礎(chǔ)上，屬地人民檢察院對事故責(zé)任人進行了準(zhǔn)確區(qū)分，作出相應(yīng)處理：依法追究主要責(zé)任人宋某某的刑事責(zé)任；依法對趙某某作出不起訴決定；依法追訴漏犯楊某。檢察機關(guān)以宋某某、楊某犯重大責(zé)任事故罪向人民法院提起公訴。法院分別判處2 人有期徒刑3 年，緩刑3 年。2 名被告人均未提出上訴，判決已生效。

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接?！标P(guān)于危害生產(chǎn)安全犯罪的行刑銜接機制，主要包括程序銜接、證據(jù)銜接和制裁銜接機制，本文主要對程序銜接和制裁銜接機制加以討論、說明。

程序銜接機制

由行政程序到刑事程序

應(yīng)急管理部門作為安全生產(chǎn)主管部門，依法負(fù)責(zé)對違反《安全生產(chǎn)法》《消防法》等行政法律法規(guī)的違法行為進行調(diào)查、處理，并對其中涉嫌危害生產(chǎn)安全犯罪的案件移送公安機關(guān)處理。

應(yīng)急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院共同出臺的《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（簡稱《安全生產(chǎn)行刑銜接辦法》）第7 條規(guī)定：“應(yīng)急管理部門在查處違法行為過程中發(fā)現(xiàn)涉嫌安全生產(chǎn)犯罪案件的，應(yīng)當(dāng)立即指定2 名以上行政執(zhí)法人員組成專案組專門負(fù)責(zé)，核實情況后提出移送涉嫌犯罪案件的書面報告。應(yīng)急管理部門正職負(fù)責(zé)人或者主持工作的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)自接到報告之日起3 日內(nèi)作出批準(zhǔn)移送或者不批準(zhǔn)移送的決定。批準(zhǔn)移送的，應(yīng)當(dāng)在24 小時內(nèi)向同級公安機關(guān)移送；不批準(zhǔn)移送的，應(yīng)當(dāng)將不予批準(zhǔn)的理由記錄在案?！?/p>

應(yīng)急管理部門移送的案件材料應(yīng)當(dāng)具有全面性和完整性?！栋踩a(chǎn)行刑銜接辦法》第10 條規(guī)定：“公安機關(guān)審查發(fā)現(xiàn)移送的涉嫌安全生產(chǎn)犯罪案件材料不全的，應(yīng)當(dāng)在接受案件的24 小時內(nèi)書面告知應(yīng)急管理部門在3 日內(nèi)補正。公安機關(guān)審查發(fā)現(xiàn)涉嫌安全生產(chǎn)犯罪案件移送材料不全、證據(jù)不充分的，可以就證明有犯罪事實的相關(guān)證據(jù)要求等提出補充調(diào)查意見，由移送案件的應(yīng)急管理部門補充調(diào)查。根據(jù)實際情況，公安機關(guān)可以依法自行調(diào)查。”

同時，《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》（簡稱《公安行政程序規(guī)定》）第65 條規(guī)定：“對發(fā)現(xiàn)或者受理的案件暫時無法確定為刑事案件或者行政案件的，可以按照行政案件的程序辦理……”由此可知，公安機關(guān)審查應(yīng)急管理部門移送的案件材料，可以根據(jù)情況，要求補充調(diào)查、補充移送證據(jù)；為了查明案情，公安機關(guān)也可按照行政執(zhí)法程序自行調(diào)查。

公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)對達到刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的案件進行立案偵查，《刑事訴訟法》第109 條規(guī)定：“公安機關(guān)或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪事實或者犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，立案偵查?！薄豆矙C關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》（簡稱《公安刑事程序規(guī)定》）第178 條第1 款規(guī)定：“公安機關(guān)接受案件后，經(jīng)審查，認(rèn)為有犯罪事實需要追究刑事責(zé)任，且屬于自己管轄的，經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，予以立案；認(rèn)為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微不需要追究刑事責(zé)任，或者具有其他依法不追究刑事責(zé)任情形的，經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，不予立案?！薄栋踩a(chǎn)行刑銜接辦法》第11 條第1 款規(guī)定：“公安機關(guān)對移送的涉嫌安全生產(chǎn)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)自接受案件之日起3 日內(nèi)作出立案或者不予立案的決定；涉嫌犯罪線索需要查證的，應(yīng)當(dāng)自接受案件之日起7 日內(nèi)作出決定；重大疑難復(fù)雜案件，經(jīng)縣級以上公安機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以自受案之日起30日內(nèi)作出決定。依法不予立案的，應(yīng)當(dāng)說明理由，相應(yīng)退回案件材料?！?/p>

這里需要討論的是刑事立案標(biāo)準(zhǔn)問題，法律法規(guī)對刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定較為原則、模糊，看似容易滿足，實踐中卻因為難以具體把握而存在拔高立案門檻的傾向。從行刑銜接的角度出發(fā)，立案偵查的案件應(yīng)當(dāng)是存在“犯罪”事實的案件，對沒有“犯罪”或達不到“犯罪”程度的案件不應(yīng)當(dāng)立案偵查。然而，立案只是刑事訴訟的啟動階段，既要求查清違法事實，還要判斷是否構(gòu)成“犯罪”，對公安機關(guān)來說很多時候是勉為其難的。

依據(jù)《刑事訴訟法》第162 條，公安機關(guān)偵查終結(jié)的案件，應(yīng)當(dāng)做到犯罪事實清楚，證據(jù)確實、充分。由此可見，偵查終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)幾乎等同于刑事定罪標(biāo)準(zhǔn)，而案件偵破率、案件移送定罪率一直都是公安機關(guān)的業(yè)務(wù)考核重點，對結(jié)案的標(biāo)準(zhǔn)要求難免傳導(dǎo)至立案階段，實踐中立案標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)接近偵查終結(jié)標(biāo)準(zhǔn)了。

從法理出發(fā)，立案初查階段尚不屬于刑事訴訟階段，不能采取刑事偵查手段和強制措施，《公安刑事程序規(guī)定》第174 條也強調(diào)初查“不得對被調(diào)查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結(jié)被調(diào)查對象的財產(chǎn)，不得采取技術(shù)偵查措施”。行政執(zhí)法手段的局限性難以匹配刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的抽象性，是在程序規(guī)范層面造成“有案不移、有案難移、以罰代刑”現(xiàn)象的主要原因。

結(jié)合危害生產(chǎn)安全犯罪的特點，可以從4 個方面對這類案件的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)加以明確：一是發(fā)生安全事故，已經(jīng)或者可能造成死亡1 人以上、重傷3 人以上或者造成直接經(jīng)濟損失100 萬元以上嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)立案偵查；二是有證據(jù)證明安全事故發(fā)生后，負(fù)有報告職責(zé)的人可能存在不報或者謊報事故情形的，應(yīng)當(dāng)立案偵查；三是有證據(jù)證明存在危險作業(yè)行為，具有發(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴(yán)重后果的現(xiàn)實危險的，應(yīng)當(dāng)立案偵查；四是行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中，發(fā)現(xiàn)對生產(chǎn)、作業(yè)負(fù)有組織、指揮或者管理職責(zé)的負(fù)責(zé)人、管理人員、實際控制人、投資人等人員，以及直接從事生產(chǎn)、作業(yè)的人員，意圖逃匿或者毀滅、偽造、隱匿相關(guān)證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)立案偵查。

由刑事程序到行政程序

經(jīng)公安機關(guān)立案偵查的案件，如果公安機關(guān)撤銷案件、檢察機關(guān)決定不予起訴、人民法院判決無罪或免于刑事處罰的，應(yīng)當(dāng)將案件材料退回行政機關(guān)處理。對于退回的案件，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照行政執(zhí)法程序，決定是否予以行政處罰。

按照《安全生產(chǎn)行刑銜接辦法》第12 條第2 款規(guī)定:“對移送的涉嫌安全生產(chǎn)犯罪案件，公安機關(guān)立案后決定撤銷案件的，應(yīng)當(dāng)將撤銷案件決定書送達移送案件的應(yīng)急管理部門，并退回案卷材料。對依法應(yīng)當(dāng)追究行政法律責(zé)任的，可以同時提出書面建議。有關(guān)撤銷案件決定書應(yīng)當(dāng)抄送同級人民檢察院?！?/p>

《安全生產(chǎn)行刑銜接辦法》第18條第2 款規(guī)定：“人民檢察院對決定不起訴的案件，應(yīng)當(dāng)自作出決定之日起3 日內(nèi)，將不起訴決定書送達公安機關(guān)和應(yīng)急管理部門。對依法應(yīng)當(dāng)追究行政法律責(zé)任的，可以同時提出檢察意見，并要求應(yīng)急管理部門及時通報處理情況。”

依據(jù)2011 年《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院法制辦等部門<關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見>的通知》（簡稱《行刑銜接意見》），人民檢察院對作出不起訴決定的案件、人民法院對作出無罪判決或者免予刑事處罰的案件，認(rèn)為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)提出檢察建議或者司法建議，移送有關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)處理。

《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（簡稱《移送犯罪案件規(guī)定》）第10 條規(guī)定：“行政執(zhí)法機關(guān)對公安機關(guān)決定不予立案的案件，應(yīng)當(dāng)依法作出處理；其中，依照有關(guān)法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)依法實施行政處罰?！?/p>

制裁銜接機制

辦理行刑銜接案件，最終落腳點在于對違法行為人的制裁，涉及行政處罰和刑事處罰兩種方式。行政犯具備行政違法與刑事違法的雙重屬性，可能同時受到行政處罰與刑事處罰，對行政犯的制裁主要有兩種觀點。

一是刑事優(yōu)先說，認(rèn)為對行政犯的制裁應(yīng)當(dāng)以刑事處罰為準(zhǔn)。一個違法行為不能受到兩次以上處罰，對刑事責(zé)任的追究要比對行政責(zé)任的追究更加嚴(yán)厲，行政責(zé)任與刑事責(zé)任同屬于公法責(zé)任，前者為后者所吸收，在刑罰執(zhí)行時一并實現(xiàn)。

二是合并適用說，認(rèn)為對行政犯的制裁，可以通過行政處罰和刑事處罰兩種方式進行。行政處罰的目的與刑事處罰的目的不盡相同，行政責(zé)任與刑事責(zé)任是基于不同法律關(guān)系對違法行為作出的評價，僅追究刑事責(zé)任不能全面反映行為人的社會危害性，行政處罰對行政犯的特殊預(yù)防有不可或缺的作用。兩種處罰的處罰方式也不盡相同，以生產(chǎn)安全事故犯罪為例，對生產(chǎn)安全事故責(zé)任人的行政處罰為財產(chǎn)罰或行為罰，刑事處罰為自由罰，不同方式的處罰之間不存在吸收關(guān)系，可以合并適用。

合并適用的觀點為實務(wù)界廣泛接受，我們贊同這種觀點，同時認(rèn)為對危害生產(chǎn)安全行為的處罰，構(gòu)成生產(chǎn)安全事故犯罪的行為，應(yīng)當(dāng)與構(gòu)成危險作業(yè)罪的行為有所區(qū)別。生產(chǎn)安全事故犯罪的行為表現(xiàn)較為單一，且以造成重大安全事故為處罰基礎(chǔ)，一般討論對同一違法行為的制裁即可。而危險作業(yè)罪的行為表現(xiàn)較為豐富，可能違反《安全生產(chǎn)法》《消防法》《危險化學(xué)品安全管理條例》等多部法律法規(guī)，案件涉及多項危險作業(yè)行為的，可能有部分行為不足以評價為犯罪，對這部分行為的行政處罰不應(yīng)受到危險作業(yè)罪刑事處罰的影響。

值得注意的是，對行政犯的制裁存在刑事優(yōu)先的情形，但需要行政法律法規(guī)的明確規(guī)定。例如，《消防法》第64 條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一，尚不構(gòu)成犯罪的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五百元以下罰款；情節(jié)較輕的，處警告或者五百元以下罰款……”并列明了“指使或者強令他人違反消防安全規(guī)定，冒險作業(yè)”等6 種行為?！断婪ā返?2 條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”由此可見，屬于《消防法》第64 條規(guī)定的違法行為，構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任，不再進行行政處罰。