領導干部森林資源資產(chǎn)受托責任的考核評價指標體系研究

張 瑛

(西北政法大學 管理學院，陜西 西安 710122)

一、引言

環(huán)境就是民生，生態(tài)就是福祉。可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境是社會和諧、高質(zhì)量發(fā)展與美好生活的前提條件。根據(jù)公共受托責任理論，資源環(huán)境作為公共資產(chǎn)，公眾是其所有者，公眾將公共資產(chǎn)或者公共權力委托給政府以及其工作人員經(jīng)營管理或者行使，形成委托代理關系。在我國，各級人民代表大會是委托方，各級人民政府及其工作人員是受托方，受托方有義務將其受托責任的履行情況作出說明，并向人民匯報。我國的自然資源資產(chǎn)保護與管理體制是民主政治國家公共受托責任的體現(xiàn)，由于人民對生態(tài)環(huán)境、資源開發(fā)利用等問題的關注與要求程度提高，人民代表大會體現(xiàn)人民意志，委托各級政府按照人民的意志對自然資源資產(chǎn)進行管理與經(jīng)營。

自然資源資產(chǎn)具有非競爭性與非排他性特征，在生態(tài)保護、環(huán)境治理以及自然資源管理體制中，作為公共物品最后供給方，政府承擔著因外部性效率損失而引起的治理責任。領導干部是受托責任主體，是政府資源環(huán)境保護與開發(fā)利用政策的具體制定與執(zhí)行者，承擔著公共受托責任的履行與追究等基本責任，在國家環(huán)境治理體系中的地位十分重要。[1]2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于構建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》，要求到2025年建立健全環(huán)境治理的領導責任體系，形成導向清晰、執(zhí)行有力、良性互動的環(huán)境治理體系，并提出了包括完善中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制及開展目標評價考核、深化生態(tài)環(huán)境保護督察、完善監(jiān)管體制等在內(nèi)的一系列具體要求；同年，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》強調(diào)要健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系，再一次充分肯定了領導干部在現(xiàn)代環(huán)境治理中的地位和作用。

領導干部作為政府的微觀主體，其受托責任考核與評價以及考核結(jié)果的運用可以引導其樹立正確的政績觀，調(diào)動其工作積極性，充分發(fā)揮國家治理的預警與糾偏功能，將領導干部的事業(yè)觀與人民的意志相統(tǒng)一。對領導干部自然資源資產(chǎn)受托責任履行情況進行任期考核，有利于領導干部確認責任范圍，清楚目標，有效地開展工作。這是國家治理工具主要手段之一，對于生態(tài)文明的建設起到了基礎性的保障作用。[2]我國自1996年開始實行環(huán)境治理地方行政領導負責制以來，不斷強化資源資產(chǎn)合理開發(fā)利用與生態(tài)保護在領導干部履職考核體系中的重要性。[3]2005年出臺的《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》以及相繼在2007年頒布的《關于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，在領導干部履職考核中將生態(tài)保護納入其中。2009年中組部印發(fā)了一系列關于黨政領導領導干部綜合考核及評價辦法，“搞好生態(tài)文明建設，節(jié)約利用資源”“節(jié)能減排與環(huán)境保護”“生態(tài)建設與耕地等資源保護”等成為測評要點。2020年以高質(zhì)量發(fā)展為背景印發(fā)的《關于改進推動高質(zhì)量發(fā)展的政績考核的通知》，強調(diào)綠色發(fā)展政績考核內(nèi)容。生態(tài)環(huán)境與高質(zhì)量發(fā)展作為黨政領導干部履職情況考核的內(nèi)容是我國治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，自然資源資產(chǎn)受托責任考核作為一項全新的、經(jīng)常性的考核雖然已經(jīng)嵌入在當代的政績考核中[4]，但從考核內(nèi)容來看，領導干部生態(tài)文明建設已經(jīng)形成了以土地資源和水資源為主體、礦產(chǎn)資源為補充的基本格局，森林資源較少涉及。

森林是一個生態(tài)系統(tǒng)的總和，蘊含調(diào)節(jié)空氣與水循環(huán)、影響氣候變化等諸多生態(tài)價值，是高質(zhì)量發(fā)展的重要自然資源基礎，具有巨大的社會價值與經(jīng)濟價值。對領導干部任期內(nèi)森林資源資產(chǎn)公共受托責任履行情況進行的考核與評價，關注領導干部任職期內(nèi)是否合理履行了保護森林資源、有效開發(fā)森林資產(chǎn)的責任，是否盡到了節(jié)約森林資源、優(yōu)化森林生態(tài)環(huán)境的職責，使得領導干部不再僅僅以經(jīng)濟效率論政績，特別強調(diào)生態(tài)優(yōu)先，起到預警治理的作用。當前，對于領導干部生態(tài)文明建設受托責任考核評價以定性評價為主，定量評價較少，森林資源資產(chǎn)的受托管理與經(jīng)營責任考核亦是如此。究其主要原因在于森林資源勘查較難，數(shù)據(jù)難以獲取，難以完成定量分析，這也就形成了森林資源中“考核什么”的難題。[5]本文在習近平生態(tài)文明思想指導下，選取森林資源作為研究對象，基于領導干部在任期間對森林資源相關政策法規(guī)的落實情況，結(jié)合森林資源的特點與發(fā)展變化，充分考慮公眾對于森林資源資產(chǎn)受托責任的時代變化，借助PSR模型和層次分析法，綜合納入森林資源的經(jīng)濟、社會、環(huán)境三方面關系，探索建立一套可操作性強的定性與定量相結(jié)合的領導干部履職評價指標體系，以期促進森林資源的合理開發(fā)與保護在領導干部考核實踐中的進一步完善發(fā)展。

二、領導干部森林資源資產(chǎn)受托責任考核指標的選取

作為自然資源重要組成部分的森林資源，對領導干部受托責任進行專項考核具有重要意義。構建具體的考核評價指標體系有利于提升考核的導向性與可操作性，有助于考核常態(tài)化。自我國領導干部任期內(nèi)考核制度建立以來，以定性主觀評價考核居多，定量較少，但是不斷有學者對考核指標體系進行探索。如，生態(tài)文明建設及森林資源開發(fā)利用與保護的領導干部考核[6][7]指標選取的演變從只依據(jù)法律政策等規(guī)定逐漸增加到生態(tài)資源的保護與管理、培育與利用等多維度。經(jīng)過多年的發(fā)展，考核指標的設立對于遏制環(huán)境污染與森林資源的過度開發(fā)和濫用的正向作用日益凸顯。但目前我國的森林資源資產(chǎn)領導干部考核仍存在提出時間較短、理論研究較少、與森林生態(tài)保護目標相適應的制度框架尚未形成等問題，要形成系統(tǒng)完整的考核指標體系還需進一步的研究。鑒于此，本文在已有研究的基礎上，嘗試構建領導干部森林資源資產(chǎn)受托責任定性與定量相結(jié)合的考核指標體系，強化考核的客觀量化評價內(nèi)容。

(一)指標選取的模型基礎

整理現(xiàn)有的文獻，生態(tài)文明建設考核指標體系構建的方法主要有兩種:平衡計分卡法[8]與PSR模型[9]。其中，平衡計分卡主要通過不同的維度，例如，典型的四維度：資源、管理、財務與社會作為體系構建的基礎。PSR模型，即壓力(Pressure)—狀態(tài)(State)—響應(Response)，是環(huán)境質(zhì)量評價學科中生態(tài)系統(tǒng)健康評價子學科中常用的一種較為成熟的評價模型。通過反映三者之間的互動關系來評價人類活動對生態(tài)環(huán)境的影響程度。文獻中以PSR模型為基礎構建的指標體系表現(xiàn)出指標選取數(shù)量多、涵蓋范圍廣的特點。相對于其他模型而言，PSR模型存在著很多優(yōu)點：模型的作用機理與實際狀況比較吻合；通過對實驗數(shù)據(jù)進行分析，能快速得出結(jié)論，使問題在一定程度上得以解決；對于指標分布、數(shù)量無嚴格要求，計算較容易，算法易于掌握并且具有一定程度的靈活性；運用范圍廣，相對新穎。因此，通過比較之后，本文選取PSR模型作為構建指標體系的基礎。PSR模型的一般作用機理如圖1所示：

(二)指標的具體確定

根據(jù)領導干部森林資源資產(chǎn)受托責任考核評價的目標，設置一級指標：領導干部對森林資源受托責任的履職情況；基于PSR模型設置二級指標，將一級指標分解為壓力(P)、狀態(tài)(S)和響應(R)三個主指標。三級指標，即具體評價指標，是二級指標在森林資源資產(chǎn)受托責任中的具體表現(xiàn)，在遵循充分性的前提下，考慮可操作性、可比性以及定性與定量相結(jié)合的原則后，三級指標的選擇具體設置如下：

1.壓力指標(P)

目前，我國的森林覆蓋率仍舊達不到世界平均水平，人均森林面積遠遠低于全球水平、森林資源總體不足、質(zhì)量不高等問題比較突出。同時，亂砍濫伐、占林為地等現(xiàn)象仍舊時有發(fā)生，導致開發(fā)利用不合理，生態(tài)環(huán)境破壞。主要形成的壓力與矛盾表現(xiàn)為森林覆蓋率增長壓力、生態(tài)保護壓力、提升森林經(jīng)營效率的壓力以及森林資源有效供給與日益增長的社會需求矛盾?；诖?，本文選取林地征用占比(P1)、違法違規(guī)采伐率(P2)、重大森林環(huán)境事件次數(shù)(P3)、有害生物成災率(P4)、“劣質(zhì)森林”占比(P5)、植被恢復率(P6)、環(huán)境原因?qū)ι衷斐傻钠茐牧?P7)、重點野生動物保護情況(P8)八個指標作為衡量森林資源資產(chǎn)面臨的壓力的依據(jù)。

2.狀態(tài)指標(S)

狀態(tài)指標表征是在特定時間階段的環(huán)境客觀狀態(tài)和環(huán)境變化情況，它是壓力之下森林資源資產(chǎn)的各種狀態(tài)和響應之下實施改進措施后的綜合體現(xiàn)。根據(jù)森林資源自身的特性，本文選取森林資源的確權(S1)、林地利用率(S2)、森林覆蓋率(S3)、森林積蓄量(S4)、濕地保護率(S5)、城市綠地率(S6)、人均森林面積(S7)、國家級森林公園個數(shù)(S8)八個指標作為衡量森林資源資產(chǎn)現(xiàn)有狀態(tài)的依據(jù)。

3．響應指標(R)

響應指標主要側(cè)重于在壓力與狀態(tài)之下領導干部在任期間應對森林資源變化與需求的反應、政策的貫徹落實情況、補救措施等。因此，本文選取造林任務完成率(R1)、相關預警機制建立及對突發(fā)事件的反應速度(R2)、森林保護投資占GDP比重(R3)、采伐限額執(zhí)行情況(R4)、林業(yè)違法案件發(fā)生率排名(R5)、防火責任狀簽訂情況(R6)、森林植被恢復費收取情況(R7)、智能化技術在森林資源保護中的應用(R8)、領導干部對重大災害的敏感度(R9)九個指標作為衡量領導干部對森林資源資產(chǎn)是否積極響應的依據(jù)。

綜合3個一級指標與25個二級指標，如表1所示。

表1 具體指標及說明

三、領導干部森林資源資產(chǎn)受托責任考核指標體系的計算

(一)確定各級指標的權重

本文在初步構建評價指標體系框架的基礎上，采用層次分析法(Analytic Hierarchy Process，簡稱AHP)建立層次結(jié)構模型來確定指標的權重。[10]AHP不僅可以將定性方法與定量方法有機結(jié)合，使定量的方法更偏重定性的分析和判斷，而且可以量化各層次各因素對結(jié)果的影響程度，便于對結(jié)果進行分析。其具體分析步驟如下：

第一， 構造判斷矩陣。分別對二級指標和三級指標在同一層級的重要性程度進行兩兩比較，對每一級指標建立N階判斷矩陣。常用的指標之間比較量化值的規(guī)定如表2所示：

表2 常用指標比較量化值規(guī)定

第二，運用數(shù)學方法求出各個指標的權重。即根據(jù)所建立的矩陣，通過幾何平均法進行計算，在按列歸一化(數(shù)據(jù)按行相乘，開N次方后各個指標占指標總和的比重)處理后，得出各個指標所占的權重。

第三，進行一致性檢驗。由于個人主觀因素會對數(shù)據(jù)產(chǎn)生一定影響，因此需要一致性校驗來盡量消除誤差，其計算公式為：

表3 平均隨機一致性指標

CI越小，說明一致性越強；CI越大，說明一致性越弱。當CR<0.1時，表明判斷矩陣有較強的一致性，可以通過一致性檢驗；當CR=0時，表明判斷矩陣有完全的一致性；當CR>0.1時，表明判斷矩陣不具有一致性，需要進行修正。

在矩陣通過一致性檢驗后，可以將其確認為有效數(shù)據(jù)，隨后將三級指標與二級指標加權，即可匯總得出整個指標體系的最終權重。

下文是各級指標權重確定的過程，為減小數(shù)據(jù)帶來的偏差，本文選取小數(shù)點后四位作為最終結(jié)果。

1.二級指標權重的確定

先列出二級指標的判斷矩陣(如表4)，然后利用幾何平均法求出壓力、狀態(tài)、響應指標各自的權重(如表5)，在通過一致性檢驗后，確認二級指標的權重。

表4 二級指標判斷矩陣

表5 二級指標權重計算

計算得出λmax=3，CI=0，CR=0<0.1，通過一致性檢驗。

確認壓力指標P、狀態(tài)指標S、響應指標R的權重分別為0.2、0.2、0.6。

2.三級指標權重的確定

(1) 壓力指標

壓力指標的計算方法與二級指標相似，其判斷矩陣和權重計算如表6、表7所示。

表6 壓力指標的判斷矩陣

表7 壓力指標權重計算

計算得出λmax=8.9789，CI=0.1398，CR=0.0992<0.1，通過一致性檢驗。

確認P1—P8的未加權權重分別為0.3225、0.2507、0.1396、0.0844、0.0810、0.0762、0.0243、0.0213。

(2) 狀態(tài)指標

同理可得狀態(tài)指標的判斷矩陣和指標權重，如表8、表9所示：

表8 狀態(tài)指標的判斷矩陣

表9 狀態(tài)指標權重計算

計算得出λmax=8.3880，CI=0.0554，CR=0.0393<0.1，通過一致性檢驗。

確認S1—S8的未加權權重分別為0.3333、0.1628、0.1628、0.1628、0.0749、0.0549、0.0287、0.0198。

(3)響應指標

同理可得響應指標的判斷矩陣和指標權重，如表10、表11所示：

表10 響應指標的判斷矩陣

表11 響應指標權重計算

計算得出λmax=10.0458，CI=0.1307，CR=0.0895<0.1，通過一致性檢驗。

確認R1—R9的未加權權重分別為0.3856、0.2518、0.1234、0.0613、0.0218、0.0613、0.0613、0.0211、0.0124。

在分別得出二級指標和三級指標各自的權重之后，將二級指標和三級指標進行加權，得出整個指標體系的最終權重，如表12所示：

表12 三級指標權重

(二)指標評分標準的確定

在森林資源資產(chǎn)受托責任考核的評價指標體系構建完成之后，需要對所有的相應指標進行評分。本文采用的評分方法為定性評分標準與定量評分標準相結(jié)合的方法。

對于定性指標，本文通過綜合相關評價與考核人員建議、專家打分予以確定；對于定量指標，本文采用杠桿評價法，將數(shù)值與當年國家對應指標的平均值或者其任期內(nèi)對應指標的平均值進行比較，計算出相應的比率，再利用比率與分值相對應的方法予以確定。在定性指標與定量指標的分值分別確定后，加權求出綜合得分，與分值表相對照，得出最終評價等級。

1.定性指標評分標準

定性指標選自PSR模型中無法取得單位的指標，包含重點野生動物保護情況(P8)、相關預警機制的健全性(R21)、對突發(fā)事件的反應速度(R22)、采伐限額執(zhí)行情況(R4)、林業(yè)違法案件發(fā)生率排名(R5)、防火責任狀簽訂情況(R6)、森林植被恢復費收取情況(R7)、智能化技術在森林資源保護中的應用程度(R8)、領導干部對重大災害的敏感度(R9)共九個方面。

每個指標按照其完成程度分為0、25、50、75、100五個不同的檔次，具體評分標準見表13：

表13 定性指標評價標準

在專家們對每個定性指標進行打分后，將相應的分值通過算術平均法進行計算，求出定性指標的最終評價分數(shù)W1。

2.定量指標評價標準

定量指標選自PSR模型中可以取得單位的指標，包含林地征用占比(P1)、違法違規(guī)采伐率(P2)、重大森林環(huán)境事件次數(shù)(P3)、有害生物成災率(P4)、“劣質(zhì)森林”占比(P5)、植被恢復率(P6)、環(huán)境原因?qū)ι衷斐傻钠茐牧?P7)、森林資源的確權(S1)、林地利用率(S2)、森林覆蓋率(S3)、森林積蓄量(S4)、濕地保護率(S5)、城市綠地率(S6)、國家級森林公園個數(shù)(S8)、造林任務完成率(R1)、森林保護投資占GDP比重(R3)共17個方面。

由于定量指標的單位不一致，難以直接進行比較，因此可以利用杠桿評價法，將領導干部任期內(nèi)的指標數(shù)值與當年國家對應指標的平均值或者其任期內(nèi)對應指標的平均值進行比較，計算出各自的比率D并確定得分W2，具體評分標準如表14所示：

表14 定量指標評價標準

(三)綜合評分標準的劃分

在分別得出上述定量指標的評分W1和定性指標的評分W2之后，將其與表12中的對應權重進行加權處理，計算出各個指標的得分，簡單求和得出最終的分數(shù)，并與建立的綜合評分等級表(如表15所示)相比較，以此來評價被考核對象在任期間對森林資源資產(chǎn)的保護情況。

本文設立了優(yōu)、良、中、差共4個評定等級，具體評定標準見表15：

表15 綜合評價等級表

四、結(jié)論及建議

近年來，以習近平同志為核心的黨中央全面加強對生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護的領導，生態(tài)文明建設取得顯著成就，污染防治攻堅戰(zhàn)階段性目標任務圓滿完成。對內(nèi)，生態(tài)環(huán)境明顯改善，人民群眾生態(tài)環(huán)境獲得感顯著增強，厚植了全面建成小康社會的綠色底色和質(zhì)量成色。對外，中國不斷提高國家自主貢獻力度，為改善全球生態(tài)環(huán)境、保育生物多樣性等作出巨大貢獻，多家外國媒體在報道中給予積極評價。2021年10月聯(lián)合國多邊環(huán)境協(xié)定下的《昆明宣言》表明了世界生態(tài)環(huán)境發(fā)展已經(jīng)到了關鍵時刻，同時也向世界展示了作為生態(tài)文明建設引領者的中國在生態(tài)文明建設方面的責任與擔當。對領導干部森林資源資產(chǎn)受托責任履行情況的考核與評價是保護森林與保障森林可持續(xù)發(fā)展的重要監(jiān)督力量。加強領導干部森林資源受托責任履職考核的可操作性必須建立在一套完善的指標體系基礎上，根據(jù)具體的指標與計算方法來指導考核實踐，從而發(fā)揮領導干部在國家生態(tài)治理方面的職能。

本文基于習近平生態(tài)文明思想從落實森林資源的相關法律法規(guī)這一考核的基礎出發(fā)，根據(jù)森林的客觀現(xiàn)狀、保護與合理開發(fā)利用情況，構建了領導干部森林資源資產(chǎn)受托責任考核評價指標體系。并且通過層次分析法確定了各指標權重，運用專家打分法和杠桿評價法來評價定性指標和定量指標，劃分綜合評分標準從而確定總體履職情況。

領導干部森林資源資產(chǎn)受托責任考核指標體系的運用需要建立在數(shù)據(jù)搜集與整理的基礎上。然而，實踐操作中仍舊可能存在數(shù)據(jù)難獲取的問題，主要表現(xiàn)在缺乏數(shù)據(jù)獲取的手段與方法；部門間信息不共享，數(shù)據(jù)存在差異；數(shù)據(jù)無法考證，大數(shù)據(jù)以及新興數(shù)據(jù)手段難以運用等現(xiàn)象。同時，森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權不清晰時常發(fā)生，確權不完整，導致指標數(shù)據(jù)差異性大，影響考核的范圍與客觀性。最后，由于森林資源的復雜性與不確定性，需要相關領域的專業(yè)考核組織人才搜集與鑒別數(shù)據(jù)，而人才的缺失也為數(shù)據(jù)的獲取造成了困難。面對上述問題，第一要提高搜集數(shù)據(jù)的方式與方法，深度挖掘數(shù)據(jù)信息，推廣普及使用3S、多譜成像技術等環(huán)境大數(shù)據(jù)分析技術，尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。第二要加強部門間共享數(shù)據(jù)信息，嘗試構建森林資源的信息數(shù)據(jù)共享平臺，也可以進一步多部門聯(lián)合確定產(chǎn)權，保證考核數(shù)據(jù)的客觀真實性。最后要強化考核的專業(yè)性、科學性，加強評價人員的專業(yè)性與標準性培訓，從而使得考核評價達到信度與效度標準。