國土空間規(guī)劃體系下的耕地后備資源調(diào)查評價方法研究

唐 偉，王 英，楊振宇，楊學作，姜 玥

（1.山東省地質(zhì)科學研究院，山東 濟南 250013；2.山東省國土測繪院，山東 濟南 250101）

進入新時代，我國的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)基本完成轉(zhuǎn)型，生態(tài)優(yōu)先的高質(zhì)量發(fā)展成為常態(tài)，新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設持續(xù)推進，但是，困擾發(fā)展與保護矛盾的耕地問題仍未得到根本性解決，耕地后備資源不斷減少，開發(fā)成本與難度不斷加大，難以實現(xiàn)耕地占補平衡、占優(yōu)補優(yōu)的政策。國家明確要求嚴格落實耕地占補平衡制度，在嚴格保護生態(tài)前提下，科學劃定宜耕土地后備資源范圍[1]，同時禁止三種類型開墾耕地行為，包括嚴重沙化、地形坡度25°以上，以及違規(guī)毀林等。2021年7月，新一輪耕地后備資源調(diào)查評價工作在全國范圍內(nèi)開展[2]，科學、全面、準確地摸清全國補充耕地潛力狀況是此次工作的重要目的，為下一步科學、合理地開發(fā)耕地后備資源和高效、規(guī)范耕地占補平衡奠定基礎。

2000年和2014年，我國進行了兩次耕地后備資源調(diào)查評價工作，本次為第三次全國范圍內(nèi)開展耕地后備資源調(diào)查評價工作[3]，建立“多規(guī)合一”的新時代國土空間規(guī)劃體系并開展實施監(jiān)督，整體謀劃國土空間開發(fā)保護格局，提升國土空間開發(fā)質(zhì)量和效率，轉(zhuǎn)變國土空間開發(fā)利用方式，形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”[4]。本研究對在新的國土空間規(guī)劃體系下如何開展好此次耕地后備資源調(diào)查評價工作，具有一定的現(xiàn)實性與參考性。

1 耕地后備資源調(diào)查評價進程

1.1 基本概念

耕地后備資源，是指一定的技術(shù)經(jīng)濟條件下通過施工建設、生物措施或其他技術(shù)手段，所有可以轉(zhuǎn)化為耕地的其他土地資源[3，5]，通常包含沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、其他草地、沼澤地、鹽堿地、裸地、沙地、廢棄工礦用地等。隨著技術(shù)經(jīng)濟水平的進步與發(fā)展，耕地后備資源的范圍會有所變化。因此，耕地后備資源應包含可復墾土地與可開墾土地兩大類。可復墾土地主要是指對廢棄工礦用地等通過采取施工建設等措施將其恢復至可耕種狀態(tài)的土地類型，主要包括磚瓦窯場、采石（沙）場、鹽田、采礦用地等；可開墾土地主要是指對未利用土地類土地通過采取施工建設或生物措施等開發(fā)至可耕種狀態(tài)，主要包括沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂、其他草地、沼澤地、鹽堿地、裸地、沙地等。隨著國家自然、社會、經(jīng)濟和土地利用現(xiàn)狀等的發(fā)展與變化，耕地后備資源調(diào)查評價的對象也在變化（表1）。本文采用的調(diào)查評價類型與本次耕地后備資源調(diào)查評價工作一致，即其他草地、鹽堿地、沙地和裸土地，不涉及可復墾土地類型。

表1 耕地后備資源調(diào)查工作比較

1.2 調(diào)查評價工作開展情況

2000年4月，國土資源部啟動了西部大開發(fā)土地資源調(diào)查評價工作[6]，國家級耕地后備資源調(diào)查評價工作由此展開，隨后又接續(xù)中部、東部耕地后備資源調(diào)查評價工作，制定了《東部地區(qū)耕地后備資源調(diào)查評價技術(shù)規(guī)定》，第一次對工作內(nèi)容（范圍、目標、任務與成果）、工作原則、技術(shù)路線和工作進度等進行了規(guī)定，使該項工作目的明確、有章可循。在此基礎上逐步完成全國范圍內(nèi)的后備資源調(diào)查評價工作，于2003年全面、準確地查清了能形成國家級土地開發(fā)復墾基地后備資源的數(shù)量、類型、分布和質(zhì)量狀況并做出了科學評價，形成一大批成果，其中部分沿用至今。例如，《耕地后備資源調(diào)查與評價技術(shù)規(guī)程》（TD/T1007-2003）。

第二次全面開展此項工作始于2014年，國土資源部要求[7]，以第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱“二調(diào)”）成果為基礎，結(jié)合補充“二調(diào)”中“不穩(wěn)定耕地”和新增耕地的調(diào)查評價分析，全面、科學清查全國耕地后備資源的面積、分布、類型和權(quán)屬情況，分類標注且具體落實到地塊，提出耕地保護等相關(guān)政策，于2015年底基本完成。

第三次全面開展此項工作，以最新的第三次全國國土調(diào)查（以下簡稱“三調(diào)”）以及現(xiàn)勢性最強的2020年度國土變更調(diào)查成果為基礎，調(diào)查評價對象也有明確的范圍，即限定在其他草地、鹽堿地、沙地、裸土地四類，調(diào)查評價底圖由國家統(tǒng)一制作；達到評價指標要求，而不在國家下發(fā)底圖范圍內(nèi)的作為耕地后備資源的其他圖斑，同步進行補充調(diào)查與評價，按照“限制性因子”評價法，分10項指標逐地塊對國家下發(fā)圖斑開展宜耕性評價，形成是否具有宜耕性的明確結(jié)論。

1.3 調(diào)查評價工作情況分析

本次調(diào)查評價工作的調(diào)查基礎由土地利用現(xiàn)狀調(diào)查到“二調(diào)”再到“三調(diào)”，強調(diào)的是調(diào)查工作基礎的現(xiàn)勢性與準確性；調(diào)查對象由可開墾土地和可復墾土地逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌莸?、鹽堿地、沙地、裸土地四類可開墾土地，體現(xiàn)的是調(diào)查工作的生態(tài)性與精確性；工作任務與調(diào)查成果都產(chǎn)生了變化（表1），這些變化是為了確保調(diào)查的耕地后備資源成果宜用、可用、能用。

就評價工作來說，其中的評價原則從注重比較經(jīng)濟效益等，到限制性、主導性等，再到生態(tài)優(yōu)先性、限制性等，將注重保護生態(tài)提到了更加顯著的位置。評價方法由主導因素定性評價為主到“限制性因子”評價法，再到“自上而下”“限制性因子”評價法，體現(xiàn)的是評價方法科學合理性的進步，以及評價工作標準化、規(guī)范化的進程演變；評價單元、評價指標等也發(fā)生了變化（表2），這些變化表明耕地后備資源評價工作的演化與進展，更加注重生態(tài)優(yōu)先，并結(jié)合當?shù)貙嶋H情況進行綜合分析判斷，保證了調(diào)查評價的成果質(zhì)量。

表2 耕地后備資源評價工作比較

2 耕地后備資源調(diào)查評價技術(shù)方法

新時代國土空間規(guī)劃體系下耕地后備資源調(diào)查評價工作采用的方法主要有“自上而下”、逐圖斑調(diào)查評價、補充調(diào)查評價和綜合評價分析等?！白陨隙隆笔侵缸匀毁Y源部統(tǒng)一制作調(diào)查評價底圖并下發(fā)至各縣市，由各縣對所有下發(fā)圖斑開展調(diào)查評價相關(guān)工作；逐地塊調(diào)查評價，是指按照“限制性因子”評價法，對下發(fā)圖斑的每一圖斑地塊開展宜耕性評價，得到每一圖斑地塊的宜耕性；補充調(diào)查評價，是指對自然條件等因素達到評價指標要求，而不在下發(fā)圖斑底圖范圍內(nèi)的耕地后備資源，同步開展補充調(diào)查評價，其評價方法同下發(fā)圖斑的要求一致；綜合評價分析，是指耕地后備資源調(diào)查評價的數(shù)據(jù)成果，應在結(jié)合當?shù)刈匀毁Y源和經(jīng)濟社會發(fā)展等實際情況，并充分征求相關(guān)部門意見建議的基礎上，進行綜合分析判斷，保證調(diào)查評價成果達到國家要求的質(zhì)量。

2.1 構(gòu)建評價指標體系

評價指標體系是反映耕地后備資源真實情況的衡量標尺[10]，在選取過程中應充分考慮主導性、差異性、綜合性、可比性和易獲取性等原則，從生態(tài)環(huán)境、氣候條件、立地條件、土地利用狀況等4個方面，選擇對分析評價耕地后備資源影響較大的指標，最終確定采用生態(tài)條件、地形坡度、年積溫等10項指標構(gòu)成本次耕地后備資源評價指標體系（表3）[11-12]。

表3 新時代耕地后備資源評價指標體系表

2.2 數(shù)據(jù)收集

根據(jù)調(diào)查評價指標體系所需的數(shù)據(jù)要求，對矢量、文本、表格和數(shù)據(jù)庫[13]等數(shù)據(jù)進行分類收集匯總，同時注意時效性與標準性，數(shù)據(jù)分類詳見表4。

表4 耕地后備資源調(diào)查評價所需數(shù)據(jù)資源分類

2.3 評價指標數(shù)據(jù)矢量化

收集的數(shù)據(jù)來自不同部門與不同領(lǐng)域，其格式、基準、清晰程度不一，需要對其進行整合和矢量化工作，處理方式主要有三種。一是統(tǒng)一數(shù)據(jù)基準，以“三調(diào)”要求的2000大地坐標系、1985國家高程為目標，將所得數(shù)據(jù)進行轉(zhuǎn)換；二是統(tǒng)一矢量化，對收集的紙質(zhì)圖件、文字描述和表格數(shù)據(jù)等進行矢量化，利用GIS平臺將圖形數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為 矢量格式；對像素過低的以500DPI進行重新繪制，并與底圖進行套合、配準；三是統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式，按照標準規(guī)范要求的數(shù)據(jù)格式進行一致性處理。對補充調(diào)查所得的數(shù)據(jù)資料同樣按照上述的三種方式進行處理，最終形成耕地后備資源調(diào)查評價指標矢量基礎數(shù)據(jù)成果集。

2.4 逐地塊開展宜耕性評價

針對待評價的國家下發(fā)圖斑和補充調(diào)查圖斑，分別以圖斑為單元進行分析評價。

國家下發(fā)圖斑的評價。首先，用2020年度國土變更調(diào)查成果套合國家下發(fā)的“三調(diào)”底圖，并結(jié)合現(xiàn)勢影像資料，將明顯不屬于其他草地、鹽堿地、沙地和裸土地的地類刪除，得到準確的待評價國家下發(fā)圖斑。其次，依次將標準矢量化后的10項評價指標體系成果與前一步得到的圖斑進行空間疊加、數(shù)據(jù)分析，結(jié)合空間規(guī)劃與經(jīng)濟社會等數(shù)據(jù)成果，逐圖斑進行指標的屬性標注。再次，嚴格按照不宜耕（表3）評價指標的標準要求，采用“限制性因子”評價法，對標注后的圖斑逐一進行宜耕性評價。當同一待評價圖斑的評價結(jié)果出現(xiàn)兩種有效結(jié)論時，采用面積大于50%的結(jié)果作為最終評價結(jié)果。最后，標注評價結(jié)果并維護圖斑屬性，評價結(jié)果所有指標數(shù)據(jù)均為宜耕的在圖斑屬性中標注為“耕地后備（GDHB）”；反之則標注為“非后備（FHB）”。依據(jù)耕地后備資源調(diào)查評價數(shù)據(jù)庫標準、規(guī)范、格式的要求，全面維護圖斑屬性，確保屬性信息完整、合規(guī)、無誤。

補充調(diào)查圖斑的評價。以省級單位為統(tǒng)籌，圖斑從2020年度國土變更調(diào)查成果中提取，經(jīng)過內(nèi)業(yè)與外業(yè)結(jié)合的方式進行確認后，采用與評價國家下發(fā)圖斑一致的方法進行處理，得到補充耕地后備資源圖層，其圖斑屬性要求同上。

2.5 成果匯總

以縣級為單位，匯總調(diào)查評價數(shù)據(jù)成果。整理耕地后備資源調(diào)查評價矢量數(shù)據(jù)，統(tǒng)計調(diào)查評價分類型統(tǒng)計表，撰寫調(diào)查評價分析報告，建立調(diào)查評價數(shù)據(jù)庫，采用上下統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫質(zhì)量檢查軟件進行自檢，經(jīng)自檢質(zhì)量合格后，按照成果提交格式要求組織目錄文件，經(jīng)市級匯總后上報省級。省級負責對縣級調(diào)查評價所有成果進行核查，核查的主要內(nèi)容有成果齊全性、數(shù)據(jù)標準規(guī)范性、地類一致性、矢量數(shù)據(jù)屬性內(nèi)容等[14]，質(zhì)量核查合格后，匯總編制省級調(diào)查評價分析報告與數(shù)據(jù)分類型統(tǒng)計表，并以縣為單位統(tǒng)一上報國家。國家采用內(nèi)業(yè)核查的形式對上報成功的進行全面檢查，重點核查矢量數(shù)據(jù)庫成果，包括成果是否齊全、下發(fā)圖斑是否逐一響應、補充調(diào)查圖斑范圍是否一致、地類是否一致、評價指標屬性與評價結(jié)果是否一致、成果數(shù)據(jù)是否符合標準規(guī)范、面積與數(shù)據(jù)間邏輯性是否一致等；根據(jù)核查情況，如有必要可追加進行實地調(diào)研核實，從而確保數(shù)據(jù)成果全國統(tǒng)一。待所有數(shù)據(jù)成果質(zhì)檢合格后，建立國家級耕地后備資源調(diào)查評價潛力數(shù)據(jù)庫，編寫全國耕地后備資源調(diào)查評價綜合分析報告，成果信息對應掛接到國土空間基礎信息平臺與國土空間規(guī)劃“一張圖”信息管理系統(tǒng)，付諸各項應用。

3 耕地后備資源調(diào)查評價的保障措施

要保障耕地后備資源調(diào)查評價工作按時、保質(zhì)、保量完成，需要從組織、技術(shù)、法律和實施等方面予以支撐，加強政府相關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成調(diào)查評價的工作合力。

3.1 組織保障

本次耕地后備資源調(diào)查評價工作采用“自上而下”方法，其整體部署、組織實施、制定標準、建立評價指標體系都由國家層面統(tǒng)一操作，并在數(shù)據(jù)成果驗收階段最后把關(guān)；工作的具體開展則以地方為主體進行，以國家統(tǒng)一的工作與技術(shù)方案為根本遵循，因地制宜、實事求是地開展調(diào)查分析評價，可采取省級統(tǒng)籌、縣級實施，或省、市統(tǒng)一進行的方式。無論采用哪種方式，其分析評價標準均不能低于國家統(tǒng)一的方案要求，確保全國耕地后備資源調(diào)查評價工作整體要求統(tǒng)一、實施口徑統(tǒng)一、數(shù)據(jù)標準統(tǒng)一、成果質(zhì)量統(tǒng)一“四統(tǒng)一”，從工作組織的方式上保證最終調(diào)查評價各項成果的質(zhì)量。

3.2 技術(shù)保障

調(diào)查評價底圖制作、數(shù)據(jù)資料處理與矢量化、矢量數(shù)據(jù)疊加與空間分析、數(shù)據(jù)成果質(zhì)量檢查等，都需要借助最新的現(xiàn)代信息技術(shù)，如GIS、5G、云計算、遙感解譯等。在保證調(diào)查評價各項工作符合技術(shù)標準規(guī)范的前提下順利進行；也能保證所有最終成果的質(zhì)量符合要求且真實可用，達到查清全國補充耕地潛力狀況的目標，為合理開發(fā)利用耕地后備資源提供科學、翔實的數(shù)據(jù)支撐。

3.3 法律保障

建立健全耕地后備資源調(diào)查評價工作的法律法規(guī)、政策制度體系，是促進調(diào)查評價工作有法可依、有章可循的法律層面有效支撐，更是落實耕地后備資源調(diào)查評價常態(tài)化制度、耕地保護與占補平衡、耕地后備資源開發(fā)利用等的政策依據(jù)，同時也是耕地保護、自然資源管理等方面依法治國理念的積極體現(xiàn)。

3.4 實施保障

調(diào)查評價工作的技術(shù)要求由國家層面制定，具體工作的組織與實施則由各級自然資源主管部門全面負責。嚴守工作程序、執(zhí)行科學標準是關(guān)鍵，多方參與、協(xié)同驗收是保障[15]，協(xié)同生態(tài)環(huán)境、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村和自然資源等相關(guān)部門，對本轄區(qū)的調(diào)查評價成果進行論證、質(zhì)詢與驗收；上一級負責依據(jù)技術(shù)方案要求做好成果質(zhì)量的審核把關(guān)，自然資源部負責全國范圍內(nèi)的成果審核驗收、數(shù)據(jù)匯總等，全面、共同做好耕地后備資源調(diào)查評價的全部工作。同時，應適時建立耕地后備資源開發(fā)利用的有效機制，積極推行耕地保護與占補平衡管理目標責任制，確保耕地后備資源開發(fā)利用的效率和質(zhì)量[16]。

4 結(jié)語

2021年6月25日是第31個全國土地日，宣傳的主題是“節(jié)約集約用地 嚴守耕地紅線”?！笆奈濉逼陂g將沿用此主題，充分說明耕地保護的重要性。耕地后備資源調(diào)查評價是加強耕地保護、嚴格耕地占補平衡管理的重要基礎性工作，1998年執(zhí)行“耕地總量動態(tài)平衡”和建設占用耕地“占一補一”政策以來，耕地后備資源開發(fā)利用成為補充耕地的主要途徑[11]，2017年后實行數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”耕地保護政策。進入國土空間規(guī)劃體系的新時代，新形勢需要耕地保護與生態(tài)文明建設同步推進，因此，全面摸清耕地后備資源“家底”重要且必要，事關(guān)國家的總體治理方略，也關(guān)乎各地經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)文明建設與耕地保護的統(tǒng)籌謀劃。因此，必須高度重視耕地后備資源調(diào)查評價工作，嚴格按照技術(shù)方案有關(guān)要求進行，做好組織、技術(shù)、法律、實施等方面的保障，確保調(diào)查評價工作順利實施。

耕地后備資源開發(fā)利用，應在充分發(fā)揮耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管的同時，站在國家糧食安全和總體安全觀的高度上，優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境影響，做好耕地后備資源的系統(tǒng)規(guī)劃，因地制宜、梯度有序開發(fā)。在實際的開發(fā)利用過程中做到實時監(jiān)測、全程監(jiān)管，積極探索耕地后備資源開發(fā)利用的新模式，服務于國土空間規(guī)劃體系下的自然資源管理工作。