安全生產(chǎn)責(zé)任保險的功能定位
——《以案說法——安全生產(chǎn)法》（連載六）

文/林鴻潮 董小燕

編輯 朱麗晶

2021年9月1日起，《安全生產(chǎn)法》（修正案）開始實(shí)施。本刊轉(zhuǎn)載中國政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮教授主編的《以案說法——安全生產(chǎn)法》一書的部分內(nèi)容，以案例為依托，深入淺出地解讀《安全生產(chǎn)法》的主要內(nèi)容與執(zhí)法實(shí)踐。

Z 公司中標(biāo)某公路建設(shè)工程后，于2018 年6 月11 日與J 公司雙方自愿簽訂了分包合同，將前述工程以勞務(wù)發(fā)包的形式分包給J 公司具體實(shí)施修建，Z 公司指派技術(shù)人員和專業(yè)安全監(jiān)督人員到現(xiàn)場作督導(dǎo)。Z 公司因前述工程，在D 公司投保了建筑施工行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任險、建筑工程一切責(zé)任險。

安某是J 公司所雇請的人員，在前述工程施工過程中，因避讓不及時，被突然坍塌的水泥管砸中而受傷。安某出院后，請求賠償未果，遂向當(dāng)?shù)厝嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟，請求Z 公司、J 公司、D 公司連帶賠償各項損失。

一審法院認(rèn)為：該工程實(shí)際上形成了層層轉(zhuǎn)包關(guān)系，違背我國法律規(guī)定。對于賠償責(zé)任，安某系完全民事行為能力人，未盡安全注意義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)10%的過錯責(zé)任。對于安某余下的各項損失，本應(yīng)由作為前述保險合同中的被保險人承擔(dān)賠償責(zé)任，但基于建筑施工行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任險保險條款的約定，本著減少訴訟成本、節(jié)約訴訟資源的原則，應(yīng)當(dāng)由D 公司對安某受傷所產(chǎn)生的余下各項損失承擔(dān)賠償責(zé)任。D 公司不服，提起上訴。

二審法院認(rèn)為：責(zé)任保險是指保險人在被保險人依法應(yīng)對第三者的財產(chǎn)損失或者人身傷亡負(fù)民事賠償責(zé)任，并被提出賠償要求時承擔(dān)賠償責(zé)任的保險，保險人的賠償款系直接支付給第三者。受害人安某雖不是為Z 公司提供勞務(wù)，但Z 公司將案涉工程轉(zhuǎn)包給J 公司施工，安某為J 公司提供勞務(wù)時受傷，我國設(shè)立建筑施工行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險的主要目的，是保障施工人員的損失能夠得到及時有效的賠償，不論從客觀實(shí)際還是保障受害人合法權(quán)益的角度出發(fā)，應(yīng)將在施工現(xiàn)場從事管理和作業(yè)的人員均列為被保險人。故安某遭受的損失屬于該保險的賠償范圍，D 公司應(yīng)承擔(dān)保險責(zé)任。

本案的爭議焦點(diǎn)在于，D 公司是否應(yīng)當(dāng)對安某承擔(dān)保險責(zé)任，這需要結(jié)合安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度的設(shè)計初衷與功能定位進(jìn)行整體把握。

對保險責(zé)任的認(rèn)定

在本案中，解決D 公司是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保險責(zé)任這一爭議，需要從D 公司、Z 公司、J 公司、安某之間的法律關(guān)系和法律責(zé)任說起。

從法律關(guān)系而言，可以確定的是，D 公司與Z 公司之間，基于建筑施工行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任險形成了保險上的民事法律關(guān)系，安某受雇于J 公司，與后者之間形成了雇傭關(guān)系。同時，從Z 公司與J 公司之間的關(guān)系而言，基于《民法典》第791 條第2 款關(guān)于“承包人不得將其承包的全部建設(shè)工程轉(zhuǎn)包給第三人或者將其承包的全部建設(shè)工程支解以后以分包的名義分別轉(zhuǎn)包給第三人”之規(guī)定，以及《最高人民法院關(guān)于審理建設(shè)工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋（一）》第1 條關(guān)于“承包人因轉(zhuǎn)包、違法分包建設(shè)工程與他人簽訂的建設(shè)工程施工合同，應(yīng)當(dāng)依據(jù)民法典第一百五十三條第一款及第七百九十一條第二款、第三款的規(guī)定，認(rèn)定無效”之規(guī)定，Z 公司將本該獨(dú)立完成的公路建設(shè)工程轉(zhuǎn)包給J 公司，違反了強(qiáng)制性規(guī)定，導(dǎo)致前述Z 公司與J 公司自愿簽訂的合同無效。因此，Z 公司與J 公司之間存在的是無效的民事法律關(guān)系。

本案的難點(diǎn)在于，在轉(zhuǎn)包合同無效的情況下，如何認(rèn)定Z公司、J公司、D 公司對安某的賠償責(zé)任？對此，保險機(jī)構(gòu)D 公司以“案涉保險合同的投保人、被保險人系Z 公司，安某系J 公司雇傭的工人，并非Z 公司雇傭的工人，不屬于安全生產(chǎn)責(zé)任保險合同的受益人、投保人和被保險人”作為拒絕賠付的理由，法院則從客觀實(shí)際和安全生產(chǎn)責(zé)任保險保障受害人合法權(quán)益的制度目標(biāo)出發(fā)，判決D公司承擔(dān)賠償責(zé)任。

對此孰是孰非？在此應(yīng)當(dāng)采用實(shí)質(zhì)判斷標(biāo)準(zhǔn)，即使Z 公司與J 公司之間簽訂的合同無效，但J 公司是該建設(shè)工程實(shí)際上的施工人，Z公司作為工程的承建單位，與安某形成了事實(shí)上的用工關(guān)系。同時，Z公司違法轉(zhuǎn)包建設(shè)工程，雖然指派了專業(yè)安全監(jiān)督人員到施工場所監(jiān)督，但水泥管倒塌確系承包方和發(fā)包方未盡合理安全保障義務(wù)所致，根據(jù)《民法典》第1168 條關(guān)于“二人以上共同實(shí)施侵權(quán)行為，造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶責(zé)任”之規(guī)定，Z 公司與J 公司均存在過錯，導(dǎo)致安某的人身、財產(chǎn)權(quán)益受損，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)連帶賠償責(zé)任?！睹穹ǖ洹返?78 條第2 款規(guī)定：“連帶責(zé)任人的責(zé)任份額根據(jù)各自責(zé)任大小確定；難以確定責(zé)任大小的，平均承擔(dān)責(zé)任。實(shí)際承擔(dān)責(zé)任超過自己責(zé)任份額的連帶責(zé)任人，有權(quán)向其他連帶責(zé)任人追償?！笨梢?，Z 公司與安某之間存在事實(shí)上的用工關(guān)系，且應(yīng)當(dāng)對安某承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。因此，安某屬于建筑施工行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任險的賠付對象，其損失應(yīng)當(dāng)被納入建筑施工行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險的賠付范圍。

安全生產(chǎn)責(zé)任保險“受害人救濟(jì)”的制度目標(biāo)

值得探討的是，二審法院從安全生產(chǎn)責(zé)任保險的制度目標(biāo)出發(fā)，認(rèn)為我國設(shè)立建筑施工行業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任保險的主要目的是保障施工人員的損失能夠得到及時有效的賠償，因此應(yīng)當(dāng)將在施工現(xiàn)場從事管理和作業(yè)的人員均列為被保險人，將安某遭受的損失納入安全生產(chǎn)責(zé)任保險的賠償范圍。實(shí)際上，這種觀點(diǎn)延續(xù)了傳統(tǒng)責(zé)任保險“以賠付為主”的功能進(jìn)路，但并不全面。

在2017 年《安全生產(chǎn)責(zé)任保險實(shí)施辦法》出臺之前，安全生產(chǎn)責(zé)任保險的設(shè)計思路，主要來源于現(xiàn)有責(zé)任保險合同機(jī)制，其對“受害人救濟(jì)”功能的考量，主要來自第三人難以得到保障的社會現(xiàn)狀，以及其他保險工具在解決社會問題時捉襟見肘的困境。

工傷保險在以往作為企業(yè)生產(chǎn)安全事故賠付中的主要保險工具，只對建立了個人賬戶且連續(xù)繳納工傷保險費(fèi)的從業(yè)人員提供保障。而在實(shí)踐中，龐大的農(nóng)民工群體作為很多企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主要勞動力，具有流動性強(qiáng)的特點(diǎn)，很少建立工傷保險賬戶和連續(xù)繳納保費(fèi)，很多情況下并未被納入工傷保險的保障范圍。這導(dǎo)致在生產(chǎn)安全事故發(fā)生之后，農(nóng)民工群體因事故受到損失往往難以得到工傷保險的賠償。在弱勢群體權(quán)益不能得到很好保障的情況下，也勢必增加社會的不穩(wěn)定因素。

不僅如此，事故責(zé)任單位對從業(yè)人員之外第三者的人身傷亡和財產(chǎn)損失的賠償，更是不在工傷保險的賠償范圍之內(nèi)。而安全生產(chǎn)責(zé)任保險不僅將保險責(zé)任擴(kuò)大至投保的生產(chǎn)經(jīng)營單位的從業(yè)人員人身傷亡賠償，還將第三者人身傷亡和財產(chǎn)損失以及事故搶險救援、醫(yī)療救護(hù)、事故鑒定、法律訴訟等費(fèi)用納入賠付范圍，意圖從根本上解決覆蓋群體、賠償對象不足等問題，維護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益，有助于社會穩(wěn)定。

對安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度的新解讀

不可否認(rèn)，本案二審法院提出的安全生產(chǎn)責(zé)任保險賠付功能原理，在司法實(shí)踐中仍具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，在受害人救濟(jì)、維護(hù)弱勢群體利益等方面發(fā)揮了重要作用。但需要認(rèn)識到的是，在安全生產(chǎn)風(fēng)險外部化及治理手段創(chuàng)新的趨勢下，安全生產(chǎn)責(zé)任保險的制度定位已經(jīng)發(fā)生了由事后損失賠付為主向事前預(yù)防為主的轉(zhuǎn)型。

2017 年12 月，原國家安全監(jiān)管總局、保監(jiān)會、財政部印發(fā)的《安全生產(chǎn)責(zé)任保險實(shí)施辦法》對安全生產(chǎn)責(zé)任保險作出定義，安全生產(chǎn)責(zé)任保險是指保險機(jī)構(gòu)對投保的生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生的生產(chǎn)安全事故造成的人員傷亡和有關(guān)經(jīng)濟(jì)損失等予以賠償，并且為投保的生產(chǎn)經(jīng)營單位提供生產(chǎn)安全事故預(yù)防服務(wù)的商業(yè)保險。此外，《安全生產(chǎn)責(zé)任保險實(shí)施辦法》從承保與投保、事故預(yù)防與理賠、激勵與保障、監(jiān)督與管理等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，旨在規(guī)范安全生產(chǎn)責(zé)任保險工作，并切實(shí)發(fā)揮保險機(jī)構(gòu)參與生產(chǎn)安全風(fēng)險評估管控和事故預(yù)防的功能。

2019 年8 月，應(yīng)急管理部發(fā)布了《安全生產(chǎn)責(zé)任保險事故預(yù)防技術(shù)服務(wù)規(guī)范》，詳細(xì)規(guī)定了服務(wù)的強(qiáng)制性原則，細(xì)化了服務(wù)項目類型和形式，明確了保險機(jī)構(gòu)的具體工作要求等內(nèi)容，進(jìn)一步加強(qiáng)了安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度中保險機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險評估管控和事故預(yù)防的功能。

《安全生產(chǎn)法》（修正案）第51條第2 款規(guī)定：“國家鼓勵生產(chǎn)經(jīng)營單位投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險；屬于國家規(guī)定的高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位，應(yīng)當(dāng)投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險。具體范圍和實(shí)施辦法由國務(wù)院應(yīng)急管理部門會同國務(wù)院財政部門、國務(wù)院保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)行業(yè)主管部門制定?！边@就將已經(jīng)推行多年的安全生產(chǎn)責(zé)任保險法定化了，對于一些高危行業(yè)領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位而言，投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險已經(jīng)成為一種法定義務(wù)，如果違反規(guī)定，將承擔(dān)法律責(zé)任。

對此，《安全生產(chǎn)責(zé)任保險實(shí)施辦法》第26 條規(guī)定：“對生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)投保但未按規(guī)定投?；蚶m(xù)保、將保費(fèi)以各種形式攤派給從業(yè)人員個人、未及時將賠償保險金支付給受害人的，保險機(jī)構(gòu)預(yù)防費(fèi)用投入不足、未履行事故預(yù)防責(zé)任、委托不合法的社會化服務(wù)機(jī)構(gòu)開展事故預(yù)防工作的，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、保險監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)提出整改要求；對拒不整改的，應(yīng)當(dāng)將其納入安全生產(chǎn)領(lǐng)域聯(lián)合懲戒‘黑名單’管理，對違反相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的，依法追究其法律責(zé)任?！?/p>

《安全生產(chǎn)法》（修正案）第109條規(guī)定：“高危行業(yè)、領(lǐng)域的生產(chǎn)經(jīng)營單位未按照國家規(guī)定投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險的，責(zé)令限期改正，處五萬元以上十萬元以下的罰款；逾期未改正的，處十萬元以上二十萬元以下的罰款。”

從一定意義上看，新型的安全生產(chǎn)責(zé)任保險已經(jīng)發(fā)展為安全生產(chǎn)治理中的一種第三方規(guī)制工具。根據(jù)《安全生產(chǎn)責(zé)任保險實(shí)施辦法》第2 條的規(guī)定，轉(zhuǎn)型后的安全生產(chǎn)責(zé)任保險，是指保險機(jī)構(gòu)對投保的生產(chǎn)經(jīng)營單位發(fā)生的生產(chǎn)安全事故造成的人員傷亡和有關(guān)經(jīng)濟(jì)損失等予以賠償，并且為投保的生產(chǎn)經(jīng)營單位提供生產(chǎn)安全事故預(yù)防服務(wù)的商業(yè)保險。

具體而言，安全生產(chǎn)責(zé)任保險制度的目的，就是將保險的風(fēng)險管理職能引入安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體系，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險專業(yè)化管理與安全監(jiān)管監(jiān)察工作的有機(jī)結(jié)合，通過強(qiáng)化事前的風(fēng)險防范，最終減少事故的發(fā)生，并利用保險風(fēng)險管理成本的杠桿效應(yīng)，獲得安全生產(chǎn)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)保障。在安全生產(chǎn)責(zé)任保險發(fā)展過程中，保險機(jī)構(gòu)參與風(fēng)險評估管控和事故預(yù)防功能逐漸成為其核心特征，事故預(yù)防功能能否實(shí)現(xiàn)也決定著安全生產(chǎn)責(zé)任保險能否取得實(shí)效。

第三方的事故預(yù)防服務(wù)，主要包括以下內(nèi)容：一是在保險公司與投保企業(yè)合同簽訂之前，前者應(yīng)當(dāng)對后者的經(jīng)營資質(zhì)、行業(yè)危險程度、企業(yè)近年來生產(chǎn)安全事故發(fā)生頻率、事故發(fā)生風(fēng)險等內(nèi)容進(jìn)行評估，以確定合同內(nèi)容和費(fèi)率等級，并提出相應(yīng)的風(fēng)險防控與隱患排查建議；二是在合同簽訂之后，保險公司基于合同義務(wù)和法律規(guī)定，對投保企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險進(jìn)行動態(tài)監(jiān)督，對存在風(fēng)險問題的企業(yè)，提供風(fēng)險預(yù)防與隱患排查建議；三是在投保企業(yè)不配合的情況下，負(fù)有報告有關(guān)行政監(jiān)督管理部門以促進(jìn)企業(yè)整改的義務(wù)：四是在投保企業(yè)發(fā)生生產(chǎn)安全事故后，負(fù)有損失賠償義務(wù)，并就生產(chǎn)安全事故的發(fā)生承擔(dān)責(zé)任。

當(dāng)然，安全生產(chǎn)責(zé)任保險的有效推行不能僅靠保險機(jī)構(gòu)一方配合，需要投保企業(yè)、保險機(jī)構(gòu)、政府監(jiān)督管理部門等多方的合作。司法實(shí)務(wù)界也應(yīng)該適當(dāng)轉(zhuǎn)換思維，認(rèn)識并接納安全生產(chǎn)責(zé)任保險的新功能，為安全生產(chǎn)責(zé)任保險的推行營造良好的司法環(huán)境。（本文節(jié)選自《以案說法——安全生產(chǎn)法》一書，由應(yīng)急管理出版社出版，內(nèi)容略有修改。主編林鴻潮，系中國政法大學(xué)應(yīng)急管理法律與政策研究基地主任、博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士；本章初稿作者董小燕，系中國政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)碩士研究生）