東京城市韌性的背后：基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)文化

張微明｜摘譯

東京，舊稱(chēng)江戶(hù)，起初是個(gè)微不足道的漁村，17世紀(jì)初成了德川家族駐地，隨后便進(jìn)入了100年的成長(zhǎng)期，并迅速發(fā)展成為世界上人口最多的城市。從古至今，東京像一塊厄運(yùn)磁鐵，幾個(gè)世紀(jì)來(lái)頻繁遭遇自然災(zāi)害，從洪水、火災(zāi)到干旱，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，災(zāi)害后果也越來(lái)越嚴(yán)重。

其原因有多種：它靠近內(nèi)陸山脈，暴雨徑流能很快淹沒(méi)城市低洼地帶；地質(zhì)斷層線(xiàn)導(dǎo)致地震風(fēng)險(xiǎn)很高；地震反過(guò)來(lái)又容易導(dǎo)致傳統(tǒng)木制建筑發(fā)生火災(zāi)。僅江戶(hù)時(shí)代就發(fā)生了100多場(chǎng)大規(guī)?；馂?zāi)，數(shù)十萬(wàn)人死亡。正是因?yàn)闁|京災(zāi)害頻發(fā)，才促成了早期的城市韌性框架，并一直延續(xù)至今。

這個(gè)框架包括城市規(guī)劃戰(zhàn)略，它將部分街區(qū)地塊空出來(lái)，阻止火災(zāi)迅速蔓延。當(dāng)局還建立了世界上早期的消防隊(duì)，17世紀(jì)開(kāi)始就在這座城里設(shè)立了消防站。19世紀(jì)下半葉，啟動(dòng)了數(shù)個(gè)大規(guī)模土木工程，包括垃圾填埋場(chǎng)建設(shè)、河流改道、大型護(hù)城河以及城市內(nèi)外運(yùn)河網(wǎng)絡(luò)工程，目的是防御洪水，為城市淡水供應(yīng)提供保障。全球金融危機(jī)后,日本政府推出財(cái)政刺激計(jì)劃，又贊助了一批基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同樣是為防止水太多或太少帶來(lái)的威脅。

對(duì)防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的長(zhǎng)期投入，以及在設(shè)計(jì)和建造方面不斷積累工程知識(shí)，讓東京成為當(dāng)今世界上抗災(zāi)能力最強(qiáng)的城市之一。然而，硬件基礎(chǔ)設(shè)施只是部分原因，另一個(gè)原因是城市心理韌性——長(zhǎng)期災(zāi)難產(chǎn)生的內(nèi)在堅(jiān)韌——以文化習(xí)俗和社會(huì)規(guī)范的形式繼續(xù)塑造著社區(qū)。物質(zhì)和文化的結(jié)合，才產(chǎn)生了今天的東京。

城市韌性：硬件基礎(chǔ)設(shè)施

根據(jù)勞合社城市風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，東京在遭受自然災(zāi)害威脅方面排名全球第三，僅次于臺(tái)北和馬尼拉。

容易受災(zāi)，一是因?yàn)槿丝?，首都圈約有3 700萬(wàn)居民，是亞洲最大的城市區(qū)。更重要的是日本的地質(zhì)和地理?xiàng)l件，它位于環(huán)太平洋地震帶，擁有世界上約10%的活火山，每年發(fā)生1 500多次地震，許多是里氏4.0到6.0級(jí)的地震。

此外，由于地下斷層線(xiàn)離岸不到100公里，海岸線(xiàn)還一直面臨著海嘯風(fēng)險(xiǎn)。2011年3月東日本大地震產(chǎn)生了巨大波浪，給日本北部海岸的大部分地區(qū)造成了破壞。

東京雖然面臨著多種威脅，建筑數(shù)量快速增長(zhǎng)，但該市近年來(lái)還是成功躲過(guò)了很多災(zāi)難。例如在2011年的地震中，東京經(jīng)歷了嚴(yán)重的搖晃，但物質(zhì)損失很小。2019年超級(jí)臺(tái)風(fēng)海貝思導(dǎo)致日本北部發(fā)生洪水，但首都圈基本沒(méi)有受到破壞。

從基礎(chǔ)設(shè)施的角度來(lái)看，東京對(duì)這一系列自然災(zāi)害的抵御能力是多個(gè)因素的產(chǎn)物：政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的承諾是主要原因，對(duì)創(chuàng)新的關(guān)注、長(zhǎng)期投資以及從過(guò)去事件中去學(xué)習(xí)的意愿是其他的關(guān)鍵因素。

監(jiān)管框架

在日本，災(zāi)害管理由內(nèi)閣府監(jiān)督，內(nèi)閣府會(huì)與其他政府機(jī)構(gòu)和非政府組織合作。其中有個(gè)中央災(zāi)害管理委員會(huì)，由首相來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)災(zāi)害管理政策的方方面面，包括制定和推動(dòng)“國(guó)家基本災(zāi)害管理方案”。這項(xiàng)方案會(huì)預(yù)測(cè)各種類(lèi)型災(zāi)害發(fā)生的可能性，以及識(shí)別政府應(yīng)急所需的后勤服務(wù)。它要求當(dāng)局在事件發(fā)生后迅速反應(yīng)，它既監(jiān)督應(yīng)急救援，又為受災(zāi)人提供支持。該委員會(huì)還會(huì)幫助居民和官員在地方上做好準(zhǔn)備，來(lái)管理洪水、地震、火山等災(zāi)害。

洪水

洪水對(duì)日本的威脅一直很高，它多由高強(qiáng)度暴雨導(dǎo)致，海嘯和地震等一次性事件也能引發(fā)洪水。

日本大部分是山地，約75%的城市地區(qū)被擠壓在10%的土地上，通常是沿著低洼的沿海地區(qū)或經(jīng)常面臨被淹沒(méi)風(fēng)險(xiǎn)的洪泛區(qū)。此外，日本的山區(qū)離海岸相對(duì)較近，河道短而陡峭，這導(dǎo)致雨水徑流很快，最大和最小水流量之間有巨大差異，受影響的社區(qū)幾乎沒(méi)有時(shí)間疏散。洪水風(fēng)險(xiǎn)也因土地的自然保水能力極低而被放大，特別是在山區(qū)。

在城市里，持續(xù)的城市化對(duì)建設(shè)連貫的排水基礎(chǔ)設(shè)施造成了阻礙。部分原因是許多傳統(tǒng)上作為天然雨水儲(chǔ)存地的稻田和森林被清除了，還有一部分原因是歷史和文化產(chǎn)生的副作用。盡管日本很早就出臺(tái)了城市規(guī)劃法，但城市發(fā)展經(jīng)常受到眾多私人土地所有者的阻撓，他們控制著城市邊緣的稻田。因此，城市的擴(kuò)張有些混亂，影響了整體排水網(wǎng)絡(luò)。

過(guò)去30年里，日本和東京都對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了大量投資。在上游，通過(guò)改善河道、建造多用途水壩（即用于防洪、干旱期間的蓄水和水力發(fā)電），以及引入寬達(dá)300米的“超級(jí)堤壩”等措施來(lái)控制水流。這些超級(jí)堤壩不僅可以抵御地震和重大風(fēng)暴導(dǎo)致的灌水，還提供了新的土地，可以在城市再開(kāi)發(fā)項(xiàng)目中投入公共使用。

在下游，重點(diǎn)是在各個(gè)河流集水區(qū)建設(shè)復(fù)雜的引水渠網(wǎng)絡(luò)和蓄水基礎(chǔ)設(shè)施。由于城市土地供應(yīng)緊張，大多數(shù)設(shè)施都建在地下。

東京以這種方式建了很多韌性基礎(chǔ)設(shè)施。官方數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，該市有28個(gè)調(diào)節(jié)水庫(kù)，容量約為256萬(wàn)立方米。目前的計(jì)劃是至少再建10個(gè)設(shè)施，將容量增加到800萬(wàn)立方米。

地方一級(jí)的基礎(chǔ)設(shè)施同樣重要，人們把重點(diǎn)放到了小規(guī)模社區(qū)項(xiàng)目上，如透水路面、滲透坑和個(gè)人住宅的溝渠、將街道上的徑流引入城市運(yùn)河的大容量U形水溝，以及作為緊急蓄滯洪區(qū)的多用途操場(chǎng)、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、公園和城市內(nèi)的水田。同時(shí)，新住房的底層常常被抬高到高于街道的水平，防止進(jìn)水。地鐵線(xiàn)路還配備了可移動(dòng)圍堰，重要的道路被抬高，以便于緊急疏散。

這些工作的效果可從風(fēng)暴后果的前后對(duì)比中看出：雨水和洪水造成的死亡與20世紀(jì)50年代和60年代相比急劇下降，財(cái)產(chǎn)損失也大大降低。例如，1991年9月的第18號(hào)臺(tái)風(fēng)期間，首都圈48小時(shí)的降雨量為186.5毫米，淹沒(méi)了3.1萬(wàn)多處房屋。東京完成目前大部分洪水管理基礎(chǔ)設(shè)施后，2017年10月，一場(chǎng)類(lèi)似強(qiáng)度的超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)蘭恩，在相同地區(qū)和類(lèi)似的時(shí)間內(nèi)傾瀉了189.7毫米的雨水，但只淹沒(méi)了202戶(hù)人家。

具體的基礎(chǔ)設(shè)施包括利根川水系大壩、日本東京神田川環(huán)狀7號(hào)線(xiàn)公路地下調(diào)節(jié)池、首都圈外圍排水系統(tǒng)、鶴見(jiàn)川流域治水設(shè)施等。

雖然東京在儲(chǔ)水和引水基礎(chǔ)設(shè)施方面進(jìn)行了大量投資，但它遭遇洪水的可能性無(wú)法消除。老化的上游堤壩越來(lái)越容易破裂；在下游，洪水風(fēng)險(xiǎn)也將上升，部分原因是臺(tái)風(fēng)和其他極端事件愈加頻繁，還有一部分原因是該市大部分地區(qū)位于低于海平面的洪泛區(qū)。例如，流經(jīng)該市東部的荒川，政府已經(jīng)開(kāi)展了各種大型洪水工程項(xiàng)目，但在風(fēng)暴潮期間仍然經(jīng)常達(dá)到危險(xiǎn)水平。

2018年3月，東京都政府公布了基于最壞情況的洪水模擬結(jié)果，模擬大型臺(tái)風(fēng)同時(shí)造成大雨和潮汐洪水。該模型預(yù)測(cè)，東京23個(gè)區(qū)中約有三分之一將被淹沒(méi)，有些地方的洪水將達(dá)到10米深。

干旱

除了洪水，日本也受周期性干旱的影響。根據(jù)官方數(shù)字，人均年降水量約為5 000立方米，不到全球平均水平的1/3，并且干旱還會(huì)因現(xiàn)代城市的熱島效應(yīng)加劇。

近期的重大抗旱工程主要是為維持荒川的流量。經(jīng)歷了1997年3月的干旱之后，當(dāng)局對(duì)河流的流速和預(yù)計(jì)用水量進(jìn)行了詳細(xì)分析。隨后在1999年3月開(kāi)放了浦山大壩，2011年3月開(kāi)放了瀧澤大壩，將荒川沿線(xiàn)水庫(kù)的儲(chǔ)存能力提高了約4.7倍，達(dá)到1.446億立方米，減輕了整個(gè)流域的水短缺問(wèn)題。

地震

由于兩個(gè)主要構(gòu)造板塊幾乎在首都圈正下方交匯，導(dǎo)致東京容易發(fā)生大地震。根據(jù)日本地震調(diào)查研究促進(jìn)本部的數(shù)據(jù)，2050年之前，東京發(fā)生內(nèi)陸大地震且震中位于東京都下方的可能性為70%?，F(xiàn)實(shí)中，任何準(zhǔn)備工作都無(wú)法充分緩解7.0級(jí)地震的后果。不過(guò)，假如說(shuō)有哪個(gè)城市為地震做好了準(zhǔn)備，那它一定是東京。

日本的《建筑基準(zhǔn)法》是世界上最嚴(yán)格的立法之一，它規(guī)定了日本建筑及建筑部件在穩(wěn)定性、強(qiáng)度和剛度上的最低要求。它提出，發(fā)生中等規(guī)模地震時(shí)，應(yīng)該只有“很小的損害”，建筑物不應(yīng)該在幾百年一遇的大地震中倒塌。

根據(jù)東京大學(xué)的一項(xiàng)研究，經(jīng)過(guò)前幾次大地震，東京對(duì)建筑進(jìn)行了廣泛的改造，現(xiàn)在東京約有87%的建筑采用了現(xiàn)代抗震標(biāo)準(zhǔn)。

存在地震風(fēng)險(xiǎn)，就意味著東京的現(xiàn)代建筑往往比其他國(guó)家的建筑更低調(diào)。對(duì)60米以上高層建筑的要求也更嚴(yán)格，經(jīng)過(guò)設(shè)計(jì)，這些建筑可以搖晃但不會(huì)倒塌。一般來(lái)說(shuō)，東京的高層建筑會(huì)采用三種不同的技術(shù)來(lái)實(shí)現(xiàn)抗震能力：

一是最基本的技術(shù)是加固墻體和承重柱，具體可以用鋼架來(lái)加固，或者通過(guò)安裝吸收地震能量的彈性材料來(lái)防止結(jié)構(gòu)失效。

二是安裝不同類(lèi)型的阻尼裝置。這些裝置可以抵消地震引起的建筑橫向運(yùn)動(dòng)，對(duì)大風(fēng)也很有效。現(xiàn)代的阻尼器通常由充油減震器組成，安裝阻尼器并不是一項(xiàng)要求，但高級(jí)建筑通常都會(huì)使用。過(guò)去這十年中，粘性阻尼器越來(lái)越流行，因?yàn)樗鼘?duì)各級(jí)地震的反應(yīng)比其他阻尼器更好。阻尼器就像鐘擺一樣，通過(guò)向建筑物相反的方向擺動(dòng)來(lái)吸收能量。

三是安裝在建筑地基上的各種地震隔離裝置，包括層狀橡膠、滾珠軸承、彈簧或粘性阻尼器，以此吸收地面運(yùn)動(dòng)，實(shí)際上是將建筑與地面分開(kāi)。這些裝置是通過(guò)主動(dòng)控制建筑本身的運(yùn)動(dòng)來(lái)隔離沖擊波。

《建筑基準(zhǔn)法》還為建筑施工提供了基本準(zhǔn)則，規(guī)定了針對(duì)火災(zāi)、地震和其他自然災(zāi)害的最低工程安全要求；還規(guī)定了建筑的最大占地面積與土地的比率；區(qū)劃規(guī)則還決定了現(xiàn)場(chǎng)可以建造什么，并規(guī)定了采光、道路尺寸、防火的規(guī)格。

海嘯

近海地下斷層線(xiàn)容易引發(fā)海底地震，好在東京受到了東京灣的庇護(hù)，東京灣只有一個(gè)狹窄的口子向西南方向開(kāi)放。經(jīng)模擬發(fā)現(xiàn)，即使最壞的情況下，淹沒(méi)應(yīng)該能控制在4.8平方公里以?xún)?nèi)。此外，任何海浪都至少需要2小時(shí)20分鐘才能到達(dá)，給當(dāng)局留下了足夠的時(shí)間來(lái)發(fā)出警報(bào)。

為防止海嘯和潮汐涌動(dòng)，東京灣配備了一個(gè)海堤和水閘網(wǎng)絡(luò)。海堤建在低潮水位以上4.5米至8米之間。防洪閘可以保護(hù)運(yùn)河和河口，能遠(yuǎn)程操作。這種抗海嘯的基礎(chǔ)設(shè)施還會(huì)持續(xù)維護(hù)和升級(jí)。

軟性基礎(chǔ)設(shè)施

硬件基礎(chǔ)設(shè)施能避免災(zāi)難，但它也不是萬(wàn)能的。氣候變化使極端天氣事件愈加普遍,并且隨著新基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，當(dāng)?shù)鼐用衩鎸?duì)風(fēng)險(xiǎn)容易產(chǎn)生自滿(mǎn)。對(duì)此，當(dāng)局越來(lái)越注重軟性基礎(chǔ)設(shè)施，教育公眾了解即將發(fā)生的危險(xiǎn)。

2007年，日本總務(wù)省消防廳耗資10億美元推出了J-Alert預(yù)警系統(tǒng)，這是一個(gè)基于衛(wèi)星的通信網(wǎng)絡(luò)，幾乎能即時(shí)地自動(dòng)傳輸各種即將到來(lái)的威脅信息，從自然災(zāi)害到導(dǎo)彈攻擊。

J-Alert預(yù)警系統(tǒng)的作用目前主要體現(xiàn)在地震上，日本在各地部署了4 000多臺(tái)地震儀，組成的網(wǎng)絡(luò)能計(jì)算震中位置。按照日本的地震等級(jí)，超過(guò)5級(jí)（約為里氏6.0級(jí)）的地震，手機(jī)、擴(kuò)音器和傳統(tǒng)媒體就會(huì)向受影響地區(qū)的人發(fā)出信息。J-Alert能在破壞性震動(dòng)到來(lái)前2分鐘向東京居民發(fā)出警報(bào)（2011年?yáng)|日本大地震時(shí)為60秒）。

城市韌性：社會(huì)和習(xí)俗

東京在防災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施方面的積極做法對(duì)城市韌性來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，但城市龐大的精密工程網(wǎng)絡(luò)有時(shí)會(huì)掩蓋另一個(gè)同樣重要的因素：激勵(lì)居民為共同利益而合作的社會(huì)文化框架。

日本長(zhǎng)期以來(lái)形成了協(xié)力工作和思考的傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)在社區(qū)結(jié)構(gòu)和社區(qū)組織中也能體現(xiàn)出來(lái)。雖然它在今天的展現(xiàn)形式不一樣了，但還是同樣重要。在現(xiàn)代東京，這種傳統(tǒng)不僅能讓人在面對(duì)自然災(zāi)害時(shí)保護(hù)社區(qū)，而且還在社區(qū)內(nèi)形成了一定程度的共識(shí)，而西方往往缺乏這種共識(shí)，有了共識(shí)才能維持在城市安全上的巨大財(cái)政投資。

這種共識(shí)所驅(qū)動(dòng)的心態(tài)起源于在古代孤立的村莊。日本出現(xiàn)資本主義之前就已經(jīng)有這種孤立的村莊了，它由不同規(guī)模的農(nóng)業(yè)單位組成。這些社會(huì)團(tuán)體和與之相伴的町內(nèi)會(huì)（日本的一種社區(qū)組織），一直在擔(dān)任當(dāng)?shù)鼐用竦氖刈o(hù)者。

神道教作為日本的主導(dǎo)宗教，幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)，町內(nèi)會(huì)每年都會(huì)組織相關(guān)節(jié)慶活動(dòng)，從中也能看出來(lái)日本的這種社會(huì)文化習(xí)俗。這些被稱(chēng)為“祭祀”的節(jié)日起到了吸引社區(qū)民眾的作用，讓居民認(rèn)識(shí)到目前所享受到的福利和發(fā)展。因此，節(jié)日不僅僅是慶祝活動(dòng)，它還是一種手段，將宗教或當(dāng)?shù)厮聫R置于社區(qū)的中心，讓人接受以各種方式建立的分級(jí)制度，例如為社區(qū)貢獻(xiàn)資金的等級(jí)。

每個(gè)社區(qū)都會(huì)在一年中慶祝多個(gè)祭祀活動(dòng)，核心節(jié)日通常圍繞農(nóng)業(yè)活動(dòng)開(kāi)展，如收獲和種植。祭祀活動(dòng)還包括游行、娛樂(lè)和食品攤位，這些都是為了促進(jìn)社區(qū)組織的發(fā)展，加強(qiáng)社區(qū)聯(lián)系。從某種意義上說(shuō)，祭祀就像感恩節(jié)或圣誕節(jié)一樣，加強(qiáng)了家庭和社區(qū)的聯(lián)系。

每個(gè)町內(nèi)會(huì)都有明確的角色分工，由代表各種利益的委員會(huì)組成。例如，老年人團(tuán)體負(fù)責(zé)慶?；顒?dòng)，婦女團(tuán)體為祭祀提供支持，青年團(tuán)體通常負(fù)責(zé)可移動(dòng)的神龕。而防災(zāi)團(tuán)體則確保鄰里之間的安全和防災(zāi)，不僅在節(jié)日期間，而是在任何時(shí)候都這樣。

例如，在秋冬季節(jié)的晚間活動(dòng)中，成員會(huì)走過(guò)社區(qū)，拍打著木棍，喊著“當(dāng)心火災(zāi)”，提醒居民注意安全。這些社區(qū)志愿者也是火災(zāi)等緊急情況的第一響應(yīng)人。

定期舉行町內(nèi)會(huì)會(huì)議可提高社區(qū)意識(shí)，加強(qiáng)成員對(duì)鄰里的了解，還會(huì)教育居民，讓其認(rèn)識(shí)到自己成為社區(qū)的一部分是多么重要。在更傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)里，當(dāng)?shù)鼐鞎?huì)定期挨家挨戶(hù)訪(fǎng)問(wèn)，因此也會(huì)了解到很多細(xì)節(jié)，如誰(shuí)住哪里，每個(gè)家庭都有哪些成員。

日本著名的志愿消防隊(duì)被稱(chēng)為“消防團(tuán)”，它也是社區(qū)韌性的重要組成部分。每個(gè)城市都有消防團(tuán)，全國(guó)有大約88萬(wàn)人，成員包括各種職業(yè)和年齡組。他們不僅負(fù)責(zé)滅火，而且還負(fù)責(zé)提升風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，并作為當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)者，全面預(yù)防災(zāi)害。

研究發(fā)現(xiàn)，町內(nèi)會(huì)和消防團(tuán)越是認(rèn)真、這種制度越根深蒂固，他們社區(qū)就越有韌性。再進(jìn)一步分析，町內(nèi)會(huì)穩(wěn)固和成功反過(guò)來(lái)又與當(dāng)?shù)丶漓牖顒?dòng)的成功和居民熱情有關(guān)。例如，京都大學(xué)在2010年發(fā)表的一份報(bào)告發(fā)現(xiàn)，岸和田市因地車(chē)祭而聞名，當(dāng)?shù)厝说母叨瘸兄Z和參與帶來(lái)了更大的社會(huì)投資，還提升了防災(zāi)意識(shí)。該研究還發(fā)現(xiàn)，祭祀活動(dòng)在當(dāng)?shù)鼐用耖g創(chuàng)造了異常強(qiáng)大的社會(huì)紐帶，促進(jìn)了這種互相信任和自力更生的關(guān)系。

當(dāng)然除此之外，還有政府主導(dǎo)的活動(dòng)，例如9月1日的全國(guó)防災(zāi)日，會(huì)進(jìn)行公共演習(xí)和教育培訓(xùn)活動(dòng)。在6月、8月、12月還有分別針對(duì)滑坡、水資源和雪崩的預(yù)防和宣傳教育活動(dòng)。安