全國地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展新格局的形成與保障機制

黃賢營，李 為

（中國自然資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

在近10年的發(fā)展中，全國地勘單位立足于行業(yè)發(fā)展形勢，不斷地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構和創(chuàng)新發(fā)展，逐步演化出以服務于生態(tài)文明建設、國家能源資源安全保障、地質(zhì)災害預防與治理等領域為發(fā)展重點的新格局。

1 地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展形勢

全國非油氣地質(zhì)勘查投入連續(xù)多年下滑，地質(zhì)找礦空間不斷壓縮，削弱了地勘單位保障礦產(chǎn)資源供給的能力。自然生態(tài)保護區(qū)范圍的劃定、礦山安全生產(chǎn)的嚴格管理規(guī)定、地方政府過重的債務等諸多外部因素，也深刻影響著當下地勘行業(yè)的發(fā)展趨勢。

1.1 非油氣地質(zhì)勘查投入持續(xù)下滑

地質(zhì)勘查投入連續(xù)下滑導致礦產(chǎn)資源接續(xù)能力不足。2011年以來，全國非油氣地質(zhì)勘查投入整體呈下降態(tài)勢（圖1）。2020年，全國總投入僅162億元[1]，比2011年減少63%，且非財政資金的地質(zhì)勘查投入已不足總投入的1/3，地質(zhì)勘查市場的投資吸引力下降明顯。全國新發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)地由2011年的252個逐漸減少到2020年的96個[1]，礦產(chǎn)資源供給潛力減弱，加重了我國對重要礦產(chǎn)品國際貿(mào)易的依賴。

圖1 全國非油氣地質(zhì)勘查投入變化

1.2 地勘單位從業(yè)人員數(shù)量大幅減少

受地質(zhì)勘查投入連續(xù)下滑的影響，2010—2020年期間，全國非油氣地勘單位職工數(shù)量大幅減少[2]。截至2020年年底，全國地勘單位在職人員40.56萬，其中地勘人員16.29萬，比2011年分別減少32.32%和33.62%（圖2）。職工數(shù)量減少是地勘單位適應地勘市場環(huán)境和國家推進事業(yè)單位改革共同作用的結果。雖然部分地勘單位出現(xiàn)高級技術人員的流失、青年職工比例逐漸降低等現(xiàn)象，但是地勘單位職工收入保持了逐年增長趨勢：由2011年的人均5.26萬元增長到2020年的人均10.71萬元，10年內(nèi)人均工資收入翻了一番。

圖2 全國非油氣地勘單位職工情況變化

1.3 地勘行業(yè)發(fā)展面臨較多的外部不穩(wěn)定因素

全國劃定自然生態(tài)保護區(qū)、嚴格執(zhí)行環(huán)保督察制度等生態(tài)環(huán)境方面的規(guī)范要求，增加了礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)的經(jīng)濟成本和管理成本。我國在努力推進國民經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的過程中，高污染、高耗能的產(chǎn)業(yè)受到限制，即便是作為最基礎產(chǎn)業(yè)的采礦業(yè)，也越來越不受地方政府的重視；長周期、高風險的地質(zhì)勘查業(yè)則更是不在政府投入、市場機構投資考慮范圍之內(nèi)[3]。

礦山開采受突發(fā)性政策影響較大，地質(zhì)勘查投資意愿進一步降低。2021年，全國采礦業(yè)安全生產(chǎn)事故頻發(fā)，政府的調(diào)查、處置手段相比以往更為嚴格：山東省棲霞市金礦爆炸事故后，所有金礦企業(yè)停產(chǎn)整頓；山西省政府緊急下令要求所有非煤地下礦山企業(yè)立即停產(chǎn)停建進行整頓等。礦山安全生產(chǎn)的管理重點本應在于日常監(jiān)管、重點抽查等，但是，政府部門對處于正常生產(chǎn)過程中的礦山企業(yè)進行突發(fā)性關停的做法對礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)的投資環(huán)境造成了不利沖擊。

地質(zhì)勘查行業(yè)在保障礦產(chǎn)資源供給中的地位和作用未得到充分認識，政府債務率較高、礦業(yè)權出讓收益納入一般公共預算管理等多因素直接制約了地質(zhì)勘查財政資金的投資力度。各級政府提高國家能源資源安全意識，保障地質(zhì)勘查投資穩(wěn)定，指導地勘單位解決改革與發(fā)展等重大問題，則有利于扭轉地勘經(jīng)濟衰退的局面。

2 地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展的新格局

面對地勘投入、地勘從業(yè)人員不斷減少的形勢，以及諸多不確定的外部因素，全國地勘單位一方面堅持主責主業(yè)，以地質(zhì)找礦為發(fā)展根基；另一方面積極開拓服務領域，在生態(tài)文明建設、地質(zhì)災害防治領域主動作為，構建出新的發(fā)展格局。

2.1 持續(xù)保障礦產(chǎn)資源供給

立足地質(zhì)勘查技術，保障礦產(chǎn)資源供給。以原國土資源部牽頭組織實施的《找礦突破戰(zhàn)略行動綱要（2011—2020年）》為引領，為國家形成了一批重要礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)區(qū)，為保障我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展、全面建設小康社會作出了突出貢獻。10年期間，地勘單位注重找礦成果，例如，山東省地勘單位新發(fā)現(xiàn)的三山島、焦家、玲瓏等千噸級金礦田，促使膠東地區(qū)成為世界第三大金礦區(qū)。地勘單位注重勘查技術，例如，中核集團優(yōu)化鈾礦資源勘查的技術方法，形成天、空、地、深四位一體綜合勘查方法體系，成功實施我國鈾礦第一科學深鉆，開創(chuàng)了世界鈾礦勘查的最大深度。地勘單位注重勘查方法，例如，青海省制定綠色勘查管理辦法，同時建立地勘單位業(yè)績信譽考核、野外地勘項目生態(tài)環(huán)境保護檢查、地質(zhì)勘查生態(tài)環(huán)境恢復治理檢查等一系列配套制度，形成綠色勘查的“多彩模式”，充分統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了礦產(chǎn)勘查與生態(tài)保護的關系[4]。自然資源部計劃加大找礦力度，充分調(diào)動地方和社會力量的積極性，在加大國內(nèi)礦產(chǎn)勘查力度、突出緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)、推進綠色勘查和綠色礦山建設等方面謀劃布局，為地勘單位發(fā)展開辟更大的找礦空間。

部、省合作推進地質(zhì)工作邁向新臺階。中國地質(zhì)調(diào)查局與浙江、福建、山東等多省人民政府簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，為地勘行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供政策和財政資金支持，促進了地勘單位在保障國家能源資源安全方面更好地發(fā)揮主力軍作用，有利于推動地質(zhì)成果服務轉化落地。例如，在部、省合作的框架下，山東省財政部門每年實際投入1.5億元左右用于基礎地質(zhì)勘查，且資金的投放基本保持了省內(nèi)地勘單位之間的平衡，在一定程度上保障了地勘隊伍的穩(wěn)定和地質(zhì)工作的連續(xù)。

2.2 助力推進生態(tài)文明建設

生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計。地勘單位緊跟國家發(fā)展形勢，不斷推進產(chǎn)業(yè)轉型發(fā)展，助力推動生態(tài)環(huán)境保護取得新成就[5]。

積極推進水土污染防治、生態(tài)修復工程。四川省地礦局成都水文隊利用地質(zhì)勘查技術優(yōu)勢，摸清地下水的補、徑、排系統(tǒng)，有效治理了酸性礦井涌水問題，為地下水污染防治工作提供了寶貴經(jīng)驗。江蘇省地質(zhì)勘查技術院充分運用高光譜遙感測量技術，建設“城市干擾環(huán)境高效地下探測體系”“土壤污染快速調(diào)查與治理體系”，增強了在水域調(diào)查監(jiān)測、土壤污染調(diào)查與修復等領域的技術支撐。河南省地礦局第五地質(zhì)勘查院開展全域性廢棄礦山生態(tài)修復項目，在徐州、駐馬店、光山縣、修武縣等市縣區(qū)域累計治理超過20km2，投資金額數(shù)十億元。河南省地礦局環(huán)境一院發(fā)展水土污染修復自主創(chuàng)新能力，開展污染調(diào)查，成功建設我國第一座用于防控重金屬六價鉻污染地下水的可滲透反應墻修復技術示范工程。江蘇省有色金屬華東地質(zhì)勘查局積極推進山水林田湖生態(tài)保護和修復、實施鹽堿化治理，實現(xiàn)補充耕地2686畝，為地方政府占補平衡工作提供了有力支持。鹽堿地改良后的土地開發(fā)催生了生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系：植物種質(zhì)資源培育、篩選、改良技術標準編制等科技產(chǎn)業(yè)；耐鹽水稻、金銀花、油牡丹、蔬果等生態(tài)產(chǎn)品；農(nóng)業(yè)種植旅游、科普培訓基地等。

服務于城市發(fā)展基礎需求。廣東省佛山地質(zhì)局聚焦城市地質(zhì)工作需求，構建城市資源緩解安全新體系。在全面整理原始地質(zhì)資料數(shù)據(jù)、構建三維地質(zhì)模型的基礎上，加載融合地下管線、隧道、基礎建筑物等，建立地下空間一體化模型，實現(xiàn)全視角、地下地面一體化三維展示，為城市綜合服務系統(tǒng)提供了技術支撐。為滿足粵港澳大灣區(qū)建設需要，廣東省地質(zhì)局第六地質(zhì)大隊大力推動砂石等非金屬建筑材料的勘查，積極緩解了重大工程建設中原材料供需矛盾問題。河南省地質(zhì)調(diào)查院開發(fā)芒碭山地質(zhì)公園，建設寒武紀生命雕塑墻，展現(xiàn)地球生命演化進程，豐富了市民文化生活。以地勘單位為主導，山東省濰坊、泰安、濟南等多個地市紛紛建立城市地下空間基礎信息平臺，推進地下空間資源信息與基礎地理、土地、地質(zhì)礦產(chǎn)、規(guī)劃管理等信息資源整合和共享，提升城市管理質(zhì)量。

2.3 積極預防和治理地質(zhì)災害

近年來，我國地質(zhì)災害頻發(fā)，給人民群眾生命和財產(chǎn)造成了嚴重損失[6]。為提高地質(zhì)災害防治能力，國家大力實施地質(zhì)災害綜合治理和避險移民搬遷工程。我國地勘單位憑借豐富的野外工作經(jīng)驗和人員優(yōu)勢，以及地下勘探技術先進的裝備優(yōu)勢，積極參與地質(zhì)災害防治工程，為保障民生安全作出突出貢獻。

深圳市地質(zhì)局對重大地質(zhì)災害隱患點實行“災長”制，掛牌督辦，層層壓實責任；按照行政區(qū)域劃分網(wǎng)格，建立網(wǎng)格檔案，確定網(wǎng)格責任人；將災害點及重點區(qū)域內(nèi)的企業(yè)、社區(qū)等主體納入地質(zhì)災害防治體系，建立救援和專家服務團隊。浙江省工程勘察設計院探索實施地質(zhì)災害治理設計施工總承包模式，明確責任主體，項目資金總盤控制，設計與施工的協(xié)調(diào)運作增強了自然災害治理能力和工作效率。

江蘇省第一地質(zhì)大隊運用“互聯(lián)網(wǎng)+地災防治”“大數(shù)據(jù)平臺”技術，建立應急地質(zhì)環(huán)境保護技術中心，自主研發(fā)“城市軌道安全風險監(jiān)控系統(tǒng)”，積極布局全國軌道監(jiān)測領域，解決了地質(zhì)災害防治群防群測方法簡單、人員專業(yè)不足、信息匯總滯后等問題。四川省地質(zhì)調(diào)查院構建地質(zhì)大數(shù)據(jù)平臺，將基礎地質(zhì)信息數(shù)據(jù)和地質(zhì)災害監(jiān)測預警等信息納入地質(zhì)大數(shù)據(jù)平臺范圍，連通水文、氣象、生物、地震等監(jiān)測預警網(wǎng)絡，接入現(xiàn)場第三方移動采集終端數(shù)據(jù)，實現(xiàn)無障礙異地協(xié)同技術會商，為自然災害應急管理提供技術支撐。

山東省第五地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院挖掘國家高分辨率對地衛(wèi)星有關數(shù)據(jù)，與泰安市自然資源和規(guī)劃局、應急局、氣象局、建設局和景區(qū)管委會建立數(shù)據(jù)共通共享機制，建立了地質(zhì)災害氣象預警系統(tǒng)、地質(zhì)災害專業(yè)監(jiān)測預警系統(tǒng)、巖溶塌陷監(jiān)測預警系統(tǒng)和衛(wèi)星監(jiān)測火災預警系統(tǒng)。山東省第一地質(zhì)礦產(chǎn)勘查院安裝長島地質(zhì)災害動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)。地質(zhì)災害的監(jiān)測預警系統(tǒng)在保障人民生命財產(chǎn)安全和生態(tài)文明綜合試驗區(qū)建設中發(fā)揮了重要作用。

依托山東煤田地質(zhì)局第四勘探隊建立的濰坊市鉆探應急救援隊和隧道應急救援隊，承擔了山東省內(nèi)外隧道事故的應急救援任務，主要從事在建和運營隧道的涌水、突水突泥、圍巖失穩(wěn)坍塌等地質(zhì)災害處理，采取鉆探和注漿施工方式進行應急救援。地勘單位組建應急救援力量，最大限度地保障了人民群眾生命財產(chǎn)安全，促進維護社會穩(wěn)定。

3 地質(zhì)勘查行業(yè)發(fā)展新格局的保障機制

全國地勘單位在致力于礦產(chǎn)資源保障、生態(tài)文明建設和地質(zhì)災害防治過程中，面臨市場競爭激烈、部分體制機制障礙等問題。加強地質(zhì)勘查投入，深化地勘單位改革，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，鼓勵科技創(chuàng)新，則能夠有效推動地質(zhì)勘查行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

3.1 加強地質(zhì)勘查投入，完善礦產(chǎn)資源管理政策

充分發(fā)揮財政資金的宏觀經(jīng)濟調(diào)控作用，加大基礎地質(zhì)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)勘查、清潔能源勘查等滿足國家發(fā)展戰(zhàn)略需要領域的財政投資力度?；A地質(zhì)工作較為扎實、市場競爭較為充分的礦產(chǎn)資源勘查，可由礦業(yè)企業(yè)、社會投資機構等根據(jù)市場變化情況調(diào)整地質(zhì)勘查投資力度。

自然資源主管部門應協(xié)調(diào)財政部門，細化礦產(chǎn)資源權益金征收管理政策[7]，改善礦產(chǎn)資源市場的投資環(huán)境，激發(fā)地質(zhì)找礦的積極性。出臺地勘單位參與成果收益分配的管理辦法，則有利于進一步調(diào)動地勘單位和技術人員地質(zhì)找礦積極性，提高找礦成功率。

自然資源主管部門依法依規(guī)協(xié)調(diào)地勘單位與土地資源利用、林草資源保護、基礎道路建設、水電利用等各部門，以及當?shù)鼐用竦南嚓P工作，簡化礦產(chǎn)資源開發(fā)審批手續(xù)，則能夠充分體現(xiàn)我國法治政府和服務型政府的社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢[8]。

3.2 深化地勘單位改革，破除發(fā)展中的體制障礙

在地勘單位改革中，堅持人員、資產(chǎn)、收入分配等在事業(yè)單位和企業(yè)間徹底分離，才能有效破除體制機制約束，實現(xiàn)地勘單位的長久發(fā)展。湖南、江西等省分別實現(xiàn)全域內(nèi)地勘事業(yè)單位合并重組的改革經(jīng)驗值得其他省份借鑒。地勘企業(yè)可以嘗試推進多元化股權結構改革，建立“地質(zhì)勘查”“礦業(yè)開發(fā)”“交通建設”等多方面的資源配置，探索企業(yè)“混改模式”，實現(xiàn)“強強聯(lián)合”。

大力壓減管理層級，收縮工勤服務部門，提高專業(yè)技術人員崗位比例，有利于降低地勘單位運行成本及提高地勘工作效率。地勘單位建立技術工人的資金獎勵與經(jīng)驗交流機制，可以緩解地質(zhì)鉆探等關鍵崗位工人技術力量不足的問題。

自然資源主管部門要根據(jù)地勘單位發(fā)展需求，與財政、人力資源與社會保障、住房與城鄉(xiāng)建設等多部門充分協(xié)調(diào)，及早制定能夠切實解決地勘單位發(fā)展中離退休人員費用支付負擔重、老舊小區(qū)物業(yè)維護困難等歷史遺留問題的保障政策。

3.3 實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展，增強社會公益服務

除地質(zhì)找礦外，地勘單位可以將地勘技術廣泛應用于城市基礎設施建設、礦山地質(zhì)環(huán)境生態(tài)修復、水資源與土壤的環(huán)境地質(zhì)調(diào)查、地質(zhì)遺跡景觀等旅游地質(zhì)調(diào)查、地學知識的科學普及與宣傳等領域。

在工程建設領域，地勘單位可以探索改進組織機構管理方式，集中優(yōu)勢資源，以完善的“大集團、大企業(yè)”組織架構提升工程資質(zhì)級別，加大工程勘察與施工的技術力量，增強市場競爭力。

加強地質(zhì)災害防治與應急救援能力建設，有助于地勘單位在提供公益服務的同時增強社會影響力。地勘單位在地質(zhì)災害治理工程市場中應搶先抓住市場機遇，廣泛開展地質(zhì)災害隱患點的調(diào)查、地質(zhì)災害治理中的勘查設計和施工等項目，在服務國家經(jīng)濟社會發(fā)展過程中實現(xiàn)自身的基礎性、公益性職能。

3.4 鼓勵地質(zhì)科技創(chuàng)新，培育行業(yè)發(fā)展新動能

自然資源主管部門應鼓勵技術創(chuàng)新，注重專利等知識產(chǎn)權保護，積極支持地勘單位建設地質(zhì)大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，將城市基底的地下地質(zhì)信息與氣象、水利、道路交通、生態(tài)環(huán)境、文化旅游等多部門數(shù)據(jù)信息集成管理，應用三維可視化技術，推進數(shù)字城市建設。

地勘單位應積極運用衛(wèi)星遙感、無人機航拍等技術，開展區(qū)域上的地質(zhì)調(diào)查、國土資源調(diào)查、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、地質(zhì)災害監(jiān)測預警等，結合野外作業(yè)實踐，通過點面結合的方式，為優(yōu)化自然資源管理、提升環(huán)境保護治理能力、維護公眾生命與財產(chǎn)安全提供綜合技術支撐。地勘單位應組織力量研究深地資源探測技術，升級鉆探儀器裝備水平，改進鉆探方式、方法等，將地質(zhì)鉆探中的理論創(chuàng)新、技術創(chuàng)新廣泛應用于城市建設中的地下空間探測，以及采礦事故中的應急救援等。

4 結束語

新中國成立以來，地勘單位始終將“地質(zhì)找礦”作為安身立命之本，為國家工業(yè)化建設提供了堅實的資源保障。黨的十八大以來，地勘單位積極向生態(tài)文明建設領域拓展服務，積極開展水資源調(diào)查、城市地質(zhì)與地下空間調(diào)查與評價、土地質(zhì)量地球化學調(diào)查等，為城鄉(xiāng)建設、環(huán)境改善、農(nóng)業(yè)發(fā)展等提供技術支撐。黨的十九大之后，地質(zhì)災害綜合治理和避險移民搬遷工程的實施為地勘單位轉型發(fā)展提供了更為廣闊的空間。面對不斷變化的新形勢，全國地勘單位爭相開展實踐探索，逐漸形成了保障國家能源資源安全、服務生態(tài)文明建設和地質(zhì)災害防治工作的新發(fā)展格局。維護和保障這種新局面是自然資源主管部門和地勘單位共同的責任。