我國當(dāng)代學(xué)前教育政策工具的內(nèi)在圖景及優(yōu)化策略*

唐松林 于小強(qiáng) 趙菲凡 周付軍

一、問題的提出

2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》首次從國家戰(zhàn)略高度指明新時(shí)代中國學(xué)前教育發(fā)展和建設(shè)的總體方向和基本要求。此后10年，在《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》、學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》的推動(dòng)下，我國學(xué)前教育總體上實(shí)現(xiàn)了85%的普及目標(biāo)和80%的普惠目標(biāo)，在普及、普惠、優(yōu)質(zhì)與創(chuàng)新發(fā)展方面有了實(shí)質(zhì)性跨越。

學(xué)前教育亦因此成為教育學(xué)和公共政策領(lǐng)域研究的熱點(diǎn)。秦旭芳[1-2]、龐麗娟[3-4]等人從普惠性學(xué)前教育的價(jià)值、內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)展路徑等方面對(duì)學(xué)前教育政策“應(yīng)然”狀態(tài)進(jìn)行了論述；洪秀敏[5]、呂武[6]等人從學(xué)前政策執(zhí)行成效和問題出發(fā)對(duì)其“實(shí)然”狀態(tài)進(jìn)行了探究，為我國當(dāng)前學(xué)前教育政策工具的優(yōu)化提供了理論基礎(chǔ)與實(shí)踐指導(dǎo)。目前，學(xué)前教育政策研究主要集中在政策變遷、國際比較、執(zhí)行成效、問題對(duì)策四個(gè)方面。在學(xué)前教育政策變遷方面，學(xué)者們聚焦于幼小銜接政策[7]67、學(xué)前教育政策法規(guī)[8]、學(xué)前教育政策中的兒童觀[9]、學(xué)前教師培訓(xùn)政策[10]、ECEC（幼兒教育和照料）政策[11]、公辦幼兒園政策[12]等的變遷研究。在學(xué)前教育政策國際比較方面，不同學(xué)者對(duì)英國[13]39-47、瑞士[14]、美國[15]等發(fā)達(dá)國家的學(xué)前教育政策進(jìn)行探討，如張寧珊通過梳理英國近二十年的學(xué)前教育政策，提出改善政策內(nèi)容、建成一體化學(xué)前教育體系、加大財(cái)政投入力度、改進(jìn)教師選拔方式等優(yōu)化我國學(xué)前教育政策的建議[13]39。在學(xué)前教育政策執(zhí)行成效方面，學(xué)者們指出學(xué)前教育政策的密集出臺(tái)保障了我國學(xué)前教育的快速發(fā)展并取得初步成效，但仍然面臨著普惠性資源短缺、教師數(shù)量與質(zhì)量落后、財(cái)政投入不足、部門間合作不協(xié)調(diào)等困境[16-17]。在學(xué)前教育政策文本研究方面，部分學(xué)者[18]通過梳理中央、省級(jí)兩級(jí)學(xué)前教育政策文本，從政策工具視角指出我國學(xué)前教育政策目前存在的問題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。此外，還有學(xué)者通過構(gòu)建分析框架對(duì)我國學(xué)前教育政策進(jìn)行了深入研究，如姚佳勝[19]等構(gòu)建了學(xué)前教師政策的政策工具、政策要素和時(shí)間序列三維分析框架，劉源[7]69等構(gòu)建了幼小銜接教育政策的政策工具與生態(tài)系統(tǒng)二維分析框架。

綜上所述，不同學(xué)者從制度變遷、國際比較、執(zhí)行成效、問題對(duì)策等方面，對(duì)我國學(xué)前教育政策展開了深入探討，同時(shí)對(duì)幼小銜接政策、學(xué)前教育政策法規(guī)、兒童觀視野中的政策、教師培訓(xùn)政策等給予了特別關(guān)注，研究成果豐碩。主要有如下特點(diǎn)：一是以重大歷史事件為依據(jù)，將我國學(xué)前教育政策發(fā)展過程劃分為不同階段，厘清了我國學(xué)前教育政策的歷史發(fā)展脈絡(luò)；二是對(duì)近年來國內(nèi)外學(xué)前教育政策進(jìn)行分析，指出了我國學(xué)前教育政策的執(zhí)行成效和存在問題，并從英國、瑞典等國家汲取經(jīng)驗(yàn)，提出了相應(yīng)的政策改革建議。但以上研究以質(zhì)性研究為主，缺乏對(duì)政策文本量化的分析；已有量化研究則主要從政策工具的類型、使用頻次與組合形式等對(duì)政策文本進(jìn)行靜態(tài)研究，缺乏對(duì)政策文本中工具與目標(biāo)匹配度、政策發(fā)展過程中內(nèi)部結(jié)構(gòu)變化等方面的動(dòng)態(tài)思考，從而導(dǎo)致其相應(yīng)的改進(jìn)建議缺乏全盤考量與籌劃。鑒于此，本文運(yùn)用內(nèi)容分析法，從政策工具、政策目標(biāo)、時(shí)間序列三個(gè)維度，對(duì)國家發(fā)布的學(xué)前教育政策展開內(nèi)容計(jì)量分析，探究政策工具的深層結(jié)構(gòu)，呈現(xiàn)不同政策文本的內(nèi)部政策工具、目標(biāo)組合情況、工具和目標(biāo)的變化趨勢(shì)等，厘清我國近十年來學(xué)前教育政策工具選擇存在的問題及原因，并提出相應(yīng)改善建議，為優(yōu)化我國學(xué)前教育政策提供決策參考，以提升學(xué)前教育政策的科學(xué)性與有效性。

二、研究設(shè)計(jì)與分析框架

（一）研究設(shè)計(jì)

本文以2010年以來教育部等部委印發(fā)的具有標(biāo)志性的政策文本作為研究對(duì)象，運(yùn)用內(nèi)容分析法，從政策工具視角剖析其內(nèi)在結(jié)構(gòu)與關(guān)系。

1.研究對(duì)象

為保障政策文本分析的權(quán)威性和可靠性，本文主要選取了2010年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（以下簡稱《意見2010》），2014年教育部、國家發(fā)展改革委和財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的意見》（以下簡稱《意見2014》）、2017年教育部、國家發(fā)展改革委、財(cái)政部和人力資源社會(huì)保障部印發(fā)的《關(guān)于實(shí)施第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的意見》（以下簡稱《意見2017》）和2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見2018》）四份政策文本作為研究對(duì)象?！兑庖?010》《意見2014》《意見2017》三個(gè)政策文本統(tǒng)稱為學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，《意見2018》是對(duì)三年行動(dòng)計(jì)劃成果的完善與鞏固，四個(gè)政策文本之間具有直接關(guān)聯(lián)性，可被視為新時(shí)代中國學(xué)前教育發(fā)展的綱領(lǐng)性政策文本，奠定了中國學(xué)前教育發(fā)展的主基調(diào)。

2.研究方法

內(nèi)容分析法是一種以定性資料為基礎(chǔ)的量化分析技術(shù)[20]，將定性的文字資料等內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可用數(shù)量表示的數(shù)據(jù)資料，并使用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法呈現(xiàn)和解釋分析結(jié)果。

本文以《意見2010》《意見2014》《意見2017》和《意見2018》四個(gè)政策為研究對(duì)象，先運(yùn)用NVivo質(zhì)性分析軟件對(duì)文本內(nèi)容按照“政策編號(hào)—章節(jié)—具體條款/句子”規(guī)則進(jìn)行編碼，將定性的文字轉(zhuǎn)換成量化的數(shù)據(jù)資料，然后對(duì)編碼的單元分析框架進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì)，再對(duì)歸類統(tǒng)計(jì)的結(jié)果進(jìn)行結(jié)構(gòu)、匹配度和趨勢(shì)的分析，最終呈現(xiàn)出政策文本中工具與目標(biāo)的內(nèi)在結(jié)構(gòu)與關(guān)系。

（二）三維分析框架

本文通過借鑒麥克唐納爾和艾莫爾[21]政策工具分類方法，在內(nèi)容分析法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建政策工具（X維度）、政策目標(biāo)（Y維度）和時(shí)間序列（Z維度）的三維分析框架（如圖1所示），對(duì)我國學(xué)前教育政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)展開分析。具體建構(gòu)過程如下。

圖1 學(xué)前教育政策工具三維分析框架

1.X維度：政策工具維度

X維度主要運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)方法對(duì)政策工具進(jìn)行歸類統(tǒng)計(jì)，以揭示政策工具內(nèi)部深層結(jié)構(gòu)與互嵌關(guān)系。政策工具選擇與組合的科學(xué)性、合理性對(duì)于政策價(jià)值和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。因此，本研究對(duì)國內(nèi)外有關(guān)政策工具分類的研究進(jìn)行梳理，并結(jié)合我國學(xué)前教育政策實(shí)踐，決定借鑒麥克唐納爾和艾莫爾政策工具分類的方法，將政策工具劃分為命令性工具、激勵(lì)性工具、能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具四大類。其中，命令性工具是指運(yùn)用政策權(quán)威來規(guī)范政策對(duì)象使其服從的工具，包括要求、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管、評(píng)估；激勵(lì)性工具是指投入經(jīng)費(fèi)來激勵(lì)某種行為，包括經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)勵(lì)與懲戒；能力建設(shè)工具是指在教學(xué)能力、課程開發(fā)等方面投入資金以期換得長期的效果，包括引導(dǎo)支持、制度建設(shè)、政策傾斜；系統(tǒng)變革工具是指通過機(jī)制與體制的變革來調(diào)整權(quán)力責(zé)任的分配，包括體制改革與權(quán)力重組。麥克唐納爾和艾莫爾政策工具分類方法考慮的重點(diǎn)是，選擇一個(gè)有效的解決方案去處理一個(gè)公共問題。本研究旨在探究我國學(xué)前教育政策中工具選擇與組合的科學(xué)性、工具與目標(biāo)的適切性等問題，由此可見，該政策工具分類基本理念切合本研究的目的，具備分析研究的可行性和科學(xué)性。

2.Y維度：政策目標(biāo)維度

Y維度則從師資隊(duì)伍、規(guī)范監(jiān)管、質(zhì)量提升、資源經(jīng)費(fèi)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化等方面，就學(xué)前教育政策工具作用于政策目標(biāo)的頻次和分布特征等進(jìn)行分析，呈現(xiàn)其作用重點(diǎn)和趨向。單純地從政策工具維度對(duì)政策文本進(jìn)行分析不夠全面[22]，無法說明政策目標(biāo)。政策工具具有作用多元性特征，“多個(gè)具有替代性的政策工具也有可能致力于實(shí)現(xiàn)同一個(gè)政策目標(biāo)”[23]。鑒于此，本研究借助NVivo質(zhì)性分析軟件，將學(xué)前教育政策目標(biāo)維度要素細(xì)分為師資隊(duì)伍、規(guī)范監(jiān)管、質(zhì)量提升、資源經(jīng)費(fèi)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化五個(gè)方面。其中，師資隊(duì)伍主要包括教師培養(yǎng)、教師培訓(xùn)、教師隊(duì)伍建設(shè)和教師地位待遇；規(guī)范監(jiān)管主要是落實(shí)監(jiān)管責(zé)任、加強(qiáng)源頭—過程及安全監(jiān)管和規(guī)范校園管理等；質(zhì)量提升主要包含改善辦學(xué)條件、注重保教結(jié)合、完善學(xué)前教研體系和教育質(zhì)量評(píng)估監(jiān)測體系；資源經(jīng)費(fèi)包括校舍建設(shè)、鼓勵(lì)社會(huì)力量辦學(xué)、優(yōu)化經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)、完善成本分擔(dān)機(jī)制和健全學(xué)前教育資助制度等；結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要是依據(jù)人口變化和城鎮(zhèn)化趨勢(shì)，調(diào)整學(xué)前教育辦學(xué)規(guī)模和結(jié)構(gòu)以適應(yīng)和滿足不同群體的需求。政策目標(biāo)是政策價(jià)值取向的具體表現(xiàn)形式，本研究對(duì)政策目標(biāo)維度的分析可揭示政策價(jià)值取向的變化，同時(shí)可進(jìn)一步分析政策工具與政策目標(biāo)的適配程度。

3.Z維度：時(shí)間序列維度

Z維度從時(shí)間序列視角，展現(xiàn)新時(shí)代中國學(xué)前教育政策工具選擇、使用的重點(diǎn)和變化趨勢(shì)。政策工具維度和政策目標(biāo)維度，只能從靜態(tài)視角展現(xiàn)政策內(nèi)部的工具結(jié)構(gòu)與特征，而無法從動(dòng)態(tài)演化視角分析政策工具選擇重點(diǎn)的變遷。因此，本研究引入時(shí)間序列作為學(xué)前教育政策內(nèi)容分析的第三個(gè)維度，并將四份政策文本頒布的時(shí)間設(shè)置為時(shí)間序列維度的節(jié)點(diǎn)。其中，《意見2010》時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2010年，《意見2014》的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2014年，《意見2017》的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2017年，《意見2018》的時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2018年，即2010年、2014年、2017年和2018年四個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)。最后，統(tǒng)計(jì)不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)政策工具與政策目標(biāo)的組成結(jié)構(gòu)，并通過不同時(shí)間節(jié)點(diǎn)的組成結(jié)構(gòu)，分析我國學(xué)前教育政策工具使用與選擇的變化趨勢(shì)，以及政策目標(biāo)的演變趨勢(shì)。

三、學(xué)前教育政策工具的內(nèi)在圖景：文本內(nèi)容的三維分析

本研究以《意見2010》《意見2014》《意見2017》和《意見2018》四份政策文本為內(nèi)容分析對(duì)象，按照“政策編號(hào)—章節(jié)—具體條款/句子”規(guī)則進(jìn)行內(nèi)容編碼與歸類統(tǒng)計(jì)，形成如表1所示的內(nèi)容編碼一覽表，共計(jì)185個(gè)編碼單元，由于文章篇幅限制，此處不展示全部編碼內(nèi)容。上述編碼工作由三位編碼者完成，分別取名為“編碼內(nèi)容1”“編碼內(nèi)容2”“編碼內(nèi)容3”。為此，對(duì)三組內(nèi)容編碼進(jìn)行肯德爾檢驗(yàn)（顯著性檢驗(yàn)），其結(jié)果為W（肯德爾和諧系數(shù)）=0.802，P＜0.001，說明三位編碼者的編碼內(nèi)容具有一致性，編碼內(nèi)容的結(jié)果具有相當(dāng)高的可信度。然后，依據(jù)所構(gòu)建的學(xué)前教育政策工具三維分析框架，從政策工具、政策目標(biāo)和時(shí)間序列三個(gè)維度進(jìn)行計(jì)量分析，最終探討其政策工具的選擇重點(diǎn)、組成結(jié)構(gòu)與變化趨勢(shì)。

表1 內(nèi)容編碼一覽表

（一）學(xué)前教育政策文本的政策工具維度分析

將185個(gè)編碼單元?dú)w入不同政策工具類別，得到圖2所示學(xué)前教育政策工具比例分布圖。其中，命令性工具使用頻次達(dá)到82次，占全部政策工具的44.32%；能力建設(shè)工具使用頻次為55次，占全部政策工具的29.73%；系統(tǒng)變革工具使用頻次為29次，占全部政策工具的15.68%；激勵(lì)性工具使用頻次為19次，占到全部政策工具的10.27%。

圖2 學(xué)前教育政策工具比例分布

分別對(duì)四個(gè)政策文本中的具體工具使用情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得到如表2所示的政策工具內(nèi)容分析結(jié)果。就命令性工具而言，要求工具和標(biāo)準(zhǔn)工具使用較多，分別占比為45.12%和35.37%，監(jiān)管和評(píng)估工具使用較少，分別占比13.41%和6.10%；就能力建設(shè)工具而言，制度建設(shè)占其總量的58.18%，其次是引導(dǎo)支持為23.64%，最少的政策傾斜僅18.18%；就系統(tǒng)變革工具而言，僅使用了體制改革這一工具，而沒有使用權(quán)力重組工具；就激勵(lì)性工具而言，經(jīng)費(fèi)工具使用比例占激勵(lì)性工具總量的57.89%，其次是獎(jiǎng)勵(lì)工具，為26.32%，最少的是懲戒工具，占比15.79%。

表2 政策工具內(nèi)容分析結(jié)果

（二）學(xué)前教育政策文本的政策目標(biāo)維度分析

引入政策目標(biāo)維度對(duì)四份政策文本展開計(jì)量分析，得到圖3所示分析結(jié)果。從圖3可以看出，學(xué)前教育政策目標(biāo)包括師資隊(duì)伍、規(guī)范監(jiān)管、質(zhì)量提升、資源經(jīng)費(fèi)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化五個(gè)方面，但存在較大差異。其中，學(xué)前教育政策工具作用頻次最多的是“規(guī)范監(jiān)管”目標(biāo)，所占比例為34.59%；“資源經(jīng)費(fèi)”“師資隊(duì)伍”和“質(zhì)量提升”也是政策工具作用頻次較多的目標(biāo)，作用于這三個(gè)目標(biāo)的政策工具使用比例分別為20.54%、18.38%和14.59%?！敖Y(jié)構(gòu)優(yōu)化”目標(biāo)所占比例最小，僅為11.89%。

圖3 政策目標(biāo)維度工具使用比例分布

僅從政策工具單一維度分析并不夠全面，且無法說明政策的目的。一種政策工具可以同時(shí)作用于多個(gè)目標(biāo)，一個(gè)政策目標(biāo)也可以通過多種代替性工具來實(shí)現(xiàn)[24]，政策工具與政策目標(biāo)的一致性是判斷工具選擇可行性的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)[25]。因此，本文在政策工具的基礎(chǔ)上，引入政策目標(biāo)維度，從結(jié)構(gòu)優(yōu)化、師資隊(duì)伍、資源經(jīng)費(fèi)、質(zhì)量提升、規(guī)范監(jiān)管五個(gè)方面對(duì)政策工具和政策目標(biāo)的一致性進(jìn)行分析。對(duì)四個(gè)政策文本中政策工具與政策目標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，得到圖4。由圖4可知，“規(guī)范監(jiān)管”“資源經(jīng)費(fèi)”“師資隊(duì)伍”“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”四個(gè)政策目標(biāo)使用了四種工具，其中“規(guī)范監(jiān)管”和“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”使用的工具以“命令性工具”為主，“資源經(jīng)費(fèi)”和“師資隊(duì)伍”使用的工具以“能力建設(shè)工具”和“命令性工具”為主。“質(zhì)量提升”用了三種政策工具，以“命令性工具”為主。從政策工具維度來看，“命令性工具”和“系統(tǒng)變革工具”主要作用于“規(guī)范監(jiān)管”，“能力建設(shè)工具”主要作用于“資源經(jīng)費(fèi)”“師資隊(duì)伍”和“規(guī)范監(jiān)管”，“激勵(lì)性工具”主要作用于“資源經(jīng)費(fèi)”“師資隊(duì)伍”和“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”。

圖4 政策工具與政策目標(biāo)二維分析圖

（三）學(xué)前教育政策文本的時(shí)間序列維度分析

從時(shí)間序列維度對(duì)政策工具的選擇與組合進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得到圖5。由圖5可知，四個(gè)政策文本中命令性工具的使用比例均大于35%，處于高頻次狀態(tài)；其次是能力建設(shè)工具，其使用比例在30%左右；再次是系統(tǒng)變革工具，其使用比例處于7.41%—20.00%之間；使用比例最低的是激勵(lì)性工具，處于8.00%—14.81%之間。四個(gè)政策文本中工具使用比例的極差分別為37.03%、40.00%、26.67%、36.51%，可見學(xué)前教育政策中雖然使用了多元化的工具，但是其工具組合結(jié)構(gòu)不合理。

圖5 政策工具維度使用對(duì)比圖

從時(shí)間序列維度對(duì)政策目標(biāo)的作用頻次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得到圖6。由圖6可知，四個(gè)政策文本中“規(guī)范監(jiān)管”目標(biāo)比例均最高，并呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，《意見2018》中規(guī)范監(jiān)管目標(biāo)占比超40%?！百Y源經(jīng)費(fèi)”目標(biāo)有所提高，《意見2010》中處于最低位，《意見2014》上升近10%后維持在20%左右?！敖Y(jié)構(gòu)優(yōu)化”目標(biāo)占比逐漸下降，《意見2010》中其占比為18.52%，《意見2018》中僅占6.35%，下降了12.17%。“師資隊(duì)伍”目標(biāo)在四個(gè)政策文本中的占比維持在20%左右，相對(duì)穩(wěn)定?！百|(zhì)量提升”目標(biāo)在四個(gè)文件中的占比有所下降，波動(dòng)較大。四個(gè)政策文本中目標(biāo)比例的極差分別為11.12%、22.00%、17.78%、36.51%，可見《意見2018》在政策目標(biāo)取向上發(fā)生了變化。

圖6 政策目標(biāo)維度工具使用對(duì)比圖

四、學(xué)前教育政策工具選擇的問題及原因分析

基于對(duì)我國學(xué)前教育政策文本“政策工具—政策目標(biāo)—時(shí)間序列”的三維分析，發(fā)現(xiàn)我國學(xué)前教育政策工具選擇存在命令性工具使用過度、工具與目標(biāo)不適切和工具路徑依賴性強(qiáng)等問題。

（一）命令性工具過度使用，工具選擇具有政府價(jià)值偏好

命令性工具作為一種政府權(quán)力工具，具有高效率、低成本、直線型等特點(diǎn)，其合理使用能在一定程度上保障學(xué)前教育政策貫徹落實(shí)到位，有利于促進(jìn)我國學(xué)前教育公平，推動(dòng)學(xué)前教育普惠性與規(guī)范化發(fā)展。但過度使用會(huì)降低政策活動(dòng)者的積極性與創(chuàng)造性，影響命令執(zhí)行的效果[26]48，甚至?xí)璧K學(xué)前教育主體的與時(shí)俱進(jìn)與開拓創(chuàng)新，不利于學(xué)前教育特色化發(fā)展。

我國學(xué)前教育政策工具選擇以命令性工具為主，較少使用激勵(lì)性工具。從“圖2”和“表2”可以明顯看出，命令性工具的使用頻次和比例遠(yuǎn)高于其他三類政策工具。其中，“要求”和“標(biāo)準(zhǔn)”是命令性工具使用的首要選擇。從圖5可以看出，命令性工具長期處于學(xué)前教育政策工具選擇和使用的主導(dǎo)地位，而激勵(lì)性工具長期處于低頻次狀態(tài)，這意味著學(xué)前教育發(fā)展具有強(qiáng)制性、權(quán)威性、集中性，較少會(huì)考慮政策對(duì)象自身的發(fā)展歷史、文化環(huán)境與教育定位，本質(zhì)上延續(xù)了過去的“計(jì)劃型”思維來推動(dòng)新時(shí)代學(xué)前教育的發(fā)展和變革。

單一政策工具所能發(fā)揮的作用是有限的。政策工具選擇的二元取向指出政策工具選擇具有理想取向和現(xiàn)實(shí)取向兩種[27]31。理想取向以政府價(jià)值取向?yàn)槌霭l(fā)點(diǎn)，傾向于運(yùn)用政府部門的權(quán)威性和強(qiáng)制性“自上而下”地推動(dòng)政策落地，命令性工具就是一種典型的理想取向工具。相反，現(xiàn)實(shí)取向以政策環(huán)境為出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)于解決一定的現(xiàn)實(shí)問題，倡導(dǎo)“自下而上”的多民主參與模式，激勵(lì)性工具利用經(jīng)費(fèi)調(diào)動(dòng)政策對(duì)象的積極性就具有現(xiàn)實(shí)取向。我國學(xué)前教育政策在工具選擇上具有理想取向與政府價(jià)值偏好，這種模式的政策工具選擇強(qiáng)調(diào)工具的普遍適用性，而忽視了我國學(xué)前教育地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，與我國現(xiàn)階段“高質(zhì)量均衡化”的學(xué)前教育發(fā)展目標(biāo)不相符。

（二）工具與目標(biāo)不適切，“命令性”遮蔽“激勵(lì)性”

在選擇政策工具時(shí)需要考慮政策目標(biāo)、工具特點(diǎn)、工具與目標(biāo)間的適切程度和具體情境等因素[26]50。不同的政策工具具有不同的特點(diǎn)，適用于不同的政策目標(biāo)：命令性工具適合用于規(guī)范與公平等一致性行為，激勵(lì)性工具適合用于鼓勵(lì)差異、激發(fā)個(gè)體主動(dòng)性，能力建設(shè)工具適合用于長期性的建設(shè)與發(fā)展，系統(tǒng)變革工具適合用于體制機(jī)制的轉(zhuǎn)型。因此，在制定學(xué)前教育政策時(shí)，需要綜合考慮工具自身的特點(diǎn)以及工具與目標(biāo)的適切程度，優(yōu)化政策工具組合，促使工具間相互補(bǔ)充、相互強(qiáng)化。

從圖4可以看出，政策工具選擇與政策目標(biāo)不適切具體表現(xiàn)在以下三方面：第一，“質(zhì)量提升”目標(biāo)主要使用的工具是“命令性工具”。雖然其效率高、成本低，但是會(huì)給政策對(duì)象造成壓力與負(fù)擔(dān)，抑制其主觀能動(dòng)性與創(chuàng)造性。第二，“師資隊(duì)伍”目標(biāo)中激勵(lì)性工具使用不足。有研究表明，激勵(lì)性工具在調(diào)動(dòng)學(xué)前教師從教積極性等方面發(fā)揮著重要作用[7]81，但是四個(gè)政策文本中較少使用激勵(lì)性工具來促進(jìn)師資隊(duì)伍的建設(shè)與發(fā)展。第三，“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”目標(biāo)主要使用的工具是“命令性工具”。結(jié)構(gòu)優(yōu)化是實(shí)現(xiàn)我國學(xué)前教育高質(zhì)量、均衡化發(fā)展的重要抓手，需要發(fā)揮基層主體辦學(xué)的積極性，從而滿足不同學(xué)生群體的需求，實(shí)現(xiàn)“在家門口上學(xué)”的目標(biāo)。但是結(jié)構(gòu)優(yōu)化主要使用的工具是命令性工具，它適用于一致性、兜底性行為，容易忽視不同地區(qū)、不同家庭的差異性。政策工具與政策目標(biāo)的適切程度取決于多種因素，其中政策制定者對(duì)政策內(nèi)部結(jié)構(gòu)、政策工具特征等信息的了解是關(guān)鍵性因素。因此，我國學(xué)前教育政策內(nèi)部圖景不清晰、決策者結(jié)構(gòu)意識(shí)淡薄、工具—目標(biāo)專業(yè)技能缺乏是導(dǎo)致我國學(xué)前教育政策工具與政策目標(biāo)不適切的重要原因。

（三）現(xiàn)實(shí)目標(biāo)、政策目標(biāo)與頂層目標(biāo)不適切

學(xué)前教育的目標(biāo)體系包括現(xiàn)實(shí)目標(biāo)、政策目標(biāo)與頂層目標(biāo)三個(gè)維度。其中現(xiàn)實(shí)目標(biāo)是指學(xué)前教育在現(xiàn)實(shí)中急需解決的問題與實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)；政策目標(biāo)是指學(xué)前教育政策想要達(dá)到的目的，也是串聯(lián)現(xiàn)實(shí)目標(biāo)與頂層目標(biāo)的橋梁；頂層目標(biāo)即指學(xué)前教育的本質(zhì)。頂層目標(biāo)作為學(xué)前教育的終極追求，引領(lǐng)著現(xiàn)實(shí)目標(biāo)與政策目標(biāo)的價(jià)值取向，政策制定與實(shí)施的目的是解決現(xiàn)實(shí)問題，因此政策目標(biāo)脫胎于現(xiàn)實(shí)目標(biāo)并反作用于現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。政策工具作為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段，直接作用于政策目標(biāo)，并間接作用于現(xiàn)實(shí)目標(biāo)與頂層目標(biāo)（如圖7所示）。

圖7 學(xué)前教育目標(biāo)體系與政策工具關(guān)系圖

我國學(xué)前教育政策中的工具選擇除了與政策目標(biāo)不適切外，還存在與現(xiàn)實(shí)目標(biāo)和頂層目標(biāo)不適切的問題。一是政策目標(biāo)脫離于現(xiàn)實(shí)需求，導(dǎo)致政策工具與現(xiàn)實(shí)目標(biāo)不適切。自上而下的工具選擇模式使得我國學(xué)前教育政策目標(biāo)制定缺乏實(shí)地考察，脫離我國當(dāng)前學(xué)前教育現(xiàn)實(shí)目標(biāo)與核心矛盾。隨著我國學(xué)前教育的快速發(fā)展，“入園難”“入園貴”問題得到明顯緩解。但人們對(duì)幼兒園的期望與需求，已經(jīng)不僅僅是單一“看護(hù)”或提供“托幼服務(wù)”，而是高質(zhì)量的學(xué)前教育，即不僅要“有園上”，還要“上好園”[28]。然而，上文研究數(shù)據(jù)表明，我國學(xué)前教育政策的主要目標(biāo)仍是“規(guī)范監(jiān)管”，占比高達(dá)34.59%。由此可見，我國學(xué)前教育政策的目標(biāo)脫離于現(xiàn)實(shí)突出問題，政策目標(biāo)制定落后于學(xué)前教育發(fā)展階段，若長此以往不僅不利于我國普惠性學(xué)前教育的內(nèi)涵式發(fā)展，而且會(huì)影響兒童的健康成長。

二是政策目標(biāo)背離教育本質(zhì)導(dǎo)致政策工具與頂層目標(biāo)不適切。就學(xué)前教育的本質(zhì)而言，綜合國內(nèi)外學(xué)者對(duì)于學(xué)前教育本質(zhì)的論述，它是文化和兒童主體的雙向創(chuàng)生，其目的在于使兒童回歸自然，守住質(zhì)樸的本性，激活自然生命的內(nèi)在力量，釋放無限的潛能[29-30]。生命性、啟蒙性、創(chuàng)造性是學(xué)前教育的本質(zhì)特征。反觀我國當(dāng)代的學(xué)前教育現(xiàn)狀，功利主義與機(jī)械主義使得我國學(xué)前教育逐漸演變成知識(shí)習(xí)得和技能訓(xùn)練的場所、應(yīng)試教育的搖籃[31]。生命性、啟蒙性與創(chuàng)造性正是我國學(xué)前教育現(xiàn)狀與學(xué)前教育政策中所欠缺的?？梢娢覈鴮W(xué)前教育現(xiàn)狀與政策目標(biāo)已經(jīng)脫離了學(xué)前教育本質(zhì)，最終導(dǎo)致其政策工具選擇與頂層設(shè)計(jì)目標(biāo)不適切。

（四）工具路徑依賴性強(qiáng)，工具選擇缺乏科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃

制度分析途徑說認(rèn)為，如同人只能在由現(xiàn)實(shí)制度所賦予的制度條件中活動(dòng)一樣，政策工具的選擇也只能在特定的制度框架下進(jìn)行[32]，即工具的選擇具有路徑依賴性，過去的工具選擇會(huì)影響甚至限制未來的工具選擇。路徑依賴會(huì)使得學(xué)前教育政策工具的選擇形成一種固定的模式，一旦這種模式形成就會(huì)使工具的變革變得越來越困難，因?yàn)槠涫艿綄W(xué)習(xí)效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)、適應(yīng)性預(yù)期和退出成本增加等多種因素的影響[33]。換言之，在學(xué)前教育政策工具選擇和組合過程中，決策者會(huì)不斷積累這種工具組合模式的經(jīng)驗(yàn)形成協(xié)同效應(yīng)，從而逐漸適應(yīng)固定的工具組合模式。一旦打破原有的工具組合模式，就意味著推翻原有的經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)勢(shì)，從而使其退出成本增加。

從圖5可以看出，我國學(xué)前教育政策工具使用中命令性工具長期處于高頻狀態(tài)，其次是能力建設(shè)工具和系統(tǒng)變革工具，激勵(lì)性工具一直處于低頻狀態(tài)。這也在一定程度上說明，我國學(xué)前教育政策工具的選擇具有較強(qiáng)的路徑依賴性。董海軍[34]等人將我國學(xué)前教育政策發(fā)展的歷史進(jìn)程劃分為五個(gè)階段：萌芽與起步階段、冒進(jìn)與停滯階段、恢復(fù)與規(guī)范階段、社會(huì)化改制階段和跨越式發(fā)展階段。其中，《意見2010》的出臺(tái)標(biāo)志著我國從社會(huì)化改制階段向跨越式發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，均衡性、非營利性、公益性和普惠性的“四性”建設(shè)成為學(xué)前教育發(fā)展的方向。同時(shí)，《意見2018》是新中國成立以來第一次以黨中央國務(wù)院名義專門印發(fā)的學(xué)前教育改革發(fā)展文件，是新時(shí)代學(xué)前教育改革的指導(dǎo)性文件，具有重要的里程碑意義[35]。從圖6可以看出，前三個(gè)政策的目標(biāo)處于漸進(jìn)變遷狀態(tài)，而《意見2018》目標(biāo)結(jié)構(gòu)發(fā)生了突變，“規(guī)范監(jiān)管”的占比顯著增大，導(dǎo)致其命令性工具占比也有所增加，可見工具路徑依賴性強(qiáng)，忽視了工具變革的重要性。

政策工具的選擇需要考慮多方面的因素，經(jīng)濟(jì)效益考量只是其中之一，還需要綜合考慮政策問題、內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境等。[27]32學(xué)前教育政策工具的科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃需要對(duì)學(xué)前教育現(xiàn)實(shí)需求、內(nèi)外部環(huán)境、關(guān)鍵矛盾等多方面進(jìn)行綜合考量，進(jìn)而明確不同歷史發(fā)展階段的核心目標(biāo)，根據(jù)政策目標(biāo)來合理、科學(xué)地選擇政策工具。一方面，政策本身是推進(jìn)其他政策落地的一種工具?！兑庖?010》《意見2014》和《意見2017》是我國解決“入園難”“入園貴”等問題，提升學(xué)前教育保教質(zhì)量，促進(jìn)教育公平和推進(jìn)普惠性學(xué)前教育建設(shè)的重要舉措，三個(gè)文件相互繼承與發(fā)展，后者是推動(dòng)前者落地與發(fā)展的工具。另一方面，關(guān)鍵性政策的出臺(tái)意味著政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變與政策體制的轉(zhuǎn)型?！兑庖?018》的出臺(tái)象征著我國學(xué)前教育的政策圖景從學(xué)前教育普及普惠轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展公平且有質(zhì)量的學(xué)前教育，我國學(xué)前教育的主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)變，其政策工具的選擇與組合也要隨著政策目標(biāo)的變化發(fā)生變革。但是，從上文的分析可知，我國學(xué)前教育的工具結(jié)構(gòu)并沒有隨著政策目標(biāo)的變化而進(jìn)行調(diào)整。這說明我國學(xué)前教育政策在工具選擇上，在政策的系統(tǒng)性、全盤性、科學(xué)性與統(tǒng)籌性方面還有更大的改進(jìn)空間。

五、學(xué)前教育政策工具選擇的優(yōu)化路徑

結(jié)合前文分析，針對(duì)我國當(dāng)代學(xué)前教育政策內(nèi)在圖景所存在的問題，我國學(xué)前教育政策工具選擇優(yōu)化需要從構(gòu)建目標(biāo)體系、優(yōu)化工具選擇、制定政策規(guī)劃三方面著手，具體優(yōu)化建議如下。

（一）構(gòu)建多元價(jià)值導(dǎo)向和實(shí)際問題導(dǎo)向的學(xué)前教育政策目標(biāo)體系

（1）構(gòu)建多元價(jià)值導(dǎo)向目標(biāo)體系。工具價(jià)值導(dǎo)向的目標(biāo)體系便于自上而下管理，有助于提高治理效率，而本體價(jià)值導(dǎo)向的目標(biāo)體系以“兒童的全面發(fā)展”為中心，符合生命論教育理念，更有利于學(xué)生成長。因此，在制定學(xué)前教育政策的時(shí)候，要以本體價(jià)值為主導(dǎo)，綜合考慮其工具價(jià)值導(dǎo)向，構(gòu)建多元價(jià)值導(dǎo)向的目標(biāo)體系。

（2）構(gòu)建實(shí)際問題導(dǎo)向目標(biāo)體系。一方面，全面把握我國學(xué)前教育發(fā)展的核心問題和關(guān)鍵性矛盾，從國家層面構(gòu)建核心問題導(dǎo)向政策目標(biāo)體系；另一方面，分地域、分類型地治理特殊問題。在“高質(zhì)量均衡化”的學(xué)前教育目標(biāo)訴求下，我國城鄉(xiāng)差異、地區(qū)差異和校際差異等不均衡問題得到高度重視，然而不同地域和地區(qū)的突出問題具有異質(zhì)性，所以需要從省市層面構(gòu)建特殊問題導(dǎo)向目標(biāo)體系。

（二）優(yōu)化學(xué)前教育政策工具的組合結(jié)構(gòu)

（1）利用系統(tǒng)變革工具打破學(xué)前教育體制機(jī)制壁壘。學(xué)前教育政策實(shí)施的主要目的就是打破原來僵化、混亂的學(xué)前教育辦學(xué)狀況，重點(diǎn)在于破除學(xué)前教育發(fā)展的體制機(jī)制障礙，整合學(xué)前教育資源，推動(dòng)學(xué)前教育體制機(jī)制改革和創(chuàng)新，從而構(gòu)建系統(tǒng)性和普惠性的學(xué)前教育政策體系。因此，需要利用系統(tǒng)變革工具打破原有體制機(jī)制壁壘，進(jìn)行權(quán)力、資源的再分配。

（2）利用能力建設(shè)工具改善幼兒園等機(jī)構(gòu)的兒童教育觀，提高幼兒教師的保教水平。兒童教育觀是學(xué)前教育的價(jià)值體現(xiàn)，保教水平是學(xué)前教育質(zhì)量的基本保障，所以要利用能力建設(shè)工具從長遠(yuǎn)角度來改善其理念與提升其能力。

（3）利用激勵(lì)性工具提高幼兒教師的入職意愿與工作積極性。目前，我國幼兒教師缺口正在持續(xù)擴(kuò)大，一方面是因?yàn)橛變航處煹膶W(xué)歷低、薪資待遇低、編制奇缺、社會(huì)保障弱等問題導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)教師“下不去，留不住，用不上”；另一方面，與上述原因相關(guān)的是幼兒教師社會(huì)地位低，學(xué)前教育師范生入職意愿低。因此，要提高激勵(lì)性工具的使用比例，通過加大財(cái)政投入力度來吸引優(yōu)秀幼兒教師留在學(xué)前教育隊(duì)伍中。

（三）制定一體化與系統(tǒng)化的學(xué)前教育政策規(guī)劃

（1）建立一體化的學(xué)前教育體系。國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，嬰幼兒的照護(hù)應(yīng)當(dāng)是“家庭為主，托育補(bǔ)充”。而實(shí)際上這種斷層式的學(xué)前教育體制不僅加大了家庭的負(fù)擔(dān)，也切斷了學(xué)前教育的連貫性，不利于兒童教育的整體布局，也不利于兒童的成長。英國、芬蘭等學(xué)前教育發(fā)達(dá)國家都構(gòu)建了一體化的學(xué)前教育體制，因此我國可以借鑒國外的做法，強(qiáng)化政府在幼兒托管服務(wù)中的作用，引導(dǎo)政府機(jī)關(guān)單位開展幼兒托管服務(wù)，規(guī)范我國0—3歲兒童的托管服務(wù)，建立一體化的學(xué)前教育體系。

（2）建立系統(tǒng)化的政策決策機(jī)制。首先，綜合考慮政策工具選擇的內(nèi)外部環(huán)境，提高決策者對(duì)于政策工具使用與選擇的專業(yè)水平，建立更高水平的專家智庫；其次，全盤考慮政策的間斷—均衡周期，靈活調(diào)整政策工具結(jié)構(gòu)，確保政策工具選擇與政策圖景、政策目標(biāo)相匹配；再次，“自下而上”與“自上而下”管理模式相結(jié)合，“自上而下”便于管理，“自下而上”有利于調(diào)動(dòng)基層積極性，促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展。