環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的“揚(yáng)”與“抑”

張鋒

摘要

新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)符合相當(dāng)條件的環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的立法確認(rèn)，是其作為起訴主體的“揚(yáng)”的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，這在立法上體現(xiàn)了《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)《民事訴訟法》有關(guān)規(guī)定的進(jìn)步。確認(rèn)環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟的起訴資格，既有公共信托理論、環(huán)境權(quán)理論、私人檢察總長(zhǎng)理論等理論支撐，也與其自身的組織優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)密切相關(guān)，更重要的是國(guó)內(nèi)外的司法實(shí)踐為探路環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的詳細(xì)規(guī)定指明方向，美國(guó)、德國(guó)、日本、印度等國(guó)家環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的資格保障制度的演變?yōu)槲覈?guó)提供了比較法意義上的借鑒。當(dāng)然，新《環(huán)境保護(hù)法》為防止濫訴、保證適格訴訟、節(jié)約司法資源，對(duì)環(huán)保社會(huì)組織同樣規(guī)定了登記部門(mén)層級(jí)、從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)年限、誠(chéng)信狀況等方面的限制條件，這些限制條件具有積極意義，是環(huán)保社會(huì)組織作為環(huán)境公益訴訟起訴主體的積極層面的“抑”。與此同時(shí)，環(huán)保社會(huì)組織要承擔(dān)環(huán)境公益訴訟起訴主體的角色，其自身面臨較多內(nèi)外部困境，主要表現(xiàn)為登記管理手續(xù)繁復(fù)、激勵(lì)措施力度不足等外部消極層面的“抑”，以及其自身獨(dú)立性欠缺、資金缺乏、人力資源配置不合理等方面表現(xiàn)出的內(nèi)部消極層面的“抑”。在新《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)步性規(guī)定下，要充分發(fā)揮環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的作用，就要遵循“欲揚(yáng)先抑”的路徑，采取訴前通知、司法（預(yù)）審查等細(xì)節(jié)制度對(duì)其積極層面的“抑”予以加強(qiáng)，并就消極層面的“抑”的各種表現(xiàn)形式予以改善，克服抑制條件，促進(jìn)抑制條件向正向激勵(lì)條件的轉(zhuǎn)化。

關(guān)鍵詞環(huán)保社會(huì)組織；環(huán)境公益訴訟；起訴資格

中圖分類(lèi)號(hào) D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2015）03-0169-08doi：103969/jissn1002-2104201503022

2014年4月24日修訂通過(guò)的新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)環(huán)境公益訴訟作出了更為詳盡的規(guī)定，按照第58條的內(nèi)容，具備相當(dāng)條件的環(huán)保社會(huì)組織可以對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為提起環(huán)境公益訴訟。在資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)下，我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度亟需建立。本文從新《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定出發(fā)，從“揚(yáng)”與“抑”兩個(gè)方面分析環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的一系列問(wèn)題，在肯定環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的基礎(chǔ)上，就如何將其環(huán)境公益訴訟起訴資格發(fā)揮至極致進(jìn)行了試探性研究。

1環(huán)保社會(huì)組織訴訟起訴資格的“揚(yáng)”

這里的“揚(yáng)”解釋為“發(fā)揚(yáng)”、“弘揚(yáng)”，即環(huán)境公益訴訟在我國(guó)立法與司法實(shí)務(wù)中理應(yīng)得到更高的重視，環(huán)保社會(huì)組織作為環(huán)境公益訴訟起訴資格的相關(guān)制度應(yīng)當(dāng)?shù)玫搅⒎ㄉ系撵柟膛c司法實(shí)踐中的保障。

1.1“揚(yáng)”的理論層面的依據(jù)

1.1.1公共信托理論

公共信托理論是起源于羅馬法的普通法理論，它的核心要旨是確立對(duì)特定自然要素的公共權(quán)利。羅馬法中早就有公有物的規(guī)定，即在承認(rèn)權(quán)利人對(duì)標(biāo)的物的絕對(duì)支配權(quán)的基礎(chǔ)之上，意識(shí)到自然資源的公共性。美國(guó)的約瑟夫·薩克斯教授在《密歇根法學(xué)評(píng)論》上發(fā)表的《自然資源的公共信托原則：有效的司法干預(yù)》中通過(guò)對(duì)伊利諾斯中央鐵路公司訴伊利諾斯州的案件的評(píng)析，論述了環(huán)境資源的公共信托理論，在他看來(lái)，陽(yáng)光、水、野生動(dòng)植物等要素都是全體公民的共有財(cái)產(chǎn)，公民將這些共有財(cái)產(chǎn)委托給政府，由政府來(lái)作為管理環(huán)境資源的受托人，在全體公民和政府之間建立起一種財(cái)產(chǎn)信托關(guān)系，以保證環(huán)境資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值不受損害。當(dāng)政府因未善意履行財(cái)產(chǎn)受托義務(wù)而對(duì)公民造成損害時(shí)，公民當(dāng)然擁有通過(guò)訴訟向法院請(qǐng)求保護(hù)信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。環(huán)境資源類(lèi)案件的影響往往不會(huì)限制在一地一點(diǎn)，在其輻射范圍內(nèi)的公民的環(huán)境利益都有可能受到損害，此時(shí)案件的訴的利益便是環(huán)境公共利益，這樣的訴訟也便是環(huán)境公益訴訟。環(huán)保社會(huì)組織作為公民參與環(huán)境保護(hù)事務(wù)的重要組織形式，能夠較大程度地集合不同公民的共同利益，所以環(huán)保社會(huì)組織作為環(huán)境公益訴訟起訴資格是有公共信托理論支撐的[1] 。

1.1.2環(huán)境權(quán)理論

環(huán)境權(quán)理論是在上世紀(jì)六、七十年代環(huán)境危機(jī)日益頻發(fā)的背景下誕生的。七十年代日本的公害國(guó)會(huì)和律師聯(lián)合會(huì)上，環(huán)境權(quán)的概念也曾被提出過(guò)?！稓W洲自然資源人權(quán)草案》將環(huán)境權(quán)作為新的人權(quán)，基于環(huán)境權(quán)理論，公民享有潔凈空氣、潔凈水、安靜居所、健康食品的基本權(quán)利，享有在適宜人類(lèi)生存的環(huán)境之中生活的權(quán)利。同樣地，當(dāng)其所身處的環(huán)境遭受破壞的時(shí)候，公民亦有權(quán)利尋求司法救濟(jì)。環(huán)保社會(huì)團(tuán)體一方面可以通過(guò)接受公民委托，行使起訴資格的權(quán)利；另一方面可以作為公民起訴資格的延伸，行使起訴資格的權(quán)利。

1.1.3私人檢察總長(zhǎng)理論

私人檢察總長(zhǎng)理論源于1943年美國(guó)聯(lián)邦第二上訴法院對(duì)紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案件的判決。該理論核心在于針對(duì)行政不法行為。根據(jù)該理論，對(duì)于不法環(huán)境行政行為，為了保護(hù)公共利益，國(guó)會(huì)可以授權(quán)一個(gè)公共官吏提起訴訟制止違法行為，也可以授權(quán)任何人提起訴訟解決這類(lèi)糾紛[2]，也即國(guó)會(huì)既可以授權(quán)檢察總長(zhǎng)（或其他政府官員），也可以授權(quán)其他公民、組織，即私人檢察總長(zhǎng)為制止不法行政行為提起訴訟。因此，私人檢察總長(zhǎng)的訴訟目的是為了維護(hù)公共利益而非特定個(gè)人利益，其理論內(nèi)核確認(rèn)了公共利益代表的起訴主體資格。私人檢察總長(zhǎng)理論作為英美法系環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)之一，已經(jīng)成為諸如美國(guó)等國(guó)家環(huán)境公益訴訟的重要理論來(lái)源，并在國(guó)內(nèi)立法中予以明確規(guī)定，而環(huán)境公益訴訟也是適用私人檢察總長(zhǎng)理論最為典型的訴訟形式。環(huán)保社會(huì)組織作為私人檢察總長(zhǎng)理論所規(guī)定的重要起訴主體，可以為維護(hù)不特定多數(shù)人的利益提起訴訟，維護(hù)環(huán)境公共利益和公民環(huán)境權(quán)益。

1.2“揚(yáng)”的實(shí)踐層面的依據(jù)

1.2.1環(huán)保社會(huì)組織作為環(huán)境公益訴訟起訴主體的優(yōu)勢(shì)

我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織，通過(guò)發(fā)揮其自身的組織優(yōu)勢(shì)和專(zhuān)業(yè)性?xún)?yōu)勢(shì)，努力保護(hù)環(huán)境公共利益。加之其自身的司法實(shí)踐以及新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)其起訴主體資格的保障，環(huán)保社會(huì)組織將會(huì)成為我國(guó)環(huán)境公益訴訟的主力軍。

（1）維護(hù)環(huán)境公共利益的組織優(yōu)勢(shì)。環(huán)境公共利益分為國(guó)家環(huán)境利益和社會(huì)環(huán)境利益，環(huán)保社會(huì)組織更側(cè)重于對(duì)社會(huì)環(huán)境利益，尤其是公民環(huán)境權(quán)益的維護(hù)。環(huán)保社會(huì)組織通常具有廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)，能夠直接了解公民環(huán)境權(quán)益需求，并能為及公民環(huán)境權(quán)益的保護(hù)提供切實(shí)可行的救濟(jì)。環(huán)保社會(huì)組織在政府決策與公民環(huán)境權(quán)益之間發(fā)揮著利益平衡者的作用。社會(huì)中的邊緣性群體通常與環(huán)境惡化聯(lián)系在一起，政府為追求經(jīng)濟(jì)利益和政績(jī)往往忽略公民環(huán)境權(quán)益，但公民的力量十分弱小，環(huán)保社會(huì)組織正能發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，利用網(wǎng)絡(luò)體系，鼓勵(lì)和支持人們?cè)诮鉀Q環(huán)境問(wèn)題上實(shí)行自我設(shè)計(jì)與管理，同時(shí)充分發(fā)揮橋梁紐帶作用，代表公民環(huán)境權(quán)益要求政府重視公民環(huán)境權(quán)益。

（2）環(huán)保社會(huì)組織的專(zhuān)業(yè)性。此處的專(zhuān)業(yè)性表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是環(huán)保社會(huì)組織組成人員的專(zhuān)業(yè)性，多為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專(zhuān)家；二是救濟(jì)途徑的專(zhuān)業(yè)性，不論是行政救濟(jì)或是司法救濟(jì)，都能依照法定程序主張權(quán)利，減少相關(guān)成本支出。環(huán)境破壞涉及的專(zhuān)業(yè)知識(shí)非常復(fù)雜，對(duì)于一般公民而言難以掌握。而且，環(huán)境污染的行為人往往是實(shí)力雄厚的企業(yè)，兩者力量對(duì)比的失衡對(duì)于公民而言很難取得訴訟勝利，公民一般不會(huì)選擇訴訟作為救濟(jì)途徑。而專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的環(huán)境社會(huì)組織，不僅擁有專(zhuān)業(yè)的環(huán)境科學(xué)專(zhuān)家，還擁有法學(xué)專(zhuān)家，能夠在技術(shù)和法律兩方面提供專(zhuān)業(yè)性的指導(dǎo)，加之較為穩(wěn)定的資金支持和廣泛的社會(huì)影響力，都能為其在環(huán)境公益訴訟的過(guò)程中提供支撐。

（3）新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)其環(huán)境公益訴訟起訴資格的保障。不論是2012年修訂的《民事訴訟法》第55條對(duì)法律規(guī)定的有關(guān)組織的起訴資格的原則性規(guī)定，還是2014年新《環(huán)境保護(hù)法》第58條對(duì)環(huán)保社會(huì)組織起訴主體資格的最終確認(rèn)，都體現(xiàn)了國(guó)家在立法層面對(duì)環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境公益保護(hù)的重視和保障。新環(huán)保法修正案。草案二次審議稿規(guī)定的是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會(huì)，第三次審議時(shí)將環(huán)境公益訴訟主體調(diào)整為依法在國(guó)務(wù)院民政部門(mén)登記、專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國(guó)性社會(huì)組織，新《環(huán)境保護(hù)法》最終規(guī)定為依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上民政部門(mén)登記，專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄。其次，新環(huán)保法對(duì)于政府信息公開(kāi)做出了更為嚴(yán)格的規(guī)定，保障了環(huán)保社會(huì)組織的知情權(quán)，信息獲取渠道的暢通性是環(huán)保社會(huì)組織勝訴的重要保障。

（4）環(huán)保社會(huì)組織的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累。截至2008年10月，我國(guó)共有民間環(huán)保組織3 539家（含港、澳、臺(tái)）[3]，提起環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐方面積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各級(jí)法院近年來(lái)已受理環(huán)境民事公益訴訟至少17起，以環(huán)保社會(huì)組織作為原告或共同原告的訴訟有8起，占半數(shù)以上，且大多以調(diào)解或原告勝訴結(jié)案。

2014年7月3日，最高人民法院組建環(huán)境資源審判庭，并公布9起典型案例指導(dǎo)環(huán)境資源審判，其中環(huán)保社會(huì)組織作為原告或共同原告提起的訴訟有3起。

2009年5月，原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)收到江陰市80多民居民的信訪，反映被告江蘇江陰港集裝箱有限公司在未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的前提下從事鐵礦粉的裝卸、駁運(yùn)等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，影響大氣質(zhì)量、長(zhǎng)江水質(zhì)以及周?chē)用竦纳瞽h(huán)境。原告中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)經(jīng)調(diào)查取證后發(fā)現(xiàn)情況屬實(shí)，以被告行為違反《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等相關(guān)法律的規(guī)定，影響了港口周?chē)h(huán)境以及不特定人的生活質(zhì)量為由，向無(wú)錫市中級(jí)人民法院提起了訴訟，提出判決被告立即停止妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀等訴訟請(qǐng)求。無(wú)錫市中級(jí)人民法院依法受理該案，經(jīng)調(diào)查審理后作出裁定，裁定被告立即停止環(huán)境污染行為。同年9月，經(jīng)法院調(diào)解，雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議書(shū)。本案中，無(wú)錫中院依法予以受理，對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告主體資格問(wèn)題進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐。

1.2.2環(huán)保社會(huì)組織作為環(huán)境公益訴訟起訴資格的域外考察

從世界范圍來(lái)看，就環(huán)保社會(huì)組織的立法規(guī)定與司法實(shí)踐而言，各國(guó)主要側(cè)重于環(huán)保NGO環(huán)境公益訴訟起訴資格的規(guī)定與保障。而美國(guó)、德國(guó)、日本、印度等國(guó)家的相關(guān)立法與司法實(shí)踐更能顯現(xiàn)出環(huán)保社會(huì)組織作為環(huán)境公益訴訟起訴主體已經(jīng)逐漸成熟并成擴(kuò)大發(fā)展趨勢(shì)。

（1）美國(guó)。環(huán)境公益訴訟在美國(guó)稱(chēng)為環(huán)境公民訴訟，是一項(xiàng)重要的環(huán)境公眾參與制度。最早對(duì)環(huán)境公民訴訟予以立法規(guī)定的是密執(zhí)安州的《1970年環(huán)境保護(hù)法》。該法第2節(jié)第1條規(guī)定，“為保護(hù)空氣、水體和其他自然資源以及公共托管客體不受污染、損害和毀滅，任何個(gè)人、合伙、公司、社團(tuán)、組織或其它法律實(shí)體皆可在據(jù)稱(chēng)違法行為的發(fā)生地或可能發(fā)生地的具有管轄權(quán)的巡回上訴法院對(duì)州、州的分支機(jī)構(gòu)、任何個(gè)人、合伙、公司、社團(tuán)、組織或其它法律實(shí)體提起謀求宣告或衡平法救濟(jì)的訴訟?！贝隧?xiàng)規(guī)定對(duì)于環(huán)境公民訴訟的起訴主體資格予以最大限度的放寬，即使沒(méi)有證據(jù)證明自己遭到環(huán)境侵害以及損失，也可向法院提起訴訟。隨后，1972年《海洋傾廢法》及《噪聲控制法》，1973年《瀕危物種法》，1976年《安全飲用水法》和《資源保護(hù)與恢復(fù)法》，1977年《有毒物質(zhì)控制法》等規(guī)定了相應(yīng)條款。依據(jù)上述法律規(guī)定，美國(guó)公民及環(huán)保社會(huì)組織可以就環(huán)境污染、資源破壞行為以及聯(lián)邦政府的不當(dāng)行為提起環(huán)境公民訴訟，保護(hù)環(huán)境公共利益及公民環(huán)境權(quán)益。

美國(guó)作為判例法國(guó)家，立法規(guī)定還需要法院經(jīng)過(guò)審理判決對(duì)法律漏洞予以補(bǔ)充、完善?！癝ierra Club v. Morton”（“塞拉俱樂(lè)部訴莫頓案”）是確認(rèn)環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公民訴訟起訴主體資格的著名案例。塞拉俱樂(lè)部以一個(gè)“對(duì)保護(hù)和合理維護(hù)國(guó)家公園、禁獵區(qū)以及國(guó)家森林有特殊利益的社團(tuán)法人”的名義提起訴訟，請(qǐng)求法院做出一個(gè)宣告性判決同時(shí)發(fā)布一個(gè)禁令，限制聯(lián)邦官員批準(zhǔn)在紅杉國(guó)家森林的礦金峽谷進(jìn)行的大規(guī)?；﹫?chǎng)開(kāi)發(fā)計(jì)劃?！澳D案”的最終判決說(shuō)明對(duì)環(huán)保團(tuán)體起訴權(quán)的限制僅僅是名義上的限制而已，實(shí)際上授予了環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟起訴主體資格的權(quán)利。1973年的“美國(guó)訴挑戰(zhàn)管制機(jī)構(gòu)程序?qū)W生協(xié)會(huì)案”中由幾個(gè)學(xué)法律的學(xué)生組成的“挑戰(zhàn)管制機(jī)構(gòu)程序?qū)W生協(xié)會(huì)”對(duì)州際商業(yè)委員會(huì)增加鐵路運(yùn)費(fèi)提出起訴，理由是運(yùn)費(fèi)增加影響到回收材料的運(yùn)輸成本，增加了原始資源的使用，提高了制成品價(jià)格，使得丟棄的垃圾增多，從而使該團(tuán)體成員在經(jīng)濟(jì)上、美感上、休閑上均受到傷害。盡管最高法院承認(rèn)原告列舉的“因果關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)”，在判決中還是認(rèn)定不能拒絕這些事實(shí)上受到傷害的人的起訴資格。

（2）德國(guó)。在德國(guó)，只有環(huán)保NGO才被認(rèn)為是提起環(huán)境公益訴訟的唯一合法主體，但是立法對(duì)其訴訟行為進(jìn)行了較多限制，訴因多為環(huán)境行政決定，立法目的更傾向于監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)的合法、合理行政行為。

德國(guó)關(guān)于環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟起訴主體資格的立法分為聯(lián)邦立法與州立法兩個(gè)層次。在聯(lián)邦立法層次，《聯(lián)邦自然保護(hù)法》第61條明確規(guī)定，“一個(gè)根據(jù)第59條或可能依據(jù)聯(lián)邦法律框架第60條之下的州法律規(guī)定被認(rèn)可的組織，在其權(quán)利沒(méi)有被侵犯時(shí)，可以依《行政程序法》提起下列訴訟：在法律框架第33條第2款規(guī)定的關(guān)于自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、生物圈保護(hù)區(qū)和其他的環(huán)境保護(hù)區(qū)內(nèi)的禁令或許可的免責(zé)行為；對(duì)涉及自然和自然景區(qū)的項(xiàng)目批準(zhǔn)決定或是規(guī)劃許可證起訴?！币虼耍?lián)邦層次的立法對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的情形界定為實(shí)施自然保護(hù)法以及對(duì)行政決定提起的訴訟，且后者數(shù)量居多。在地方立法層次，多數(shù)州的自然保護(hù)法規(guī)定了比較寬泛的環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)，起訴除了可以針對(duì)特許權(quán)和規(guī)劃批準(zhǔn)決定，根據(jù)各州規(guī)定，還可以針對(duì)規(guī)劃許可、保護(hù)立法的免責(zé)情況（《聯(lián)邦自然保護(hù)法》第20條）、在水域保護(hù)地區(qū)的特許權(quán)、基于水法的授權(quán)或是許可證，以及未開(kāi)發(fā)土地上的建設(shè)項(xiàng)口的批準(zhǔn)[4]。

在波羅的海高速公路案中，按照石勒蘇益格——荷爾斯泰因州《自然保護(hù)法》第51條c款，NGO在本案中有合法的原告資格，提起公益訴訟，按照德國(guó)自然保護(hù)的法律，NGO還必須得到聯(lián)邦環(huán)境部門(mén)依據(jù)《聯(lián)邦自然保護(hù)法案》（1987年3月12日版）第29條第2款認(rèn)可方可獲得原告資格。但該條款限制了一些組織提起公益訴訟的可能性。要得到上述認(rèn)可，環(huán)保NGO必須符合各種要件：它必須是一個(gè)非營(yíng)利性組織，經(jīng)過(guò)稅收部門(mén)認(rèn)證，必須是主要和長(zhǎng)期致力于自然保護(hù)和自然景觀維護(hù)口標(biāo)，其范圍至少必須包括一個(gè)州的地界，并且它必須通過(guò)自己的行動(dòng)來(lái)證明它有能力履行此項(xiàng)責(zé)任[4]。盡管法院的判決拒絕了環(huán)保NGO提出的對(duì)規(guī)劃決定進(jìn)行司法審查的請(qǐng)求，不利于環(huán)保NGO通過(guò)訴訟途徑實(shí)施自然保護(hù)法，但法院最終的判決確認(rèn)了NGO的原告資格。

（3）日本。在日本，公益訴訟被稱(chēng)為民眾訴訟，并且主要表現(xiàn)為行政公益訴訟。最早對(duì)民眾訴訟作出規(guī)定的法律為明治1962年制定的《行政案件訴訟法》。該法第5條將民眾訴訟定義為當(dāng)事人“為糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體機(jī)關(guān)的不符合法規(guī)的行為，并以作為選舉人的資格或者法律上無(wú)利害關(guān)系之資格提起的訴訟”。在民眾訴訟原告資格的立法規(guī)定方面，日本最初是以“權(quán)力受傷害”為訴訟的前提，也即當(dāng)事人只有在受實(shí)體法保護(hù)的權(quán)力遭到實(shí)際損害時(shí)才能向法院提起訴訟，這其實(shí)大大限制了原告資格范圍。而且，日本早在明治時(shí)期就以憲法的形式確立了以“地方公共團(tuán)體”為民眾載體的公眾環(huán)境行政參與制度，并通過(guò)將該團(tuán)體納入國(guó)家行政組織體系之中，賦予其廣泛的自治立法權(quán)與自治行政權(quán)的方式，使該團(tuán)體能夠發(fā)動(dòng)行政權(quán)力對(duì)環(huán)境污染與破壞的發(fā)生源進(jìn)行有效地監(jiān)控，從而使公民環(huán)境權(quán)理論在環(huán)境糾紛解決機(jī)制中得以充分體現(xiàn)[5]。

日本傳統(tǒng)理論認(rèn)為，行政法設(shè)立的目的是為了保護(hù)公眾利益，也即不特定多數(shù)人的利益，而非單個(gè)主體利益，因在公害事件中遭受損失的個(gè)體利益不屬于法的利益，而屬于法的利益的“反射利益”，是一種間接利益，不能作為訴因。“法律上被保護(hù)的利益”經(jīng)日本最高裁判所判例確定為原告資格的構(gòu)成要件，而不再以實(shí)體法規(guī)定的權(quán)力為限，日本地方法院在實(shí)際案例的審判中對(duì)“法律上被保護(hù)的利益”作出了更為更進(jìn)一步的解釋和發(fā)展，提出“值得保護(hù)的利益說(shuō)”，更進(jìn)一步擴(kuò)大了原告資格范圍。所謂“值得保護(hù)的利益說(shuō)”即指事實(shí)上的利益保護(hù)，無(wú)論是對(duì)法律上還是對(duì)事實(shí)上的利益，都可以進(jìn)行訴訟，這是日本為了防止公害、保護(hù)環(huán)境而做出的一種原告資格的擴(kuò)大解釋。

（4）印度。學(xué)界通常認(rèn)為，印度是第一個(gè)引入環(huán)境公益訴訟制度的國(guó)家。印度環(huán)境公益訴訟興于20世紀(jì)70年代，其主要標(biāo)志為先后制定了1974年《水污染防控法》、1980年《森林保育法》、1981年《空氣污染防控法》，及1986年制定的綜合性《環(huán)境保護(hù)法》。印度的公益訴訟制度是通過(guò)判例不斷得到發(fā)展完善的。印度最高法院法官將環(huán)境公益訴訟解釋為，如果侵犯了某一個(gè)人或某一階層人的法律權(quán)利而對(duì)其造成了法律上的錯(cuò)誤或損害，但該人或這階層的人由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位造成的無(wú)力狀不能向法院提出法律救濟(jì)時(shí)，任何公民或社會(huì)團(tuán)體都可以向高等法院或最高去院提出申請(qǐng)，尋求對(duì)這一階層的人遭受的法律錯(cuò)誤或損害給予司法救濟(jì)[6]。由此，印度公益訴訟制度的典型特征是任何環(huán)保社會(huì)組織都有權(quán)提起公益訴訟，而不必證明其與案件有直接的利害關(guān)系。但只能對(duì)邦政府、中央政府和市政當(dāng)局等國(guó)家機(jī)構(gòu)提起公益訴訟，私人當(dāng)事方可以作為共同被告加入到公益訴訟中。印度司法實(shí)踐中長(zhǎng)期采用“受害人原則”，即只有受害人才具有原告資格，才能向法院提起訴訟主張權(quán)利救濟(jì)。引入公益訴訟制度后，印度開(kāi)始放寬原告資格規(guī)定，將公益訴訟的起訴資格賦予所有公民以及以保護(hù)環(huán)境公共利益為宗旨的環(huán)保社會(huì)團(tuán)體。

在1984年Bandhuya Muki Morcha v. India案中，帕瓦蒂法官表明，基于受害人權(quán)利意識(shí)和知識(shí)水平的欠缺，應(yīng)當(dāng)允許具有公共意識(shí)的公民或相關(guān)組織幫助他們，獲得正義，也即允許自身利益未受損害的第三人基于公共利益提起環(huán)境訴訟。在S.P.Gupta v. Union of India案中，帕格瓦蒂法官又對(duì)上述原告資格規(guī)定作出了進(jìn)一步的擴(kuò)大解釋?zhuān)词箾](méi)有專(zhuān)門(mén)的損害，任何公民都可以公民資格提起訴訟，要求對(duì)侵害公益的行為和法律規(guī)定的落實(shí)情況進(jìn)行審查。由此可見(jiàn)，有公共意識(shí)的相關(guān)社會(huì)團(tuán)體都可以提起公益訴訟來(lái)實(shí)施弱勢(shì)群體的集體權(quán)利。程序從屬于正義，它不應(yīng)該阻礙弱勢(shì)群體獲得司法公正，應(yīng)采取靈活的訴訟主體資格政策，體現(xiàn)了印度在公益保護(hù)上的司法能動(dòng)主義。

2環(huán)保社會(huì)組織訴訟起訴資格的“抑”

這里的“抑”包含兩層含義，即積極層面的“抑”和消極層面的“抑”。積極層面的“抑”主要是出于防止濫訴、節(jié)約司法資源的考慮而對(duì)環(huán)保社會(huì)組織作為環(huán)境公益訴訟起訴主體進(jìn)行的限制，這在新《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定中有所體現(xiàn)；消極層面的“抑”則主要指當(dāng)下環(huán)保社會(huì)組織在存續(xù)過(guò)程中于管理等方面受到的消極外部限制以及它們自身存在的妨礙其環(huán)境公益訴訟起訴主體資格發(fā)揮的問(wèn)題。

2.1積極層面的“抑”

新《環(huán)境保護(hù)法》第58條在賦予社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟主體資格的同時(shí)，設(shè)置了相應(yīng)的限制條件：從環(huán)境公益訴訟案件范圍看，局限于污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為；從社會(huì)組織的級(jí)別來(lái)看，需要滿足在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記；從社會(huì)組織的資質(zhì)來(lái)看，需滿足專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄；從起訴目的來(lái)看，重點(diǎn)申述了不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。這些限制條件整體出于對(duì)掙脫“直接利害關(guān)系人”束縛后避免環(huán)境公益訴訟不合實(shí)際條件地“野蠻生長(zhǎng)”的考慮。

2.1.1積極層面的“抑”的必要性探析

理論層面。“一切有權(quán)利的人都容易濫用權(quán)利”[7]。自羅馬法時(shí)期，權(quán)利行使自由即包含行使權(quán)利不得包含加害意思和以善意衡平進(jìn)行訴訟程序這兩項(xiàng)法理要求。從我國(guó)法律環(huán)境來(lái)看，作為根本大法的憲法在規(guī)定了公民的基本權(quán)利之后，專(zhuān)門(mén)作出公民在行使自由和權(quán)利時(shí)不得對(duì)國(guó)家、社會(huì)、集體利益以及其他公民的自由與權(quán)利造成損害的規(guī)定，這對(duì)憲法之下我國(guó)所有法律法規(guī)起到了標(biāo)榜作用。環(huán)境公益訴訟的復(fù)雜性、科學(xué)技術(shù)性等特征決定了它對(duì)起訴資格要求的嚴(yán)格性。在司法資源有限的社會(huì)條件下，不可能所有權(quán)利請(qǐng)求都能通過(guò)訴訟得到實(shí)現(xiàn)，只有經(jīng)過(guò)細(xì)致過(guò)濾的請(qǐng)求才可以作為訴求通過(guò)訴訟程序得到彰顯。從訴訟法傳統(tǒng)理論來(lái)看，“訴之利益”、“直接利害關(guān)系”等都是理論上采取的對(duì)訴權(quán)進(jìn)行限制的方法，這在我國(guó)《民事訴訟法》和《行政訴訟法》里都有體現(xiàn)。受制于不科學(xué)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路的影響，我國(guó)環(huán)境狀況讓人堪憂，通過(guò)污染環(huán)境、破壞生態(tài)等行為損害社會(huì)公共利益的行為不在少數(shù)，比較典型的社會(huì)現(xiàn)象便是環(huán)境群體性事件的高頻率爆發(fā)，如處理不當(dāng)，在人們生存環(huán)境受威脅的情況下，社會(huì)穩(wěn)定也會(huì)受到極大沖擊。我國(guó)環(huán)境公益訴訟制度的建立遲緩很大程度上受制于“直接利害關(guān)系”理論的藩籬。如今在突破理論藩籬之后，《民事訴訟法》賦予了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”、新《環(huán)境保護(hù)法》賦予了符合一定條件的“社會(huì)組織”環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)，公民個(gè)人至今仍被排除在法律規(guī)定的起訴主體之外，這當(dāng)然是出于對(duì)防止環(huán)境公益訴訟出現(xiàn)井噴現(xiàn)象的考慮，但這種在立法領(lǐng)域排除的做法是否符合訴訟效益最大化的實(shí)現(xiàn)要求還有待考究。

實(shí)踐層面。根據(jù)最高人民法院的統(tǒng)計(jì)，2011年到2013年，全國(guó)各地法院受理的環(huán)境資源類(lèi)案件（涵蓋民事、刑事、行政領(lǐng)域）年均不到三萬(wàn)件，這與全國(guó)法院每年立案1100多萬(wàn)件形成較大的反差。這組數(shù)據(jù)在反映我國(guó)環(huán)境資源類(lèi)案件審理工作的相對(duì)不足的同時(shí)，也從側(cè)面反映了我國(guó)法院審判實(shí)務(wù)中的訟累現(xiàn)象。除部分案件適用獨(dú)任制審判外，案件大多適用合議庭制審判方式，若任由濫訴案件卷入訴訟程序，那么所造成的人力資源浪費(fèi)、財(cái)力資源浪費(fèi)可想而知。2013年，在《民事訴訟法》第55條規(guī)定了“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以針對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為提起訴訟之后的第一個(gè)元年，中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)共向法院提起8項(xiàng)環(huán)境公益訴訟，結(jié)果卻不甚理想，起訴書(shū)被拒收、接收起訴書(shū)后無(wú)后續(xù)消息或被裁定駁回的現(xiàn)象普遍存在，這是由于并無(wú)法律規(guī)范性文件對(duì)“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”進(jìn)行詳盡解釋?zhuān)傻乃痉ㄟm用遭遇梗阻。相比之下，新《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定更為明晰，不僅在限制濫訴方面，在保證適格的訴訟方面也將發(fā)揮更為積極的作用。

2.1.2積極層面的“抑”的界限

積極層面的“抑”有其正面意義，但正如訴權(quán)的行使需受限制一樣，這種抑制本身也需要受到限制，即不可跨越界限，走向極端。綜合來(lái)看，積極層面的“抑”的界限包括公平和效益兩個(gè)維度。

公平維度。新《環(huán)境保護(hù)法》的歷次修改中對(duì)環(huán)境公益訴訟起訴主體有不同規(guī)定。第二次審議時(shí)環(huán)保聯(lián)合會(huì)“一家獨(dú)大”的規(guī)定明顯有違公平之嫌，第三次審議杜絕了為數(shù)眾多的非全國(guó)性社會(huì)組織的訴訟主體資格，且“信譽(yù)良好”并為明確評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，第四次審議整體采用了折中方式，在考慮限制濫訴的基礎(chǔ)上，綜合衡量了各環(huán)保社會(huì)組織在作為環(huán)境公益訴訟起訴主體方面的公平性。這種公平不僅體現(xiàn)了對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的公平，更深層次看，體現(xiàn)的是環(huán)境公益保護(hù)的公平性，因?yàn)榄h(huán)境公益雖立足公共利益，但體現(xiàn)在環(huán)境公益訴訟中往往帶有明顯的地域性色彩。

效益維度。立法、執(zhí)法和司法活動(dòng)都不是全然不計(jì)成本的，都需要運(yùn)用成本——效益評(píng)判方法來(lái)對(duì)某項(xiàng)活動(dòng)的存廢進(jìn)行定奪。積極層面的“抑”的出發(fā)點(diǎn)即是對(duì)訴訟效益的追求，杜絕濫訴，節(jié)約司法資源，本就有利于提高環(huán)境公益訴訟活動(dòng)的效益。這里的效益維度的意涵并不在此。誠(chéng)然，積極層面的“抑”在節(jié)約司法資源方面的功效不容置疑，但對(duì)環(huán)保組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的過(guò)度限制勢(shì)必導(dǎo)致部分環(huán)境公共利益得不到法律途徑的救濟(jì)，由此附帶產(chǎn)生的污染治理成本、生態(tài)恢復(fù)成本、政府威信度成本、社會(huì)穩(wěn)定與治安成本都不容小覷，這些成本無(wú)論在資金方面還是管理方面有些都是遠(yuǎn)超訴訟成本的，積極層面的“抑”若在效益維度方面限制過(guò)緊，則可能釀成代價(jià)慘重的后果。

2.2消極層面的“抑”

2.2.1外部的消極層面的“抑”

登記管理層面。環(huán)保部《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》將環(huán)保社會(huì)組織的類(lèi)型界定為環(huán)保社團(tuán)、環(huán)保基金會(huì)、環(huán)保民辦非企業(yè)單位等。以環(huán)保社團(tuán)為例，按照國(guó)務(wù)院《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體在申請(qǐng)成立以前要取得業(yè)務(wù)主管單位的審查同意，也即為環(huán)保社團(tuán)的登記成立設(shè)置了雙重關(guān)卡。作為環(huán)保社團(tuán)的業(yè)務(wù)主管單位，要履行一定的監(jiān)督管理職責(zé)，所以在實(shí)踐中容易發(fā)生欲成立社會(huì)團(tuán)體卻苦于尋找不到業(yè)務(wù)主管單位的情形。且就目前我國(guó)已有的環(huán)保社會(huì)團(tuán)體而言，很多業(yè)務(wù)主管單位的行政化色彩過(guò)于濃厚，以至于影響了環(huán)保社團(tuán)的獨(dú)立性，妨礙其作用的發(fā)揮。要改善環(huán)保社會(huì)組織的外部生存環(huán)境，首先就要從最根源上的登記管理制度入手，對(duì)于不必要的審查程序進(jìn)行簡(jiǎn)化，保證環(huán)保公益人士的高漲熱情。

激勵(lì)措施層面。從目前我國(guó)的法律規(guī)定來(lái)看，較之以往的突破點(diǎn)在于賦予了環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟的起訴資格，但并沒(méi)有相應(yīng)的配套措施保障環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的順利實(shí)施。環(huán)境公益訴訟案件往往涉及的利益關(guān)系比較復(fù)雜，鑒定費(fèi)用高昂，在“自然之友”針對(duì)云南曲靖陸良化工有限公司的調(diào)查中，一家具有司法評(píng)估資質(zhì)的鑒定機(jī)構(gòu)所作鑒定報(bào)價(jià)為700萬(wàn)元，如此高昂的數(shù)字甚至超過(guò)“自然之友”2011年全年總支出的500萬(wàn)元[8]。訴訟費(fèi)用方面的優(yōu)惠措施落實(shí)不了，環(huán)保社會(huì)組織即使在被賦予了環(huán)境公益訴訟起訴主體資格的情況下，開(kāi)展環(huán)境公益訴訟也是舉步維艱，權(quán)利若淪為一紙空文，必然會(huì)造成立法資源的浪費(fèi)。另外，環(huán)保民間組織從政府得到最多支持的是宣傳服務(wù)，其次是活動(dòng)場(chǎng)地，再次是資金[3]，而對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織而言，作為環(huán)境公益訴訟起訴資格面臨的很重要的瓶頸應(yīng)當(dāng)是資金問(wèn)題，政府在這方面的支持卻偏疲軟：截至2008年10月，我國(guó)僅有近26.0%的環(huán)保民間組織有固定的資金來(lái)源[3]，除由政府發(fā)起成立的環(huán)保民間組織的主要資金為政府提供的資助和會(huì)費(fèi)以外，其他環(huán)保民間組織的資金多為成員、企業(yè)和私人捐贈(zèng)等，資金來(lái)源并不穩(wěn)定。

2.2.2內(nèi)部的消極層面的“抑”

獨(dú)立性方面。截至2008年10月，我國(guó)共有民間環(huán)保組織3 539家（含港、澳、臺(tái)），其中由政府發(fā)起成立的有1 309家，這其中76.6%環(huán)保民間組織選擇在民政部門(mén)注冊(cè)[3]。由此可見(jiàn)，我國(guó)存在數(shù)量相當(dāng)?shù)挠烧l(fā)起成立的民間環(huán)保組織，這些環(huán)保組織多數(shù)是為執(zhí)行政府的環(huán)境保護(hù)政策而設(shè)立，受制于政府的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，環(huán)境保護(hù)積極性和主動(dòng)性相對(duì)受限，它們參與環(huán)境公益訴訟的獨(dú)立性不夠顯著，影響環(huán)境公益訴訟案件的提起與進(jìn)展。

資金方面。除前文論述的政府在資金方面的支持與鼓勵(lì)力度不夠外，環(huán)?；饡?huì)發(fā)展?fàn)顩r也不盡如人意。根據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)公布的《關(guān)注環(huán)境領(lǐng)域的基金會(huì)概況》，截至2012年6月底，我國(guó)關(guān)注環(huán)境領(lǐng)域的基金會(huì)共有93家，在全國(guó)2 510家基金會(huì)中占3.7%，這個(gè)比重相對(duì)偏低。此外，截至2011年末，全國(guó)基金會(huì)凈資產(chǎn)總量為582億元，關(guān)注環(huán)境領(lǐng)域的基金會(huì)凈資產(chǎn)總量為38億元，環(huán)保基金會(huì)在數(shù)量和財(cái)力上都不可觀。更加嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是，類(lèi)似中國(guó)紅十字會(huì)丑聞使得基金會(huì)社會(huì)公信力下降，對(duì)于本不景氣的環(huán)保基金會(huì)的發(fā)展來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜。

人力資源方面。雖然環(huán)保社會(huì)組織可以吸納很多環(huán)境保護(hù)方面的專(zhuān)家與學(xué)者，但總體上看，28.9%的環(huán)保民間組織沒(méi)有專(zhuān)職人員，46.5%的環(huán)保民間組織其專(zhuān)職人員在1-5人之間，且人員的政治面貌、宗教信仰等方面比較單一，導(dǎo)致環(huán)保社會(huì)組織在運(yùn)行方面效率低下、效果一般。由于環(huán)境公益訴訟對(duì)專(zhuān)業(yè)性要求較高，我國(guó)環(huán)保社會(huì)組織現(xiàn)在的人力資源狀況也不利于環(huán)境公益訴訟的參與，人才缺失將導(dǎo)致訴訟實(shí)踐中一些費(fèi)用無(wú)法自動(dòng)避免，在間接程度上加重了環(huán)保社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟的費(fèi)用負(fù)擔(dān)。

3環(huán)保社會(huì)組織環(huán)境公益訴訟起訴資格的“欲揚(yáng)先抑”

這里的“欲揚(yáng)先抑”的要旨是：在法律規(guī)定了社會(huì)組織對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為進(jìn)行起訴的權(quán)利后，環(huán)保社會(huì)組織的環(huán)境公益訴訟起訴資格應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺姘l(fā)展，“發(fā)揚(yáng)”優(yōu)勢(shì)，“張揚(yáng)”特色；但若要與欲揚(yáng)先抑寫(xiě)作手法有異曲同工之妙，必須正確處理前文所提的“抑”：積極層面的“抑”還有其他路徑可參考，消極層面的“抑”要致力改變。

3.1積極層面的“抑”的其他可選路徑

3.1.1訴前通知

環(huán)境民事公益訴訟。借鑒美國(guó)環(huán)境公民訴訟的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)可以考慮在環(huán)保社會(huì)團(tuán)體提起環(huán)境公益訴訟時(shí)設(shè)置這樣的前置程序：原告在起訴前的一定期限（以30日或60日為宜）給目標(biāo)被告發(fā)出形式和實(shí)質(zhì)上均符合法律要求的通知，督促其履行恢復(fù)環(huán)境、保護(hù)生態(tài)等的責(zé)任，若其無(wú)動(dòng)于衷或行動(dòng)不符合訴求，環(huán)保社會(huì)團(tuán)體得向法院提起訴訟[9]。這種做法在節(jié)約司法資源的同時(shí)，對(duì)于提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)、提高經(jīng)濟(jì)效率也有一定的積極意義。

環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境行政公益訴訟針對(duì)的是行政機(jī)關(guān)侵害環(huán)境公共利益的具體行政行為。在我國(guó)，環(huán)境保護(hù)工作主要還是政府主導(dǎo)。在環(huán)境行政公益訴訟中，將行政行為違法的情況、應(yīng)當(dāng)采取的措施、如不采取措施可能招致訴訟等內(nèi)容于訴訟開(kāi)始前60日通知行政機(jī)關(guān)，若行政機(jī)關(guān)未在法定期限內(nèi)作出反應(yīng)并書(shū)面告知，或者作出反應(yīng)但不被認(rèn)可的，可先申請(qǐng)行政復(fù)議，復(fù)議不成功者，得提起環(huán)境行政公益訴訟，如此可以一舉兩得：既給行政機(jī)關(guān)一個(gè)提升服務(wù)水平、管理水平的機(jī)會(huì)，又限制了不必要的訴訟泛濫[10]。

3.1.2司法（預(yù)）審查

環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)境民事公益訴訟司法預(yù)審查途徑主要包括在法院內(nèi)部設(shè)立預(yù)備審查委員會(huì)[11]，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)環(huán)境民事公益訴訟案件立案審查，防止假借公益之名行私益訴訟之實(shí)的案件進(jìn)入訴訟實(shí)質(zhì)程序，防止環(huán)境公益訴訟訴權(quán)的濫用。另外，在預(yù)審查階段，對(duì)于原告的訴訟請(qǐng)求（包括停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失等），預(yù)備審查委員會(huì)要針對(duì)訴訟請(qǐng)求查看原告是否提供了初步證明材料，證明被告存在污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為。

環(huán)境行政公益訴訟。目前，我國(guó)的《行政訴訟法》及其司法解釋確定的訴訟對(duì)象以具體行政行為為主，《行政訴訟法》第12條明確將行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定和命令等排除在司法審查之外，這種規(guī)定已難以滿足WTO司法審查規(guī)則和我國(guó)實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的需要[12]。其實(shí)，相比具體行政行為，行政法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件對(duì)環(huán)境決策的影響更為深遠(yuǎn)，因?yàn)榫唧w行政行為是在法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的框架下做出的，若處于決策層上層的依據(jù)的科學(xué)性和正確性存在問(wèn)題，那么具體行政行為會(huì)將這種不利影響滲透進(jìn)更為細(xì)致和廣泛的領(lǐng)域，環(huán)境污染與生態(tài)破壞也會(huì)更加嚴(yán)重，環(huán)境公共利益也將遭受打擊，而這種情形下的環(huán)境行政公益訴訟是可以通過(guò)司法審查得以避免的，因此擴(kuò)大司法審查范圍對(duì)于降低環(huán)境行政公益訴訟濫訴的幾率大有裨益。

3.2消極層面的“抑”的抑制途徑

3.2.1外部的消極層面的“抑”的抑制途徑

登記管理層面。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，符合新《環(huán)境保護(hù)法》58條規(guī)定的社會(huì)組織全國(guó)共有300家左右，該條明確要求提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織需依法在社區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記，據(jù)前文所述，在民政部門(mén)登記的環(huán)保社會(huì)團(tuán)體在申請(qǐng)登記前需找到業(yè)務(wù)主管單位，這必然加大了登記的難度，從根本上遏制了部分環(huán)保公益人士欲通過(guò)環(huán)境公益訴訟維護(hù)環(huán)境公共利益的想法。因此我國(guó)有必要簡(jiǎn)化社會(huì)團(tuán)體登記管理辦法，適當(dāng)降低登記準(zhǔn)入門(mén)檻，以吸納更多優(yōu)秀人才投身環(huán)境公益活動(dòng)，提升環(huán)保社會(huì)團(tuán)體的公益水平。

激勵(lì)措施方面。目前來(lái)看，環(huán)保社會(huì)組織最急迫得到的激勵(lì)立足點(diǎn)在資金方面，具體可以分三種思路。首先，政府可以通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付手段、政府采購(gòu)等政策傾斜，加大對(duì)環(huán)保社會(huì)組織的財(cái)政支持力度。其次，可以在訴訟費(fèi)用減免方面為環(huán)保社會(huì)組織提供間接資金支持，對(duì)于環(huán)保社會(huì)組織提起的環(huán)境公益訴訟，在原告敗訴的情況下，可以適當(dāng)減、免其訴訟費(fèi)用。最后，考慮設(shè)置環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)基金，基金來(lái)源方面，除普遍意義上的社會(huì)捐助外，還應(yīng)包括政府投入、勝訴案件被告所需繳付的賠償費(fèi)用中提取的部分，“羊毛出在羊身上”，讓訴訟中派生的資金回用到訴訟中去；基金使用方面，必須嚴(yán)格限制在開(kāi)展環(huán)境公益訴訟使用范圍之內(nèi)，具體可用在調(diào)取證據(jù)、損害鑒定、污染治理與生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用評(píng)估、繳納訴訟費(fèi)用等方面，并且必須保證基金運(yùn)行的公開(kāi)與透明，保證基金來(lái)源者對(duì)基金收入與支出的知情權(quán)。

3.2.2內(nèi)部的消極層面的“抑”的抑制途徑

獨(dú)立性方面。環(huán)保社會(huì)組織若過(guò)多依賴(lài)于政府的指引，則很難充分發(fā)揮自主性。所以，提高環(huán)保社會(huì)組織自身發(fā)展的獨(dú)立性具有重要意義。政府可以轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)策略，通過(guò)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)理念的宣傳，提高全社會(huì)的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和資源節(jié)約意識(shí)，使更多人成為環(huán)保熱心人士，在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)新的匯聚更多環(huán)保社會(huì)力量的環(huán)保社會(huì)組織的成立，增加獨(dú)立性更顯著的環(huán)保社會(huì)組織的比例，在不違背政策法規(guī)的情況下，允許它們有足夠的發(fā)展空間，挖掘環(huán)保社會(huì)組織在環(huán)境公益訴訟起訴資格方面的巨大潛能。

資金方面。環(huán)?；饡?huì)的發(fā)展對(duì)于環(huán)境公益事業(yè)的開(kāi)展意義深遠(yuǎn)。從目前發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，增加環(huán)保基金會(huì)的數(shù)量是順應(yīng)發(fā)展?fàn)顩r的必由之路，且從地域分布來(lái)看，現(xiàn)有環(huán)?；饡?huì)大多集中于幾個(gè)東部地區(qū)較為發(fā)達(dá)的省，所以環(huán)保基金會(huì)的下步發(fā)展戰(zhàn)略必定要考慮協(xié)調(diào)地區(qū)間分布不平衡的狀況，最大限度保證地域公平。目前基金會(huì)的發(fā)展處于多事之秋的階段，基金會(huì)的運(yùn)行方面的信息公開(kāi)與透明是基金會(huì)健康長(zhǎng)久發(fā)展的必然選擇，公民只有在充分享有信息知情權(quán)的基礎(chǔ)之上，才能對(duì)環(huán)保基金會(huì)樹(shù)立信心，才能對(duì)環(huán)?；饡?huì)在提起環(huán)境公益訴訟中的潛力樹(shù)立信心。

人力資源方面。環(huán)保社會(huì)組織要想在運(yùn)行方面取得順利進(jìn)展，提高其參與環(huán)境公益訴訟的水平，就必須注重人力資源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。在不給環(huán)保社會(huì)組織自身增加過(guò)多資金負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)上，適當(dāng)增加專(zhuān)職人員，保證環(huán)保社會(huì)組織的日常運(yùn)行；在會(huì)員吸納方面，要注重增加法律專(zhuān)家、學(xué)者等人員的比例，提高環(huán)境公益訴訟參與水平，以合格的姿態(tài)應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的侵害環(huán)境公共利益的行為。

（編輯：李琪）

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AbstractThe confirmation of the plaintiff qualification of The Environmental Nongovernmental Organization （ENGO） in environmental public litigation in the new Environmental Law is the positive realization of its value in being the plaintiff in environmental public litigations. It also shows the development of the new Environmental Law beyond the Civil Litigation Procedure Law on relevant provisions. There are three theoretical supports in this provision： the public trust theory； the environmental right theory and the private attorney general theory. Besides， the ENGOs advantages in organization and profession make it outstanding in being the plaintiff. Most importantly， the relevant judicial practices pave the way for ENGOs being the plaintiff in environmental public litigation， America， Germany， Japan and India included. Of course， in order to prevent the abuse of litigation， guarantee proper litigation and save judicial resources， the new Environmental Law sets some restrictions on the ENGO， its registration department level， the time of its participating in environment protection and its credit conditions included. These restrictions， to limit ENGOs being the plaintiff in environmental public litigation， show positive meanings. Meanwhile， the ENGO itself meets many troubles from inside and outside， such as the complex registration procedure， the stimulation measures， its lack in being individual， shortage in money， and unreasonable configuration in human resources. Under the development in provisions of the new Environmental Law， we must establish， for instance， the prelitigation notification system， to improve the active restriction， and also change each aspects of the negative restriction in order to play a full role of the litigation qualification of the ENGO.

Key wordsENGO； Environmental Public Interest Litigation； standing to sue