北京市房地產(chǎn)項(xiàng)目林草覆蓋率指標(biāo)探討

來海亮，賀曉慶，祝 荻，周連兄，李丹雄

(1.北京市水務(wù)局 政務(wù)服務(wù)中心，北京 100161；2.北京林豐源生態(tài)環(huán)境規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限公司，北京 100083)

北京市水影響評(píng)價(jià)報(bào)告審查工作自2014年開始實(shí)施至今已有8年。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014—2020年北京市累計(jì)審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水影響評(píng)價(jià)報(bào)告超過5 900個(gè)，在控制水土流失、保護(hù)水資源、防洪排澇等方面取得了顯著成績(jī)。然而在北京市水影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制、審查等工作中，一些控制性指標(biāo)的設(shè)定如林草覆蓋率仍然需要進(jìn)一步研究。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)及水影響評(píng)價(jià)報(bào)告審查工作經(jīng)驗(yàn)，探討水影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制過程中林草覆蓋率指標(biāo)的取值，為水影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制、審查和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目事中事后監(jiān)管工作提供參考。

1 房地產(chǎn)項(xiàng)目綠化指標(biāo)

1.1 林草覆蓋率

《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 50434—2018)(以下簡(jiǎn)稱《防治標(biāo)準(zhǔn)》)中林草覆蓋率是指項(xiàng)目水土流失防治責(zé)任范圍內(nèi)林草類植被面積占總面積的百分比。樊華等[1]在研究我國(guó)水土保持近遠(yuǎn)期目標(biāo)指標(biāo)時(shí)提出了林草覆蓋率是指區(qū)域(流域)內(nèi)實(shí)施綜合治理的林草植被面積(包括林地、灌木林地、覆蓋度20%以上的草地)占區(qū)域(流域)總面積的百分比，并且認(rèn)為由于某一區(qū)域在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下可供森林生長(zhǎng)和造林種草的面積是有限的，某一區(qū)域的林草覆蓋率最終會(huì)趨于一個(gè)穩(wěn)定值。通常在房地產(chǎn)項(xiàng)目中林草覆蓋率等同于綠化率(指場(chǎng)地綠化的百分比)，能夠直觀而清晰地反映場(chǎng)地的平面綠化狀況[2]。

《防治標(biāo)準(zhǔn)》提出北方土石山區(qū)水土流失防治中林草覆蓋率指標(biāo)的一、二、三級(jí)標(biāo)準(zhǔn)值分別為25%、22%和19%，且規(guī)定“對(duì)于林草植被有限制的項(xiàng)目，林草覆蓋率可按相關(guān)規(guī)定適當(dāng)調(diào)整”。

1.2 綠地率

《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》(GB 50180—2018)中綠地率是指居住街坊內(nèi)綠地面積之和與該居住街坊用地面積的比率。這里的綠地包括公共綠地、宅旁綠地、公共服務(wù)設(shè)施所屬綠地和道路紅線內(nèi)的綠地，還包括滿足當(dāng)?shù)刂矘渚G化覆土要求、方便居民出入的地下或半地下建筑的屋頂綠地，不包括屋頂、曬臺(tái)的人工綠地[3]。《城市綠地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》(GB/T 51346—2019)規(guī)定工業(yè)用地和物流倉(cāng)儲(chǔ)用地的綠地率不宜高于20%。《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定低層或多層高密度居住街坊用地的綠地率最小值為20%?！侗本┦芯G化條例》等相關(guān)文件規(guī)定凡是符合規(guī)劃的新建區(qū)，居住小區(qū)綠地率不得低于30%。

1.3 林草覆蓋率與綠地率的區(qū)別

林草覆蓋率和綠地率是項(xiàng)目綠化指標(biāo)的不同表達(dá)方式，其含義不同，且主管部門、確定時(shí)間、計(jì)算方式、考慮范圍等也存在差異。

1.3.1 主管部門不同

林草覆蓋率是水行政主管部門對(duì)房地產(chǎn)項(xiàng)目水土保持層面提出的要求，是審查北京市水影響評(píng)價(jià)報(bào)告的控制性指標(biāo)之一。而綠地率作為保證場(chǎng)地基本環(huán)境質(zhì)量的關(guān)鍵性指標(biāo)[2]，是規(guī)劃和自然資源主管部門對(duì)房地產(chǎn)項(xiàng)目的硬性要求，可以調(diào)節(jié)、制約場(chǎng)地的建設(shè)開發(fā)容量。

1.3.2 確定時(shí)間不同

林草覆蓋率的確定是在具備可行性研究報(bào)告后的水土保持方案編制階段，并在后續(xù)的初步設(shè)計(jì)、施工階段逐步落實(shí)。而綠地率的確定是在房地產(chǎn)項(xiàng)目的選址階段，其確定時(shí)間早于林草覆蓋率的。項(xiàng)目主體按照批復(fù)的綠地率進(jìn)行綠地設(shè)計(jì)，但綠地率低的項(xiàng)目通常其林草覆蓋率也不達(dá)標(biāo)。

1.3.3 計(jì)算方式不同

林草覆蓋率的計(jì)算相對(duì)簡(jiǎn)單，是林草面積在土地總面積中的占比，一般認(rèn)為在房地產(chǎn)項(xiàng)目中(水土流失防治責(zé)任范圍內(nèi))，所有林草措施面積都屬于林草面積。

綠地率是居住街坊內(nèi)綠地面積在該居住街坊用地面積的占比。在計(jì)算綠地率時(shí)，綠地面積的界定非常嚴(yán)格。根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，宅旁綠地計(jì)算至距建筑物墻腳1.0 m處；集中綠地距建筑物墻腳不應(yīng)小于1.5 m，距離道路路旁不小于1.0 m。塊狀、帶狀公共綠地要求寬度大于8 m，面積大于400 m2，而且綠化面積不少于總面積的70%(含水面)，同時(shí)至少有1/3的綠地面積能常年受到直接日照。住宅地塊內(nèi)的地下車庫(kù)覆土綠化可按一定比例計(jì)入工程的綠地面積指標(biāo)，根據(jù)《北京地區(qū)建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)通則》(試行)(市規(guī)發(fā)〔2003〕514號(hào))規(guī)定，覆土厚度達(dá)3 m(含3 m)以上的地下車庫(kù)其綠化面積按100%計(jì)入綠地面積指標(biāo)，覆土厚度1.5 m(含1.5 m)以上、3 m以下的地下車庫(kù)其綠化面積按50%計(jì)入綠地面積指標(biāo)。

1.3.4 考慮范圍不同

林草覆蓋率的取值通常考慮項(xiàng)目的水土流失防治責(zé)任范圍，需要考慮代征地和臨時(shí)占地的問題。綠地率的取值則需要統(tǒng)籌考慮整個(gè)區(qū)域，且不考慮代征地和臨時(shí)占地。

2 常見問題

2.1 部分項(xiàng)目林草覆蓋率不達(dá)標(biāo)

《防治標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)應(yīng)執(zhí)行水土流失防治一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《北京市水土保持規(guī)劃》(2017年5月)，北京市全域范圍均屬于水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)，因此北京市應(yīng)執(zhí)行北方土石山區(qū)水土流失防治一級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，即林草覆蓋率標(biāo)準(zhǔn)值為25%。

為摸清北京市房地產(chǎn)項(xiàng)目水影響評(píng)價(jià)報(bào)告中林草覆蓋率的達(dá)標(biāo)情況，隨機(jī)選取10個(gè)北京市房地產(chǎn)項(xiàng)目的水影響評(píng)價(jià)報(bào)告，統(tǒng)計(jì)林草覆蓋率、綠地面積、綠地率和項(xiàng)目征占地面積(見表1)，結(jié)果顯示部分項(xiàng)目的林草覆蓋率不滿足高于標(biāo)準(zhǔn)值25%的要求。例如表1中的項(xiàng)目1是工業(yè)用地類項(xiàng)目，其林草覆蓋率為15%，綠地率為15.09%；項(xiàng)目7是商業(yè)類項(xiàng)目，其林草覆蓋率為23%，綠地率為21.05%。

表1 10個(gè)北京市房地產(chǎn)項(xiàng)目林草覆蓋率、綠地面積、綠地率和項(xiàng)目征占地面積

2.2 林草覆蓋率和綠地率的指標(biāo)值要求相互矛盾

目前不同的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)文件對(duì)綠地率和林草覆蓋率的指標(biāo)值要求有矛盾之處。比如《城市綠地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定工業(yè)用地類項(xiàng)目和物流倉(cāng)儲(chǔ)用地類項(xiàng)目的綠地率最大不宜超過20%，而根據(jù)《防治標(biāo)準(zhǔn)》和《北京市水土保持規(guī)劃》(2017年5月)，北京市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的林草覆蓋率要求不小于25%，兩者有矛盾之處。

3 建 議

針對(duì)部分項(xiàng)目林草覆蓋率不達(dá)標(biāo)，以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)林草覆蓋率和綠地率的指標(biāo)值要求相互矛盾的問題，《防治標(biāo)準(zhǔn)》提出對(duì)于林草植被有限制的項(xiàng)目，林草覆蓋率可按相關(guān)規(guī)定適當(dāng)調(diào)整。

目前北京市常見的房地產(chǎn)項(xiàng)目包括住宅類、商業(yè)地產(chǎn)類、工業(yè)廠房類、教育醫(yī)療類等[4]。依據(jù)《北京市建設(shè)項(xiàng)目水影響評(píng)價(jià)分類管理規(guī)定(試行)》，將北京市房地產(chǎn)項(xiàng)目分為住宅混合公建類、公建混合住宅類、商業(yè)類、商務(wù)類、娛樂康體類、綜合性商業(yè)金融類、工業(yè)用地類、物流類、倉(cāng)儲(chǔ)類、教育科研類、醫(yī)療衛(wèi)生類等項(xiàng)目，依照《防治標(biāo)準(zhǔn)》《城市綠地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》和相關(guān)規(guī)范及批復(fù)文件，對(duì)不同房地產(chǎn)類型項(xiàng)目的林草覆蓋率指標(biāo)值提出取值范圍建議(見表2)。調(diào)整后的林草覆蓋率應(yīng)與綠地率保持一致，對(duì)于綠地率低的房地產(chǎn)項(xiàng)目，其林草覆蓋率也應(yīng)調(diào)整到較低取值范圍，以保證區(qū)域規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)性。例如林毅等[5]在研究方城街區(qū)綠地率時(shí)，以保證地區(qū)公共綠地總量為基礎(chǔ)，將地塊綠地率下調(diào)至10%或20%，這種放寬地塊綠地率的做法，不僅能保證綠地總量，確保綠地生態(tài)價(jià)值，而且通過合理的規(guī)劃干預(yù)提升了街區(qū)地塊綠地的“質(zhì)”，緩解了地塊建設(shè)的矛盾。

表2 北京市房地產(chǎn)項(xiàng)目林草覆蓋率取值范圍建議

此外，有些房地產(chǎn)項(xiàng)目含有代征用地，分為代征代建和代征不代建兩種類型，因此在計(jì)算項(xiàng)目林草覆蓋率時(shí)，需要考慮代征用地是否代建和是否及時(shí)移交主體等問題。畢華興等[6]認(rèn)為在計(jì)算林草覆蓋率時(shí)，代征代建項(xiàng)目需要考慮代征用地面積，而代征不代建項(xiàng)目是否考慮代征用地面積取決于項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)代征用地是否移交主體。

4 案例分析

選取北京市某商業(yè)類項(xiàng)目進(jìn)行案例分析。項(xiàng)目占地面積17 148 m2，其中道路占地面積1 326 m2，建筑占地面積8 367 m2，人行道、自行車道和廣場(chǎng)面積6 190 m2。該項(xiàng)目綠地率較低，僅為2.66%，依據(jù)地塊綠化面積計(jì)算得到的林草覆蓋率僅為7.38%，顯然不滿足林草覆蓋率標(biāo)準(zhǔn)值25%的要求。

北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)針對(duì)該項(xiàng)目屬于商業(yè)類用地，且項(xiàng)目地塊周邊為綠化用地的實(shí)際情況，在統(tǒng)籌考慮整個(gè)區(qū)域條件后認(rèn)為該項(xiàng)目的綠地面積能夠滿足區(qū)域城鄉(xiāng)規(guī)劃和綠化率的要求。

5 結(jié) 語

通過梳理房地產(chǎn)項(xiàng)目綠化指標(biāo)的相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合水影響評(píng)價(jià)報(bào)告審查的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，分析兩個(gè)綠化指標(biāo)林草覆蓋率和綠地率的區(qū)別，探討水影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制、審查以及水行政主管部門監(jiān)管中遇到的常見問題，結(jié)合北京市房地產(chǎn)項(xiàng)目案例，針對(duì)常見問題提出相關(guān)建議。

(1)針對(duì)林草覆蓋率與綠地率的指標(biāo)要求存在矛盾的問題，可按照《防治標(biāo)準(zhǔn)》的相關(guān)規(guī)定對(duì)林草覆蓋率指標(biāo)值進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。對(duì)于綠地率低的項(xiàng)目，其林草覆蓋率指標(biāo)值也可依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。林草覆蓋率的計(jì)算需要考慮代征用地是否代建和是否及時(shí)移交主體等問題。

(2)林草覆蓋率的指標(biāo)值應(yīng)按實(shí)際具體分析確定。不同的房地產(chǎn)項(xiàng)目類型，其林草覆蓋率要求不同，其中住宅混合公建類項(xiàng)目和公建混合住宅類項(xiàng)目應(yīng)嚴(yán)格遵循《防治標(biāo)準(zhǔn)》，其他房地產(chǎn)項(xiàng)目可以根據(jù)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及上位規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。