信訪治理對基層政府履職盡責(zé)的雙重約束責(zé)任制

孔凡義

2020年初面對突如其來的新冠肺炎疫情，中央強調(diào)要“守土有責(zé)、守土擔(dān)責(zé)、守土盡責(zé)”。2020年1月30日，中央指導(dǎo)組對一問三不知的黃岡市衛(wèi)生健康委員會主任唐志紅火線問責(zé)，產(chǎn)生了殺一儆百和以儆效尤的圍觀效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計，僅僅兩個半月時間全國共有約3000 多名領(lǐng)導(dǎo)干部受到了不同形式的問責(zé)。在強大的問責(zé)壓力下，新冠肺炎疫情在我國迅速被控制，經(jīng)濟(jì)得以迅速重啟。通過“層層傳導(dǎo)壓力、層層壓實責(zé)任”來讓基層政府履職盡責(zé)也廣泛應(yīng)用于汶川地震、抗洪抗旱、抗擊非典、扶貧攻堅、信訪治理等重大任務(wù)中，是我國獨特的政府責(zé)任制形式。

我國地方政府責(zé)任制與聯(lián)邦制有著根本的不同。在聯(lián)邦制下，聯(lián)邦政府與各州政府之間不是行政隸屬關(guān)系，而是平等分立關(guān)系。它們之間的關(guān)系通過以法院、憲法和訴訟為中心的司法化方式來協(xié)調(diào)，而我國地方政府責(zé)任制則是通過行政調(diào)節(jié)的。從歷史上看，傳統(tǒng)中國皇帝的專斷性權(quán)力與官僚的常規(guī)權(quán)力間存在張力關(guān)系。地方政府只能在中央剩余控制權(quán)下通過正式或非正式的方式進(jìn)行博弈。在這種博弈關(guān)系下，上級政府督責(zé)地方政府和地方政府避責(zé)推責(zé)都帶有一定的策略主義色彩。

近幾年，學(xué)術(shù)界對地方政府避責(zé)策略和行為給予了較多的關(guān)注。盛智明發(fā)現(xiàn)，基層政府通過市場化機制（利益交換、目標(biāo)替代）、社會化機制（溝通協(xié)商、救火掃雷）和科層化機制（程序控制、消極怠工）等方式來規(guī)避責(zé)任風(fēng)險。倪星等綜合時間序列和傳導(dǎo)方向把基層政府避責(zé)具體策略分為事前縱向策略、事前橫向策略、事后縱向策略、事后橫向策略。艾云通過對計劃生育考核檢查的觀察發(fā)現(xiàn)，基層政府可以通過“游說”、“收買”、建立非正式關(guān)系弱化正式關(guān)系、“信息造假”、越級救助等來擺平上級推卸責(zé)任。谷志軍、陳科霖發(fā)現(xiàn)，下級政府通過拉長委托代理鏈條、宣傳輿論轉(zhuǎn)移注意力和法律政策程序進(jìn)行合法性闡釋來規(guī)避責(zé)任。

雖然地方政府存在著一定程度的避責(zé)策略和行為，但是實際上我國政府又是世界上最負(fù)責(zé)的政府之一。尤其是，我國政府責(zé)任制在應(yīng)對新冠肺炎公共衛(wèi)生事件中表現(xiàn)優(yōu)異。那么，我們應(yīng)該如何理解和解釋這一現(xiàn)象？這其中是否存在一定的矛盾性？其實不然，我國基層政府履責(zé)避責(zé)是個動態(tài)博弈的過程。即使基層政府存在避責(zé)行為，上級政府會采取針對性的制度創(chuàng)制和策略調(diào)整，仍然可以弱化甚至消弭這些避責(zé)行為帶來的不利影響。所以，政府責(zé)任制的研究除了要分析地方政府的避責(zé)策略和行為，更要把眼光放在上級政府是如何創(chuàng)制制度和調(diào)整策略來促使下級政府履職盡責(zé)的。

一、政府責(zé)任制的多線程運作：文獻(xiàn)梳理與研究框架

在主流政治學(xué)理論中，責(zé)任政府是民主治理的重要標(biāo)志。弗朗西斯·福山認(rèn)為，“良好的政治秩序”的三個基本要素就是“強大的國家”“法治”“負(fù)責(zé)制政府”。但是，如何讓政府履職盡責(zé)是一個世界性的難題。有學(xué)者認(rèn)為，選舉制度和預(yù)算制度是解決這一難題最好的制度。選舉制度通過周期性選舉來確保人民選舉產(chǎn)生向人民負(fù)責(zé)的代表，并激勵和約束代表向人民負(fù)責(zé)。但是，選舉制度無法解決任期內(nèi)代表不負(fù)責(zé)問題。為了對任期內(nèi)代表的行為進(jìn)行約束，西方又設(shè)計了預(yù)算制，議會通過控制錢袋權(quán)來確保政府負(fù)責(zé)。選舉責(zé)任制通過體制外部公民選票來激勵和約束代表，預(yù)算責(zé)任制通過體制內(nèi)機構(gòu)錢袋權(quán)來激勵和約束代表。然而，這些年來越來越多的研究開始質(zhì)疑這兩種政府責(zé)任制的有效性。尤其是當(dāng)世界各國在處理新冠肺炎疫情世界性公共衛(wèi)生危機事件時，許多選舉制和預(yù)算制已經(jīng)非常完善的政府并不是負(fù)責(zé)的。

在我國，政府責(zé)任制的運行呈現(xiàn)出不同的景象。地方政府承擔(dān)著多重責(zé)任，中央對地方政府不同的責(zé)任提供各自相應(yīng)的責(zé)任制。對于那些可以測度的任務(wù)指標(biāo)，中央采用晉升錦標(biāo)賽制，通過晉升強激勵調(diào)動地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任，解決中央政府到地方政府及基層政府監(jiān)督激勵依次遞減和信息不對稱問題。晉升錦標(biāo)賽以競爭機制代替監(jiān)督機制，激活地方政府履行經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任的內(nèi)驅(qū)力。經(jīng)濟(jì)績效競賽勝出的運動員不僅可以得到經(jīng)濟(jì)政策的特權(quán)，而且得到政治榮譽和晉升。

晉升錦標(biāo)賽通過正向激勵來鞭策地方政府，僅對于那些可以量化的經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任和那些具有晉升沖動的地方官員是有效的，對于那些難以量化的政府責(zé)任如環(huán)保、信訪等是無效的，對一些沒有晉升希望和動力的地方官員也是無效的。對這些政府責(zé)任和官員，中央政府則采取強制承包責(zé)任制來驅(qū)使他們履職盡責(zé)。強制承包責(zé)任制通過高級權(quán)威強制進(jìn)行責(zé)任分配，把所有地方政府和官員納入淘汰體制之內(nèi)，并以責(zé)任追究機制加以配套。在強制承包責(zé)任制下，中央掌握了不受約束的正式權(quán)力和剩余控制權(quán)，同時又賦予地方政府自由裁量權(quán)和實際控制權(quán)。承包制解決了中央集權(quán)與地方授權(quán)的矛盾，在二者之間形成了均衡。例如，河長制通過責(zé)任的定義與劃分、派發(fā)與綁定、認(rèn)知與解讀、協(xié)調(diào)與聯(lián)動、檢查與考核等建立權(quán)威與責(zé)任的強制關(guān)聯(lián)來動員地方政府保護(hù)環(huán)境。在基層信訪治理中，包保責(zé)任制通過剛性約束、壓力傳遞和利益連帶等賦予包保責(zé)任人的明晰責(zé)任。

強制承包責(zé)任制有效確保了中央集權(quán)與地方授權(quán)的均衡，實現(xiàn)了“大權(quán)獨攬，小權(quán)分散”，地方政府權(quán)力自主性服膺中央下達(dá)的任務(wù)責(zé)任。在橫向包干制下，行政包干制一方面可以實現(xiàn)黨的政治意志，另一方面又可以發(fā)揮部門專業(yè)特長、突出重點、消除繁文縟節(jié)，提高治理效率。與粗放的承包制不同，目標(biāo)管理責(zé)任制以目標(biāo)體系和考評方法為核心，以精細(xì)化的分項責(zé)任指標(biāo)明晰地方政府的“權(quán)力—責(zé)任（利益）”關(guān)系，兼具政治控制和科學(xué)管理的雙重特征。目標(biāo)管理責(zé)任制在上下級之間建立了事前契約關(guān)系，把“權(quán)力—責(zé)任（利益）”公開化、制度化、清晰化，對下級政府行為具有導(dǎo)向和激勵作用。但是在實際運作中，目標(biāo)管理責(zé)任制作為一種技術(shù)手段，在轉(zhuǎn)譯過程中存在著信息隱瞞、責(zé)任轉(zhuǎn)移的較大空間，成為基層政府的免責(zé)單。

政府責(zé)任制的運作具有科層化運作和超科層化運作兩種形態(tài)。其中，科層化運作是通過壓力型體制和行政逐級發(fā)包制進(jìn)行的。壓力型體制把上級交付的任務(wù)進(jìn)行數(shù)量化任務(wù)分解和物質(zhì)化的評價并強制要求下級政府完成。行政逐級發(fā)包制通過發(fā)包、轉(zhuǎn)包和承包，把責(zé)任逐級傳遞、層層加碼。超科層化運作是通過包保責(zé)任制和督查督辦制進(jìn)行的。包保責(zé)任制通過包保專班與包保責(zé)任人并設(shè)、鎮(zhèn)村一體化、專項包保和時段包保并存、部門包保與個人包保并舉，在發(fā)包人與承包人之間建立清晰的權(quán)責(zé)契約關(guān)系。包保責(zé)任制對承包人的資源整合權(quán)進(jìn)行了默許、交換和默許授權(quán)，打破了基層政府的橫向?qū)I(yè)化分工。督查督辦制向下越級監(jiān)督，突破了基層政府的縱向等級化分工。督查機制作為結(jié)合科層與運動的重要渠道，部分緩解了多重委托代理人的集體行動困境、政治承包責(zé)任制的契約缺位、壓力型體制的弱懲罰問題和央地之間的信息不對稱問題。

我國政府責(zé)任制的運作是個多線程的共振。政府履職盡責(zé)需要人民的政治認(rèn)同、激勵機制、科學(xué)管理，需要處理中央集權(quán)與地方授權(quán)之間關(guān)系，也需要解決科層制的信息不對稱問題。選舉責(zé)任制研究為政府責(zé)任制的合法性提供了解釋。錦標(biāo)賽體制的提出闡釋了上級政府如何激勵地方政府履職盡責(zé)。目標(biāo)管理制的研究文獻(xiàn)描述了上級政府如何通過科學(xué)績效管理把基層政府責(zé)任清晰化、具體化和精細(xì)化。行政發(fā)包制的研究解釋了上級政府如何通過發(fā)包、轉(zhuǎn)包和承包來處理上級集權(quán)與下級授權(quán)的矛盾。督查督辦制的研究闡釋了上級政府如何通過越級督查督辦來解決責(zé)任治理的央地信息不對稱問題。上述研究為我國政府責(zé)任制多線程中的單一線程提供了理論解讀，它們綜合起來勾勒出我國政府責(zé)任制的基本形態(tài)。

上述的已有文獻(xiàn)基本上都是從制度主義的角度來素描我國政府責(zé)任制。從組織理論的角度來看，組織具有科層化、有限理性設(shè)計和與環(huán)境的資源交換等特點。組織的科層化強調(diào)按章辦事，它會衍生出文牘主義，在履職盡責(zé)方面就表現(xiàn)為“程序性履責(zé)”“象征性履責(zé)”，也即我們常說的“門易進(jìn)，臉好看，事難辦”。組織運行的前提假設(shè)是有限理性設(shè)計。但是，事實上基層政府面對的責(zé)任事件是非常復(fù)雜的，其復(fù)雜性可能會遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們有限理性設(shè)計能夠囊括的范圍。“上面千條線，下面一根針”，基層政府往往面臨著多個上級部門的責(zé)任任務(wù)，這些責(zé)任任務(wù)有時是相互沖突的。隨著環(huán)境發(fā)生變化，這些責(zé)任重要程度、緊迫程度也隨之發(fā)生變化，基層政府需要及時對這些責(zé)任的輕重緩急進(jìn)行評估，對履職盡責(zé)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

周雪光在研究基層政府行為時發(fā)現(xiàn)，雖然我國行政制度日益完善、公務(wù)員素質(zhì)不斷提高，政府管理越來越科學(xué)化和精細(xì)化，但是基層政府的共謀現(xiàn)象并沒有得到明顯改變。同樣地，我國政府責(zé)任制的多線程運作也逐步形成，但是基層政府避責(zé)、推責(zé)現(xiàn)象仍然屢禁不止。制度主義讓責(zé)任制的運作具有可持續(xù)性、可預(yù)期性，但是也存在科層僵化、有限理性的缺點?；鶎诱穆毐M責(zé)除與政府責(zé)任制度相關(guān)，也與行政人格化有關(guān)。組織的運作是人格化和非人格化的共進(jìn)。作為行政人格化的官員注意力分配可以越過文牘主義，整合不同機構(gòu)和層級的政府資源，提高履職盡責(zé)的效能。它也可以突破組織有限理性設(shè)計的范圍，根據(jù)責(zé)任事件的具體情況來解決問題。

本文從制度規(guī)范和注意力分配兩個方面來分析我國基層政府責(zé)任制。制度規(guī)范是組織的正式關(guān)系，反映的是政府運行的非人格化層面。注意力分配是組織的非正式關(guān)系，反映的是政府運行的人格化層面。非人格化的制度規(guī)范和人格化的注意力分配共同約束著基層政府行為，這種雙重約束讓政府履職盡責(zé)既能夠遵循程序和規(guī)則又能夠打破常規(guī)，做到因地制宜和動態(tài)調(diào)整。制度規(guī)范和注意力分配兩個維度可以建立本文的分析框架，我們可以發(fā)現(xiàn)信訪責(zé)任的強壓力屬性如何推動形成了制度規(guī)范約束和注意力分配約束；以制度規(guī)范約束和注意力分配約束作為分析維度，基層政府的督責(zé)工具有哪些類型和特點；制度規(guī)范約束和注意力分配約束為何可以相輔相成共同促進(jìn)基層政府履職盡責(zé)。

二、案例介紹：J縣信訪責(zé)任制創(chuàng)新

本文采用的案例來自J 縣信訪責(zé)任制創(chuàng)新，該縣信訪責(zé)任制改革是在全國信訪改革的大背景下展開的。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《信訪工作責(zé)任制實施辦法》中規(guī)定，“要進(jìn)一步落實各級黨政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部、工作人員的信訪工作責(zé)任”，將信訪責(zé)任規(guī)范化、制度化、法制化。2016 年成為我國信訪工作“責(zé)任建設(shè)”元年。隨后，國家信訪局發(fā)布了《2017 年信訪工作要點及責(zé)任分工》，明確提出要求“嚴(yán)格落實信訪工作責(zé)任制”，并從“增強信訪人員責(zé)任意識”“加大信訪責(zé)任落實力度”“全面實行信訪工作目標(biāo)管理制度”三個方面進(jìn)行具體指導(dǎo)。

J縣位于H省中南部，地處江漢平原腹地，常住人口33.81 萬人，2018 年地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）93.77億元，同比上年增長10.0%。經(jīng)濟(jì)高速增長的同時，J縣也積累了大量的信訪矛盾。2017年，J縣開始推行信訪責(zé)任制改革。信訪責(zé)任制改革強化了基層政府履職盡責(zé)的效能。2018 年與2017 年同期相比，J縣信訪局受理群眾來信來訪批次、人次分別減少21%和49%。

在J縣信訪責(zé)任制改革期間以及隨后的三年時間里，筆者曾多次前往J縣進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)研，采集了關(guān)于信訪責(zé)任制改革的一手資料。這些資料包括政府文件、政策法規(guī)、工作總結(jié)、簡報、數(shù)據(jù)、工作臺賬、案例檔案等。在調(diào)研期間，筆者與J 縣信訪局、司法局、退役軍人事務(wù)局以及所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)工作人員進(jìn)行了8次座談。座談會先采取無結(jié)構(gòu)化方式后采取結(jié)構(gòu)化方式進(jìn)行。通過無結(jié)構(gòu)化訪談發(fā)現(xiàn)信訪責(zé)任制改革的主要議題及其相互之間的邏輯關(guān)系，通過結(jié)構(gòu)化訪談尋找信訪責(zé)任制改革的具體細(xì)節(jié)，尋找該項改革的一般性規(guī)律。

J縣信訪責(zé)任制改革的全面展開以2017年J縣“責(zé)任落實年”活動為標(biāo)志，主要包括三個方面的改革：第一，健全責(zé)任體系，確保事有人管。壓實各級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)平時具有協(xié)調(diào)責(zé)任。信訪工作分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有主要責(zé)任。夯實部門主體責(zé)任，落實一線人員直接責(zé)任。第二，創(chuàng)新考核方式，強化履職擔(dān)當(dāng)。量化信訪治理目標(biāo)，采取目標(biāo)管理制度，將信訪工作分解為一系列量化了的數(shù)字指標(biāo)。信訪工作不力造成負(fù)面影響的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社，根據(jù)事態(tài)嚴(yán)重程度進(jìn)行情況通報、工作整改、負(fù)責(zé)人約談、黃牌警告、“關(guān)籠子”以及一票否決，并作為干部選拔任用、晉升職級、獎勵懲處、集體榮譽評比的重要證據(jù)。第三，推行“責(zé)任信訪向基層延伸、向村組延伸”的信訪工作模式，實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級互通共享、聯(lián)動調(diào)處，從源頭上預(yù)防和減少信訪問題發(fā)生。

在研究方法上，本文以個案質(zhì)性研究來揭示雙重約束制的產(chǎn)生、模式和運行邏輯。個案研究的優(yōu)勢在于能夠發(fā)現(xiàn)社會發(fā)展中產(chǎn)生的新議題，能夠通過詳盡的經(jīng)驗事實來呈現(xiàn)事件發(fā)生的具體過程和發(fā)生機制，但缺點在于案例的代表性往往存在不足，即所謂“一案例一理論”、以偏概全問題。但是，中國的行政體系是自上而下設(shè)置的，不同城市的政府部門和運行機制具有較高的相似性。我國的改革是單個政策擴散的過程，一個地方成功的改革會成為其他地方學(xué)習(xí)和模仿的對象。再則，J 縣信訪責(zé)任制改革是在國家信訪局統(tǒng)一部署下展開的，是全國信訪責(zé)任制改革的一個組成部分，它不是一個孤立的案例。筆者曾去H省其他縣市區(qū)實地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)信訪責(zé)任制改革大同小異。因此，對一個縣市區(qū)信訪責(zé)任制進(jìn)行分析，雖然不能完全代表其他地方的情況，但是也能在較大程度上反映一些共性特征和邏輯。

三、雙重約束責(zé)任制生成：責(zé)任“負(fù)資產(chǎn)”和督責(zé)困境

J縣信訪責(zé)任制改革是在國家信訪責(zé)任制度改革的大背景下展開，同時J 縣也存在深刻的內(nèi)在需求。國家信訪局之所以啟動這項改革，與當(dāng)時信訪部門的治理頑疾有關(guān)。長期以來，信訪履責(zé)都是各級政府的難點和痛點。2005 年新修訂的《信訪條例》把1995 年的《信訪條例》的“分級負(fù)責(zé)，歸口辦理”改為“屬地管理、分級負(fù)責(zé)，誰主管、誰負(fù)責(zé)”，信訪責(zé)任涉及縱向的上下級政府間的責(zé)任、橫向的信訪部門、主管部門之間的責(zé)任。為了應(yīng)對人口流動加速對以往戶籍所在地來劃分信訪責(zé)任制度帶來的新挑戰(zhàn)，2014 年國家信訪局出臺了《國家信訪局協(xié)調(diào)“三跨三分離”信訪事項工作規(guī)范》。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又頒布了《信訪工作責(zé)任制實施辦法》，對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子、工作部門、垂直管理部門、信訪部門和信訪工作人員責(zé)任進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。另一方面信訪責(zé)任對于基層政府而言又是“負(fù)資產(chǎn)”，基層政府唯恐避之不及。其中自然有基層政府避責(zé)的因素，但是信訪責(zé)任固有屬性所發(fā)揮的作用也不可小覷。

第一，風(fēng)險的不確定性與基層避責(zé)。風(fēng)險社會充斥著組織化不負(fù)責(zé)任的行為，風(fēng)險制造者為了保護(hù)自己的利益往往會以犧牲風(fēng)險承擔(dān)者為代價。因為風(fēng)險是不確定的，責(zé)任也是不確定性的。人們對風(fēng)險和不確定性都具有厭惡本能。丹尼爾·伯努利（Daniel Bernoulli）、肯尼斯·阿羅（Ken?neth Arrow）和約翰·普拉（John Pratt）建立了風(fēng)險厭惡理論。

信訪工作具有不確定性的風(fēng)險。它與公共服務(wù)很不相同，公共服務(wù)的責(zé)任風(fēng)險是程序性的、可控的，但是信訪工作績效不僅僅決定于信訪工作者的態(tài)度和行為，也跟信訪群眾的需求和心理緊密相關(guān)，具有很強的非程序性、不可控性?！靶旁L工作是個易碎品，雖然今年工作有成效，但是不知道什么時候就會出問題，沒有什么可控性?！薄靶旁L工作做得好不一定會晉升，但是如果做得不好肯定會擔(dān)責(zé)?！毙旁L工作風(fēng)險還具有放大可能性。信訪風(fēng)險容易經(jīng)過大眾傳媒或者公眾認(rèn)知的社會爭議而迅速放大，形成風(fēng)險的漣漪效應(yīng)。

倪星等認(rèn)為，基層行政人員在面對不確定性、不平等性和擴散性風(fēng)險時會采取避責(zé)策略以減少因風(fēng)險帶來的直接責(zé)任和潛在責(zé)任。所以，基層政府把信訪看作是“負(fù)資產(chǎn)”，唯恐避之不及。他們采取策略性應(yīng)對的方式如責(zé)任推諉、責(zé)任轉(zhuǎn)移、投機性履責(zé)、“擺平術(shù)”來規(guī)避風(fēng)險。面對基層行政人員的避責(zé)行為，信訪主管部門往往采取施壓、責(zé)任清晰化來博弈。

“2018年有人信訪反映一個廢舊塑料顆粒加工廠嚴(yán)重污染居民生活用水的溝渠。鄉(xiāng)鎮(zhèn)說沒有執(zhí)法權(quán)，環(huán)保局他們只限于關(guān)停整改，不能拆除。針對這個疑難件，我們督辦時先是要求環(huán)保局明確發(fā)函說搞不好，那到時候有了責(zé)任的時候就是要交給紀(jì)委。在施壓情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和環(huán)保局協(xié)商，一個管關(guān)停一個管拆除，把這個信訪案件解決了?！?/p>

第二，責(zé)任的模糊性與定責(zé)困境。信訪責(zé)任往往是多方責(zé)任，包括上下級政府責(zé)任、信訪工作機構(gòu)責(zé)任、主管單位責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和主體責(zé)任，這大大增加了信訪定責(zé)的難度。尤其是當(dāng)信訪案件涉及“三跨”（跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)）“三分離”（人事分離、人戶分離、人事戶分離）的時候，如何確定信訪責(zé)任變得更加困難。比如J縣這個案例：

張某是Z 鎮(zhèn)人，1988 年H 鎮(zhèn)建麻紡廠招工到H鎮(zhèn)來。他后來在H 鎮(zhèn)結(jié)婚把戶籍遷到H 鎮(zhèn)。但是到1999 年，麻紡廠改制后破產(chǎn)，他與妻子離婚就出去打工。他現(xiàn)在在H 鎮(zhèn)沒有住所也沒有親屬。他本人目前在福州某地經(jīng)營餐館，結(jié)果被某基金會的人忽悠到北京旅游開會被騙了錢。他經(jīng)常到上級政府，希望可以找回他被騙的錢，要求政府提供賠償和救助。

在此案例中，張某信訪案例涉及出生地、戶籍地、常住地和事發(fā)地四個地方，涉及部門包括公安部門、民政部門、金融部門，如何對信訪責(zé)任歸責(zé)是個難題。為了解決責(zé)任模糊性問題，J 縣發(fā)布了黨委包案處理重點信訪問題的通知，制定了責(zé)任明細(xì)表，明確了包案領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任單位和責(zé)任人的責(zé)任內(nèi)容和要求。2017 年J 縣還出臺了《關(guān)于加強基層信訪工作責(zé)任制落實的意見》，強調(diào)黨委和政府在預(yù)防和處理本地區(qū)信訪問題中負(fù)有主體責(zé)任，信訪工作分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)有主要責(zé)任，一線信訪工作人員負(fù)有直接責(zé)任。基層政府通過責(zé)任界定、打包、運作和強化四個方面來實現(xiàn)把模糊的責(zé)任清晰化。

第三，責(zé)任的動態(tài)性與責(zé)任調(diào)整。信訪責(zé)任的變動性較強。信訪責(zé)任變動的動因主要有四個：一是注意力分配。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)注意力從某一領(lǐng)域轉(zhuǎn)到另一領(lǐng)域時，信訪責(zé)任會隨之轉(zhuǎn)移。二是焦點事件。一些重要社會政治事件的發(fā)生也會強化基層政府的信訪責(zé)任。三是中心任務(wù)。對基層政府而言，信訪工作也是服務(wù)于中心工作的，當(dāng)中心工作發(fā)生變化，信訪工作的重心也需要隨之轉(zhuǎn)移。四是民眾訴求強度。民眾訴求強度直接決定了信訪對基層政府可能施加的壓力。同時，它的強度也決定了訴求可能引發(fā)的社會效應(yīng)以及由此可能帶來的責(zé)任風(fēng)險。信訪責(zé)任的動態(tài)性要求基層政府要順勢而為，隨時調(diào)整責(zé)任分配來應(yīng)對。為此，基層政府需要在責(zé)任機制上保持一定的彈性和靈活性。

第四，責(zé)任的兩面性和責(zé)任評估?；鶎诱男旁L工作面臨著向上負(fù)責(zé)和向下負(fù)責(zé)的難題。一方面，基層政府是整個金字塔科層體系下的“一根針”和“一顆釘”，他們與上級政府沒有討價還價的余地，只能“揣度上司意圖，唯上司馬首是瞻”，通過向上負(fù)責(zé)完成上級政府交付的任務(wù)。另一方面，基層政府是科層體系的終端，他們直接面對基層民眾，需要回應(yīng)民眾訴求即向下負(fù)責(zé)。上級政府會通過巡視、督查督辦、檢查等方式來施壓基層政府執(zhí)行上級政策，同時他們也會通過群眾路線來要求基層政府與民眾打成一片保障民眾利益。

信訪責(zé)任的兩面性讓基層政府居于兩難境地。上級政府的政策需要執(zhí)行，基層民眾的訴求也需要回應(yīng)。當(dāng)上級政府政策與鄉(xiāng)土社會發(fā)生碰撞時，基層政府需要對政策進(jìn)行“變通”“靈活執(zhí)行”，呈現(xiàn)出諸多策略主義的行為方式。當(dāng)基層民眾的訴求超出了上級政策規(guī)定的范疇時，基層政府會采取“花錢買平安”“擺平術(shù)”等權(quán)宜主義的治理方式。無論是上級政策遭遇鄉(xiāng)土社會的地方性知識困境時還是基層民眾訴求超越政策規(guī)定的合理區(qū)間時，基層政府都需要對向上負(fù)責(zé)與向下負(fù)責(zé)可能帶來的責(zé)任風(fēng)險進(jìn)行評估，理性計算二者的利益取舍。正如前所述，信訪責(zé)任是動態(tài)的?；鶎诱枰诓煌臅r間節(jié)點、不同的領(lǐng)域和不同群體的信訪案件中去評估二者的責(zé)任風(fēng)險，以此為依據(jù)采取有利于基層政府的行為策略。

四、制度約束和注意力約束：雙重約束責(zé)任制的治理工具

在我國的政府運作過程中，存在著兩種運作方式。一是常規(guī)式的運作，上下級之間依據(jù)科層制的制度化程序或規(guī)則來實現(xiàn)政策的執(zhí)行；二是非常規(guī)式的運作，上級政府直接跨過科層制的層級跨級推進(jìn)政策或者直接跨越科層制的專業(yè)化分工來貫徹領(lǐng)導(dǎo)意志。常規(guī)式的運作與非常規(guī)式的運作形成了約束責(zé)任制的兩種取向：領(lǐng)導(dǎo)注意力約束和制度約束。根據(jù)這兩個標(biāo)準(zhǔn)，我們可以把地方政府責(zé)任傳導(dǎo)工具分為四種類型：領(lǐng)導(dǎo)注意力和制度約束力都比較強的監(jiān)督型、領(lǐng)導(dǎo)注意力強制度約束力弱的領(lǐng)導(dǎo)介入型、領(lǐng)導(dǎo)注意力弱而制度約束力強的考核型和領(lǐng)導(dǎo)注意力及制度約束力都較弱的教化型。

（一）介入型工具：領(lǐng)導(dǎo)接訪與包案

“工作好不好，關(guān)鍵看領(lǐng)導(dǎo)”，官場流傳的俗語形象地表明領(lǐng)導(dǎo)重視、領(lǐng)導(dǎo)參與對于解決地方問題的現(xiàn)實有效性。一個問題若是能夠引起領(lǐng)導(dǎo)的重視，那意味著它已經(jīng)解決了一半。J 縣在信訪難題的攻堅過程中，強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的注意力分配，壓實各級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。如，2018 年J 縣信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)分工和事項屬性劃分，以正式文件提請縣“四大家”領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任單位包案化解。包案化解采取“五個一”的工作方法，縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要率先垂范，對于中央、省、市的交辦件5件全部由縣委書記、縣長包案化解。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，S區(qū)對領(lǐng)導(dǎo)包案的時間期限、責(zé)任明細(xì)做了更加詳細(xì)的規(guī)定。

在信訪工作中，分管領(lǐng)導(dǎo)主抓本單位信訪事項的處理，并承擔(dān)最主要責(zé)任。同時，從縱向上看，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任被上級部門確定為信訪工作目標(biāo)管理責(zé)任書的重點內(nèi)容，年終落實考核。抓領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任落實實際上形成了一種責(zé)任示范效應(yīng)，有利于推動建立縱到底、橫到邊的信訪工作責(zé)任體系。

圖1 雙重約束責(zé)任制的治理工具

（二）監(jiān)督型工具：信訪督查督辦制度

J 縣信訪局成立督辦科專人建立臺賬，及時跟進(jìn)督辦每月信訪工作進(jìn)展情況（如表1所示），對工作中存在的問題及時通報、見人見事，并報相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)。

表1 J縣群眾信訪接待服務(wù)中心督辦臺賬

督辦制度設(shè)立的目的在于克服信訪工作中相關(guān)部門和人員懶惰、推諉、工作效率低下的情況。督辦作為信訪工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是保證信訪實效性的重要舉措。官僚組織在責(zé)任落實過程中存在的“上下騰挪”“左右搖擺”“推躲拖壓”現(xiàn)象一直被人們詬病，為了彌補這一弱點，督辦制度應(yīng)運而生?！瓣P(guān)注民生，事要解決”，信訪督辦同時也是我國群眾路線的體現(xiàn)。群眾上訪是對政府的信任體現(xiàn)，希望政府能盡快對其正當(dāng)權(quán)益進(jìn)行行政救濟(jì)和補償。而督辦制度正體現(xiàn)了縣級政府關(guān)心人民群眾、體恤百姓疾苦的價值觀念，有利于堅持“為人民服務(wù)”的宗旨。

（三）考核型工具：首訪結(jié)案考核和信訪工作考核

第一，“誰接訪，誰負(fù)責(zé)”：信訪工作的首訪結(jié)案制度?？h委辦公室、縣政府辦公室發(fā)布的《關(guān)于建立J縣信訪工作首訪結(jié)案制度（試行）的通知》中，要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、管理區(qū)要加強信訪工作責(zé)任，提高首訪辦結(jié)效率和質(zhì)量。首訪結(jié)案工作堅持“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，確定首訪范圍為信訪人第一次提出信訪訴求的活動，并且將首訪責(zé)任貫穿到從接待登記到辦結(jié)回復(fù)的全過程。首訪結(jié)案工作程序包括矛盾糾紛排查、轉(zhuǎn)送交辦、辦理回復(fù)等程序。以矛盾糾紛排查為例，縣要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、管理區(qū)每半月開展一次排查活動，并將排查化解情況分別于當(dāng)月15日和最后一天報縣信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。同時要求矛盾糾紛排查準(zhǔn)確率應(yīng)達(dá)到70%以上，未及時上報情況的，矛盾糾紛排查準(zhǔn)確率確定為零?？h級政府要求下級單位進(jìn)行問題排查，其實就是希望能將大多數(shù)的信訪問題解決在萌芽狀態(tài)、解決在最基層，以此來減少可能到縣以及縣以上政府上訪的上訪人數(shù)量。

從圖2 信訪工作考核辦法中，我們可以看出每一個工作程序都對應(yīng)著具體的考核分值和完成指標(biāo)。信訪責(zé)任被置換成了一系列容易衡量的、數(shù)字化的任務(wù)符號，大大壓縮了信訪任務(wù)的可操作性空間，進(jìn)一步強化信訪工作的“硬”屬性。同時，結(jié)合加分和扣分、懲罰和激勵、信訪績效排名等方式，讓信訪工作在實際運行中戴上“剛性約束、百分百完成責(zé)任目標(biāo)”的緊箍。

圖2 J縣首訪結(jié)案工作考核方法

第二，“硬政策”：績效考核與責(zé)任追究。為了能夠圓滿完成上級任務(wù)，不管是縣級政府還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府往往都會在結(jié)果上對下一級政府進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，以確保信訪工作不掉鏈子。目標(biāo)責(zé)任管理制度在實質(zhì)上是一種結(jié)果導(dǎo)向的制度形式，在考核評估等方面實施強激勵機制。以激勵作用的方向為標(biāo)準(zhǔn)，可以劃分為正向激勵與負(fù)向激勵；以激勵標(biāo)的物的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，則可以劃分為政治激勵和經(jīng)濟(jì)激勵。本文擬選擇前者為劃分方式，對J 縣信訪工作的績效考核和責(zé)任追究制度予以解釋。

簡言之，正向激勵的核心就是對工作完成情況好的相關(guān)部門和人員進(jìn)行獎勵，包括政治上職位晉升和經(jīng)濟(jì)上的物質(zhì)獎勵。如B鎮(zhèn)對“全年沒有發(fā)生越級上訪，主動作為的村（居、場）給予3000元工作經(jīng)費獎勵。優(yōu)秀等次村由鎮(zhèn)財政給予獎勵全村干部一個月工資”。于是，我們發(fā)現(xiàn)正向激勵主要就是將工作任務(wù)同經(jīng)濟(jì)利益以及政治前途相結(jié)合，激發(fā)下一級信訪治理主體的工作積極性。

與正向激勵相比，負(fù)向激勵在信訪工作的應(yīng)用頻率更高。負(fù)向激勵具有警示、矯正和教育的作用，通過實質(zhì)性的懲罰和壓力效應(yīng)，可以大幅度增加上級政府的控制能力。在信訪工作結(jié)果問題不大的情況下，上一級政府主要通過情況通報、工作整改、負(fù)責(zé)人約談、黃牌警告等方式為下級政府敲響警鐘。以情況通報制度為例，它是上級政府為了加強對下級政府的督促和監(jiān)控而培育的一種重要治理技術(shù)，具有樹立典型、宣傳正面形象和“殺雞給猴看”的雙重功能屬性。如B鎮(zhèn)每個月都會對全鎮(zhèn)信訪維穩(wěn)工作情況進(jìn)行通報。假若下級責(zé)任主體不作為、慢作為、亂作為并且導(dǎo)致了嚴(yán)重的責(zé)任事故，上級政府可能會采取更為嚴(yán)厲的懲罰措施，如下面《B鎮(zhèn)綜合維穩(wěn)信訪工作考核辦法》中涉及的扣除轉(zhuǎn)移支付以及“一票否決”等，其中“一票否決”的懲罰力度最為嚴(yán)重。凡是與“一票否決”掛鉤的單位，意味著直接喪失年終評優(yōu)的資格，并會呈報主管單位報備。更甚者，會對主要負(fù)責(zé)人的政治前途升遷也有重要影響。

（四）教化型工具：政策宣講和技術(shù)培訓(xùn)

在信訪責(zé)任制的建設(shè)過程中，政策宣傳和技術(shù)培訓(xùn)也是重要的一環(huán)。它主要有兩種方式：一是自上而下的，中央和省的信訪機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人會經(jīng)常到地方或基層宣講中央政策；二是自下而上的，上級信訪或相關(guān)政府部門會定期召開研討班、培訓(xùn)會，把信訪工作人員召集起來進(jìn)行培訓(xùn)。

政策宣傳：意志傳遞、思想教化和合法性滲透。政策宣傳有專門的政策宣講會議，也有非正式的調(diào)研活動。對于需要高度統(tǒng)一的政策，上級部門往往會召開專門的研討班和培訓(xùn)會來統(tǒng)一信訪工作思路，直接通告上級的重要指示精神。對于一些個性化的政策，上級部門的領(lǐng)導(dǎo)往往會在一些調(diào)查調(diào)研活動中，向下級透漏一些新的政策動向。在政策宣講的過程中，上級部門往往會對下級部門進(jìn)行思想動員，說明政策的合理性，激發(fā)信訪工作人員工作的積極性。

技術(shù)培訓(xùn)：能力培養(yǎng)和責(zé)任專業(yè)化。政策宣傳主要是解決下級責(zé)任承擔(dān)的內(nèi)在動力和意志問題，技術(shù)培訓(xùn)責(zé)任解決下級政府責(zé)任承擔(dān)的能力問題。技術(shù)培訓(xùn)也有兩種方式：一是舉辦專門的培訓(xùn)班，邀請上級專門部門的領(lǐng)導(dǎo)對具體案件的操作規(guī)范和流程進(jìn)行講解；二是上級部門的督辦督查部門會定期到下級機構(gòu)調(diào)查研究，對一些具體的疑難案件、積案進(jìn)行聯(lián)合研判和分析。

五、雙重約束責(zé)任制下的基層政府履責(zé)動能

對于信訪工作而言，壓力體制是其無法回避的運行環(huán)境。一方面，信訪工作傾向于采用指標(biāo)管理與技術(shù)治理相結(jié)合的管理方式。另一方面，信訪負(fù)激勵特征明顯，強調(diào)行政問責(zé)、責(zé)任追究，從政治錦標(biāo)賽逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎翁蕴悺Ｒ黄狈駴Q、責(zé)令整改、取消評優(yōu)、通報批評等方式成為激勵下一級政府解決好信訪問題的慣用手段。于是，信訪責(zé)任壓力在科層體制內(nèi)部自上而下地開始傳導(dǎo)。

第一，雙重約束、淘汰賽與履責(zé)動能。周黎安用晉升錦標(biāo)賽來描述我國政府官員的激勵模式。晉升錦標(biāo)賽是根據(jù)參賽人競賽結(jié)果的相對位次來決定最終勝負(fù)。在晉升錦標(biāo)賽下，存在可度量的、客觀的競賽指標(biāo)，這些指標(biāo)委托人和代理人都可以觀察到。成績優(yōu)異的官員可以在晉升錦標(biāo)賽中獲得晉升，但成績落后的不會獲得懲罰。晉升淘汰賽則是一種資格賽、達(dá)標(biāo)賽。晉升淘汰賽中，雖然也是根據(jù)成績來決定勝負(fù)，但是決定成績的是一系列質(zhì)化的而非量化的指標(biāo)，也就是說它是一種絕對成績，而非相對成績。在晉升淘汰賽中，成績優(yōu)異者未必獲得提拔，但是成績落后者則會受到懲罰。所以，晉升錦標(biāo)賽是一種選優(yōu)的激勵機制，晉升淘汰賽則是一種汰劣的激勵機制（見表2）。

表2 基層政府三種競賽模式

責(zé)任信訪建設(shè)更加類似于晉升淘汰賽的過程。對信訪責(zé)任的評估很難做到像GDP 增長率、財政收入、出口創(chuàng)匯量這些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)那樣量化，而是更多地采取“一票否決制”等絕對指標(biāo)來衡量。但是，信訪工作如果處理不當(dāng)，會對社會秩序帶來破壞。所以，一旦因信訪工作處理不力引發(fā)群體性事件，地方官員往往會受到懲戒，譬如停職、調(diào)離等。

晉升淘汰賽是下級政府全員參與的強制性競賽，地方政府不再是主動的參賽者，而是被動的參賽者。地方政府在晉升競賽中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展要做大做強。在淘汰賽下，地方政府的信訪工作則信奉“不出事”的邏輯，不求有功但求無過。下級政府參與淘汰賽的動力不在于獲得晉升而是在于不被淘汰。對下級政府而言，在淘汰賽中不是爭優(yōu)而是保底。

與晉升錦標(biāo)賽相比，晉升淘汰賽會帶來更大的壓力。在晉升錦標(biāo)賽中，參與者是為了爭優(yōu)，如果成績不好只會導(dǎo)致晉升無望。但是，在晉升淘汰賽中，失敗則意味著被拋棄，會受到嚴(yán)厲的懲罰。所以，為了在晉升淘汰賽中不至于被懲戒，參與者更有可能采取冒險主義和機會主義的策略，“擺平就是水平”，通過各種方式來避免被淘汰。

第二，雙重約束、履責(zé)動能區(qū)間與動能曲線。在J 縣信訪治理中，基層政府一方面面臨著上級考核的壓力，另一方面面臨著領(lǐng)導(dǎo)督辦的壓力。上級政府雙重約束構(gòu)成了基層信訪履責(zé)的兩種動能，二者相輔相成。注意力約束和制度約束在程度上都有強弱之分，都可以分為三個層次：強注意力約束、中注意力約束和弱注意力約束；強制度約束、中制度約束和弱制度約束（詳見圖3）。

圖3 雙重約束責(zé)任制下的履責(zé)動能曲線

一般而言，當(dāng)高級領(lǐng)導(dǎo)針對某一案件進(jìn)行批示甚至親自干預(yù)則為強注意力約束，注意力約束的強度與批示領(lǐng)導(dǎo)級別和頻次成正比。信訪案件沒有領(lǐng)導(dǎo)批示和干預(yù)則為弱注意力約束。不是所有的信訪案件都會引起領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注。一些咨詢類信訪、建議類信訪很少會引起領(lǐng)導(dǎo)注意。同樣地，不同的制度規(guī)則其制度約束力也不同。黨規(guī)國法的制度約束力最強，考核評估規(guī)則等政策文件約束力次之，非正式規(guī)則的制度約束力最弱。注意力約束的強弱不同和制度約束的強弱不同形成了不同強度的履責(zé)動能。

在弱動能區(qū)，注意力約束為基層政府帶來的履責(zé)動能較強，制度約束帶來的履責(zé)動能較弱。在中動能區(qū)，注意力約束和制度約束為基層政府帶來的履責(zé)動能相對均衡。在高動能區(qū)，制度約束帶來的履責(zé)動能較強，注意力約束帶來的履責(zé)動能則較弱?；鶎诱穆呢?zé)動能強弱是由注意力約束和制度約束的強弱決定的，從而形成一條履責(zé)動能曲線。

在弱動能區(qū)，因為來自制度約束和注意力約束的壓力較小，基層政府會按章辦事，采取消極性履責(zé)的方式來解決問題，履責(zé)是形式主義的。在中動能區(qū)，迫于制度約束和注意力約束的壓力，基層政府會按照遵從性履責(zé)的方式來解決問題。其履責(zé)是按照注意力分配和考核要求來進(jìn)行，其目的在于應(yīng)對考核和領(lǐng)導(dǎo)檢查。在強動能區(qū)，由于上級政府和領(lǐng)導(dǎo)的強制干預(yù)和黨規(guī)國法的嚴(yán)肅懲戒威脅，基層政府會動員一切資源來解決問題，這種履責(zé)往往是超常規(guī)的、全能主義的方式。