黨內(nèi)監(jiān)督制度的百年演進(jìn)與時(shí)代展望

付振華 李盈盈 趙治怡 佘婧帆

中國共產(chǎn)黨建黨已有百年，黨內(nèi)監(jiān)督體系經(jīng)過百年演變與發(fā)展后，形成了較為完整的理論與實(shí)踐并重的制度。

一、演變過程

（一）法規(guī)制定

1.雛形初具階段

《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》第一次將黨內(nèi)監(jiān)督納入法律體系，相關(guān)文件對黨內(nèi)巡視等制度做出規(guī)定?？谷諔?zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時(shí)期，依據(jù)《關(guān)于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領(lǐng)導(dǎo)及調(diào)整各組織間關(guān)系的決定》等法規(guī)，黨著重完善了民主集中制與統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度。此階段有效提高了黨初期的監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)水平，保證了黨的先進(jìn)性與純潔性[1]。

2.艱難探索階段

新中國成立初期和社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)主要圍繞黨的檢查委員會(huì)建設(shè)展開。1949年黨中央通過《關(guān)于成立中央及各級黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》[2]。1955年進(jìn)一步完善了紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的設(shè)置，注重各級干部的監(jiān)督。20世紀(jì)六七十年代，黨內(nèi)監(jiān)察委員會(huì)被撤銷。十一大后，逐漸恢復(fù)了各級紀(jì)律檢查委員會(huì)的設(shè)置。

3.恢復(fù)重建階段

2004年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》頒布，確定了中央紀(jì)律檢察委員會(huì)的根本任務(wù)。十三大至十六大期間，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等制度規(guī)定了黨員領(lǐng)導(dǎo)干部紀(jì)律。至十八大時(shí)期，建立了巡視制度，嚴(yán)格黨員干部任用及工作。

4.深化創(chuàng)新階段

黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)建設(shè)進(jìn)入新階段。黨中央頒布了一系列加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的條例與法規(guī)：2016年正式設(shè)立了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，2018年《中華人民共和國監(jiān)察法》的出臺(tái)推動(dòng)了黨內(nèi)監(jiān)督在紀(jì)檢監(jiān)察體制方面的改革[3]。

（二）思想理念

馬克思和恩格斯作為馬克思主義理論的創(chuàng)始者，在黨的發(fā)展過程中注重黨章黨規(guī)的建設(shè)。列寧則提出加快黨內(nèi)民主集中制的建設(shè)和依法行政。我國黨內(nèi)監(jiān)督思想產(chǎn)生于馬克思列寧主義，經(jīng)過幾代中央領(lǐng)導(dǎo)集體的實(shí)踐得到了豐富和發(fā)展。

毛澤東首先提出黨內(nèi)法規(guī)概念，要求加強(qiáng)黨內(nèi)民主教育，堅(jiān)持“黨要管黨”思想。并將黨內(nèi)監(jiān)督作為打擊腐敗現(xiàn)象的重要手段，推進(jìn)各項(xiàng)政策的調(diào)整。

鄧小平發(fā)展了毛澤東的黨內(nèi)監(jiān)督思想，提出注重干部隊(duì)伍建設(shè)，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主;改革開放以后，黨建工作的重心在于提高黨的先進(jìn)性和領(lǐng)導(dǎo)能力。為促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督制度的恢復(fù)與發(fā)展，鄧小平提出要加快完善黨規(guī)黨紀(jì)，擴(kuò)大紀(jì)委監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)限，突出黨內(nèi)監(jiān)督制度的重要性[4]。

江澤民要求突出黨內(nèi)監(jiān)督的核心，強(qiáng)調(diào)在抓好黨員干部監(jiān)督考察的同時(shí)拓寬監(jiān)督渠道，發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。通過思想政治教育營造良好的黨內(nèi)監(jiān)督氛圍，以此完善黨內(nèi)監(jiān)督的長效機(jī)制[5]。

胡錦濤強(qiáng)調(diào)黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要性，提出黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗建設(shè)的關(guān)鍵在于加快黨內(nèi)監(jiān)督制度的發(fā)展，在科學(xué)發(fā)展觀的基礎(chǔ)上拓寬黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)域與渠道，重視巡視機(jī)構(gòu)、制度的設(shè)立與完善[6]。

習(xí)近平創(chuàng)造性地發(fā)展了馬克思主義的黨內(nèi)監(jiān)督理論，在全面從嚴(yán)治黨的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化問責(zé)制度、巡視制度等一系列制度建設(shè)，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察隊(duì)伍的完善。嚴(yán)厲打擊腐敗問題，黨內(nèi)監(jiān)督制度朝著“法治化”與“科學(xué)化”的方向發(fā)展[7]。

（三）監(jiān)督主體

黨成立初期黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)由各級執(zhí)行委員會(huì)直接行使。中共五大后，第一個(gè)中央黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)即中央監(jiān)察委員會(huì)成立。20世紀(jì)六七十年代，黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)變?yōu)橛牲h內(nèi)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)獨(dú)立完整行使后黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)逐漸歸各級黨委會(huì)所有。中共七大后，黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)由各級委員會(huì)通過專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)行使的機(jī)制得以確立和延展。

新中國成立后，紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)在中央和省市逐步建立。1955年，紀(jì)律檢查委員會(huì)改組監(jiān)察委員會(huì)。黨的八大擴(kuò)大主體范圍，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立從中央擴(kuò)展到地方縣以上。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在20世紀(jì)六七十年代被廢除。文革結(jié)束后，黨建監(jiān)督機(jī)構(gòu)逐漸恢復(fù)，并選舉產(chǎn)生中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。

改革開放后，紀(jì)律檢查委員會(huì)在全國縣級以上的黨委普遍建立，與此同時(shí)，重點(diǎn)建設(shè)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)。2003年，中央組織部巡視組正式成立并于2009年改名為中央巡視組。新時(shí)期，中央紀(jì)委國家監(jiān)委統(tǒng)一設(shè)立派駐機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)派駐機(jī)構(gòu)中央全覆蓋。十八大以來，中央巡視組在黨內(nèi)監(jiān)督方面扮演了更重要的角色。

（四）手段方式

黨內(nèi)監(jiān)督的手段方式在馬列主義、毛澤東思想、中國特色社會(huì)主義理論體系的指導(dǎo)下不斷創(chuàng)新發(fā)展。毛澤東最先關(guān)注到加強(qiáng)黨內(nèi)紀(jì)律的重要性，指出要配備一套行之有效的規(guī)章制度。同時(shí)強(qiáng)調(diào)建立紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的必要性以及發(fā)揮新聞媒介等輿論監(jiān)督的重要作用。

在改革開放的重要時(shí)期，鄧小平一方面恢復(fù)了20世紀(jì)六七十年代被廢除的黨內(nèi)監(jiān)督制度，另一方面在毛澤東思想的基礎(chǔ)上深化了黨內(nèi)監(jiān)督的范圍，提高了民主黨派的監(jiān)督地位。江澤民注重黨內(nèi)監(jiān)督制度的建設(shè)與完善，明確提出建立巡視制度，并拓寬監(jiān)督渠道，充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。胡錦濤時(shí)期將巡視制度以法規(guī)正式確立下來，明確強(qiáng)調(diào)要科學(xué)合理地將信息技術(shù)運(yùn)用到黨內(nèi)監(jiān)督中。

習(xí)近平進(jìn)一步強(qiáng)化巡視制度地位，發(fā)揮派駐機(jī)構(gòu)和監(jiān)察委員會(huì)的作用。強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)及大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)的效用。此外，更要注重人民群眾的監(jiān)督主體作用。

二、演變的內(nèi)在機(jī)理

黨內(nèi)監(jiān)督是在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下占主導(dǎo)地位的監(jiān)督，是確保黨內(nèi)民主的重要手段，是保證黨的先進(jìn)性和純潔性的有效途徑。通過對中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度演變過程的梳理與分析，得出我國黨內(nèi)監(jiān)督制度形成了“精準(zhǔn)、民主、高效、全面”的制度體系，黨內(nèi)監(jiān)督的演進(jìn)呈現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)系統(tǒng)化、監(jiān)督主體整體化、思想理念科學(xué)化、手段方式創(chuàng)新化等特征。

（一）頂層設(shè)計(jì)系統(tǒng)化

1.人治到法治

在黨內(nèi)監(jiān)督制度設(shè)立之初，尚未形成較為完善的法律制度，往往以黨員領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督下級以及黨員自我監(jiān)督為主。在歷史經(jīng)驗(yàn)的指導(dǎo)下，通過實(shí)踐檢驗(yàn)，黨內(nèi)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了從對領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威服從到依靠法治的跨越，兼顧法治與科學(xué)。

2.零散到體系

黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的制定經(jīng)歷了由單一碎片化到全方位立體化的轉(zhuǎn)變，從黨章對黨內(nèi)監(jiān)督的籠統(tǒng)概略，到具體法律、規(guī)章和制度對其多層次、各領(lǐng)域的發(fā)展，黨內(nèi)監(jiān)督得到了體系化、程序化的完善。

3.結(jié)果導(dǎo)向到過程導(dǎo)向

黨內(nèi)監(jiān)督制度的發(fā)展對保證權(quán)力正確行使有著重要意義。這一過程中，監(jiān)督的重點(diǎn)由對黨員群體的事前威懾與事后問責(zé)的結(jié)果導(dǎo)向，轉(zhuǎn)移到事前預(yù)防與行為監(jiān)控的過程導(dǎo)向。從而實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督由點(diǎn)到線、由線到面、由面到體的頂層設(shè)計(jì)系統(tǒng)化。

（二）監(jiān)督主體整體化

1.監(jiān)督主體

黨內(nèi)監(jiān)督主體由最初的紀(jì)委等單一機(jī)構(gòu)發(fā)展到如今橫縱聯(lián)動(dòng)的結(jié)構(gòu)。從橫向上看，監(jiān)督主體包括紀(jì)委、監(jiān)察委等紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)以及黨員個(gè)人、社會(huì)組織與群眾等多維度的橫向監(jiān)督主體;從縱向上看，包括中央及各級地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。近年來，中央巡視組在黨內(nèi)監(jiān)督的地位更加突出。

2.監(jiān)督對象

十八大前，黨內(nèi)監(jiān)督對不同對象的打擊力度不均衡;十八大之后，習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“老虎、蒼蠅一起打”。除對基層領(lǐng)導(dǎo)干部、小微權(quán)力的監(jiān)督之外，更加大到高級領(lǐng)導(dǎo)干部等位高權(quán)重者的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督對象的無差別平等化，讓人民群眾看到了中央反腐決心。

（三）思想理念科學(xué)化

我國黨內(nèi)監(jiān)督思想在馬克思列寧主義指導(dǎo)下，遵循民主集中制原則，堅(jiān)持馬克思主義世界觀與方法論，與時(shí)俱進(jìn)，立足黨情、國情，在歷代領(lǐng)導(dǎo)集體思想的基礎(chǔ)上進(jìn)行豐富完善。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記創(chuàng)造性地提出一系列黨內(nèi)監(jiān)督的重要論述，推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督走上制度化、體系化的道路，反映了黨內(nèi)監(jiān)督思想理念的先進(jìn)性與科學(xué)性。

（四）手段方式創(chuàng)新化

黨的領(lǐng)導(dǎo)人最先關(guān)注到監(jiān)督機(jī)構(gòu)和輿論監(jiān)督的重要性。改革開放后，巡視制度應(yīng)運(yùn)而生，逐漸強(qiáng)化中央對地方的監(jiān)督。新時(shí)期，為適應(yīng)時(shí)代發(fā)展浪潮，黨內(nèi)監(jiān)督創(chuàng)新手段方式，在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，依托數(shù)字化信息手段，利用完備的大數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)與思維模式，全面提升黨內(nèi)監(jiān)督效能。手段方式的不斷創(chuàng)新為黨內(nèi)監(jiān)督制度提供了先進(jìn)的技術(shù)保障。

三、未來展望

縱觀黨內(nèi)監(jiān)督百年歷程，其曲折的實(shí)踐與歷史經(jīng)驗(yàn)表明，黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展任重而道遠(yuǎn)。新時(shí)代，站在兩個(gè)一百年的歷史交匯點(diǎn)，應(yīng)深入探索黨內(nèi)監(jiān)督效力提升的方法?；诖?，黨內(nèi)監(jiān)督體系建設(shè)可以依靠中心——四周“聚輻”模式。

（一）堅(jiān)持黨中央領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展民主集中制

十九大報(bào)告中明確指出：“要堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)?！卑l(fā)揮黨的風(fēng)向標(biāo)作用，全面貫徹黨內(nèi)監(jiān)督的思想方針，準(zhǔn)確落實(shí)黨中央的各項(xiàng)決策要求。民主集中制是黨的根本組織原則，因此黨內(nèi)監(jiān)督必然要以民主集中制為中心，既要避免不講集中的民主，又要避免不講民主的集中，確保黨內(nèi)監(jiān)督落到實(shí)處，見到實(shí)效。

（二）完善黨內(nèi)法規(guī)，全面從嚴(yán)治黨

黨的十九屆四中全會(huì)把黨內(nèi)法規(guī)制度納為國家治理體系與治理能力的重要組成部分。推進(jìn)建立以民主集中制為核心，涵蓋黨內(nèi)組織生活制度、選人用人法規(guī)制度、專門法規(guī)制定的黨內(nèi)法規(guī)體系[8]。力圖實(shí)現(xiàn)數(shù)量擴(kuò)充、質(zhì)量提升，使黨內(nèi)監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)從獨(dú)立到體系、籠統(tǒng)到具體。并且要貫徹落實(shí)“有膽量、講真實(shí)、重持續(xù)”的全面從嚴(yán)治黨部署。

（三）注重思想教育，增強(qiáng)主體意識(shí)

黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展離不開文化土壤的培育，要形成獨(dú)特穩(wěn)定的監(jiān)督文化，做好思想教育工作。切實(shí)結(jié)合正面引導(dǎo)與反面警示教育[9]，加強(qiáng)培育領(lǐng)導(dǎo)干部的黨性與思政素養(yǎng)，把社會(huì)主義核心價(jià)值觀注入黨內(nèi)監(jiān)督體系。加強(qiáng)監(jiān)督主體的責(zé)任意識(shí)與義務(wù)擔(dān)當(dāng)，落實(shí)監(jiān)督角色的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。完善構(gòu)筑監(jiān)督機(jī)構(gòu)，提升監(jiān)督主體問責(zé)能力。

（四）整合黨內(nèi)外監(jiān)督，形成各方合力

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等方式的黨外監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的有效補(bǔ)充，要注重推進(jìn)自律與他律切實(shí)結(jié)合。尤其要發(fā)揮人民力量，推進(jìn)建立群眾、社會(huì)、輿論等監(jiān)督一體化格局。創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督方式，拓寬黨外監(jiān)督渠道，切實(shí)提高黨內(nèi)外監(jiān)督的協(xié)同能力，形成各方合力、各司其職的新局面。

（五）重視大數(shù)據(jù)運(yùn)用，強(qiáng)化協(xié)同配合

在信息化時(shí)代背景下，數(shù)字信息技術(shù)在組織管理中起到提質(zhì)增效的作用，在黨內(nèi)監(jiān)督體系中同樣舉足輕重。要借助大數(shù)據(jù)工具，創(chuàng)新監(jiān)督方式，建立網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)，打造現(xiàn)代化新窗口，實(shí)現(xiàn)透明化、便利化、智能化監(jiān)督。強(qiáng)化數(shù)據(jù)協(xié)同配合，著力攻克黨內(nèi)監(jiān)督痛點(diǎn)、難點(diǎn)，優(yōu)化監(jiān)督流程，提升治理效能，發(fā)揮潛在價(jià)值。

四、結(jié)束語

對中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的演變和發(fā)展進(jìn)行深入研究，探索黨內(nèi)監(jiān)督制度的發(fā)展歷程及其演變的內(nèi)在規(guī)律。并對新時(shí)代黨內(nèi)監(jiān)督制度的完善和發(fā)展提出合理建議與展望，以豐富黨史研究、打造廉潔奉公、執(zhí)政為民的政黨而努力。

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