國土空間規(guī)劃背景下的旅游用地規(guī)劃流程探索與應(yīng)用研究
——以重慶萬州恒合旅游度假區(qū)旅游策劃及總體規(guī)劃為例

邵玉芹

上海奇創(chuàng)旅游集團(tuán)有限公司 上海 201803

二十一世紀(jì)以來，我國旅游業(yè)逐步成為我國國民經(jīng)濟(jì)中的重要一環(huán)?！奥糜巍彼休d的“美好生活”儼然成為了新時(shí)代的社會剛需，尤其在新冠肺炎肆虐下的后疫情時(shí)代，境外游前景依然黯淡，對比之下受益于國內(nèi)疫情的高效管控，境內(nèi)游未來的市場需求勢必繼續(xù)放大。而土地作為旅游發(fā)展中必不可缺的空間與載體，必然是文旅開發(fā)過程中的核心問題之一。隨著國土空間規(guī)劃體系的全面推進(jìn)，旅游項(xiàng)目的開發(fā)與規(guī)劃工作也面臨著更加旺盛的需求，同時(shí)也對其提出了更高的要求和全新的挑戰(zhàn)。

在此背景下，本文試圖從實(shí)際項(xiàng)目出發(fā)，探討及研究在目前國土空間規(guī)劃背景之下，旅游規(guī)劃如何與之融會銜接，進(jìn)一步保障并完善規(guī)劃的順利落地與可操作性。

1 旅游用地的基本認(rèn)知概述

1.1 關(guān)于旅游用地定義的爭論

隨著旅游業(yè)的不斷發(fā)展，旅游行為的日益復(fù)雜，旅游概念也日益泛化。關(guān)于旅游用地的概念，學(xué)術(shù)界尚無明確的統(tǒng)一界定，學(xué)者們的認(rèn)知經(jīng)歷了從狹義到廣義的過程[1]。筆者認(rèn)為，由于旅游行為的開展依托于各類有形或無形的資源，旅游用地的界限又較為模糊，在旅游行為越來越多元化、日?；漠?dāng)下，旅游用地的概念也必然進(jìn)一步擴(kuò)展。

1.2 旅游用地的基本特征

從旅游用地的各類定義中不難看出，旅游用地具有復(fù)合性，旅游用地通常是在原有的土地利用方式上疊加旅游行為，短期內(nèi)并不影響其用地原本的使用功能。此外，從用地規(guī)劃的角度看旅游用地還具有復(fù)雜性、外延性。復(fù)雜性指的是旅游用地的旅游功能訴求與正常的生產(chǎn)生活功能的交織和疊加的情況，旅游用地的邊界無法被清晰地定義。而所謂的外延性，指的是隨著旅游行為的開展，原來單一功能的土地可能也會被旅游行為所利用。正是由于這些特征，旅游用地分類體系的確定也變得異常困難。

1.3 學(xué)者們對于旅游用地分類的探討

對于旅游用地的分類，唯一進(jìn)行系統(tǒng)闡述且具有法定效力的是《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》（GB50298-1999）中提出的風(fēng)景區(qū)用地分類體系，該規(guī)范中將風(fēng)景區(qū)用地分為風(fēng)景游賞用地、游覽設(shè)施用地、居民社會用地等十大類用地，但該用地分類方式僅適用于風(fēng)景名勝區(qū)，并不具有普遍的適用性。基于此不少學(xué)者對旅游用地的分類也提出了各自的見解，然而這些分類方式，還處在學(xué)術(shù)層面，并未能推廣至規(guī)劃實(shí)踐中[2]。

2 國土空間規(guī)劃背景下旅游用地的銜接

2.1 現(xiàn)行旅游開發(fā)中的用地問題

旅游用地概念的界定尚處在爭論之中，全面適用的法定分類體系也就無從談起。在以往的規(guī)劃實(shí)踐中，通常以《土地利用現(xiàn)狀分類》（以下簡稱《分類》）或《城市用地分類與規(guī)劃用地建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》）作為依據(jù)劃定用地性質(zhì)，即使《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》（以下簡稱《分類指南》）已頒布試行，但其中依然沒有列出單獨(dú)的“旅游用地”類型，這意味著旅游用地規(guī)劃依然處于“無法可依”的狀態(tài)。

2.2 旅游用地分類與國土空間規(guī)劃銜接

探索旅游用地的分類體系固然有其意義，但這些分類體系在實(shí)際規(guī)劃操作中卻暫時(shí)無法落實(shí)，旅游用地的報(bào)批和獲取最終仍需自然資源主管部門審批，故而為更好地銜接國土空間規(guī)劃，旅游用地規(guī)劃應(yīng)以《分類指南》為依據(jù)，對相關(guān)用地進(jìn)行分類。最大程度方便后續(xù)的規(guī)劃對接與報(bào)批，保證旅游規(guī)劃的落地性，也是“多規(guī)合一”的一種踐行。

2.3 旅游用地分類與《分類指南》用地用海的對應(yīng)關(guān)系

筆者試圖將旅游行為的新舊六類要素（“吃住行游購?qiáng)省?、“商養(yǎng)學(xué)閑情奇”）作為分類依據(jù)，將旅游行為劃分為風(fēng)景游賞、餐飲服務(wù)、住宿療養(yǎng)、商業(yè)商服、娛樂研學(xué)以及旅游交通幾大類，將每類旅游行為所涉及到的用地，對應(yīng)至《分類指南》中的用地用海類型。各類旅游行為涉及的用地類型的說明及具體對應(yīng)關(guān)系可參見下表。隨著旅游行為的進(jìn)一步豐富，可能會涉及利用到更多的用地類型，應(yīng)在以后的規(guī)劃中逐步補(bǔ)充完善[3]。

表1 各類旅游?行為涉及用地與《分類指南》用地用海對應(yīng)關(guān)系

3 國土空間規(guī)劃背景下旅游項(xiàng)目的用地規(guī)劃流程

國土空間規(guī)劃注重綠色生態(tài)發(fā)展，旨在高效合理配置土地資源，旅游作為新興的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)，更應(yīng)關(guān)注其用地規(guī)劃的科學(xué)性及高效性。從現(xiàn)有項(xiàng)目的實(shí)際操作來說，旅游項(xiàng)目用地規(guī)劃大多以城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃或控制性詳細(xì)規(guī)劃的土地利用規(guī)劃圖為指導(dǎo)依據(jù)，但由于許多旅游項(xiàng)目的選址區(qū)域通常在鄉(xiāng)村或城郊偏遠(yuǎn)地區(qū)，城市規(guī)劃未能覆蓋，以往經(jīng)常在缺少上位規(guī)劃的前提下開展工作。隨著未來國土空間規(guī)劃的覆蓋，這一情況將得到改善，旅游用地的規(guī)劃也會更科學(xué)，更合理。

后文將從《重慶萬州恒合旅游度假區(qū)旅游策劃及總體規(guī)劃》（以下簡稱恒合項(xiàng)目）項(xiàng)目實(shí)際出發(fā)，以該項(xiàng)目用地規(guī)劃的流程與方法為參考，闡述國土空間規(guī)劃背景下如何進(jìn)行旅游用地的規(guī)劃。

3.1 重慶萬州恒合旅游度假區(qū)旅游策劃及總體規(guī)劃概述

項(xiàng)目位于重慶市萬州區(qū)恒合鄉(xiāng)南部，南鄰湖北省，規(guī)劃面積52.8平方公里。項(xiàng)目地?fù)碛懈呱狡胶?、古楓香樹群落、巴楚門戶鷹嘴巖等優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源，通過挖掘并演繹土家原鄉(xiāng)文化及傳統(tǒng)祥瑞鹿文化等文化資源，將度假區(qū)打造為“中西部極具影響力的國家級山地旅游度假目的地”，通過用地分析，確定了一廊（游龍戲鳳·龍鳳溪谷景觀廊）、兩區(qū)（鹿鳴之喜·森林度假區(qū)、心歸云霞·鄉(xiāng)村休閑區(qū)）、一鎮(zhèn)（有鳳來儀·高山康養(yǎng)旅居小鎮(zhèn)）的空間格局[4]。

該項(xiàng)目嘗試在國土空間規(guī)劃編制的同時(shí)，推進(jìn)區(qū)域的旅游規(guī)劃，項(xiàng)目用地規(guī)劃的流程大致為初步選取用地、確定用地類型、明確用地規(guī)模及范圍三個(gè)階段，其用地規(guī)劃的方式及流程對以后旅游用地規(guī)劃有一定的借鑒意義。

3.2 在雙評價(jià)基礎(chǔ)上進(jìn)行旅游用地的初步選取

這一階段工作的主要重點(diǎn)在于選取適宜游賞和適宜建設(shè)的用地區(qū)域，為項(xiàng)目功能分區(qū)的劃分及空間結(jié)構(gòu)的確定提供依據(jù)。以前旅游用地的初步選取主要依靠在衛(wèi)星影像圖片或地形圖上進(jìn)行信息辨別，粗略的選取用地，或進(jìn)行簡單的GIS分析（主要分析要素：坡度、坡向及高程）后劃定可選用地，并不準(zhǔn)確。國土空間規(guī)劃背景下，隨著國土空間調(diào)查和土地確權(quán)登記工作的推進(jìn)，可獲取更全面的土地資料，在資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)的基礎(chǔ)上進(jìn)行旅游用地的初步選取。

恒合項(xiàng)目編制時(shí)，正值萬州區(qū)國土空間規(guī)劃編制期間，項(xiàng)目收集了規(guī)劃區(qū)域的各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對若干資源環(huán)境要素等單項(xiàng)評價(jià)后進(jìn)行疊加，形成資源環(huán)境承載能力等級，結(jié)合現(xiàn)狀土地的利用情況遴選出適宜的風(fēng)景游賞用地。在此基礎(chǔ)上再疊加國土空間開發(fā)適宜性分析，得出適宜建設(shè)的用地規(guī)模與分布區(qū)域，初步選取旅游項(xiàng)目建設(shè)用地的大致區(qū)域及范圍[5]。通過上述雙評價(jià)分析疊加現(xiàn)有旅游行為分析，確定了項(xiàng)目地主要適宜建設(shè)用地相對集中在場鎮(zhèn)周邊，場鎮(zhèn)外圍零星散布了少量適宜建設(shè)用地，項(xiàng)目地北部海拔相對較低，有成片的農(nóng)業(yè)斑塊，而南部、及西部區(qū)域主要為山體及林地，這一結(jié)論為“一廊兩區(qū)一鎮(zhèn)”的空間結(jié)構(gòu)的確定提供了依據(jù)。

3.3 根據(jù)項(xiàng)目策劃確定用地類型

如何準(zhǔn)確、科學(xué)地確定各策劃項(xiàng)目的用地類型是這一階段工作的難點(diǎn)。在初步確定旅游用地的大致區(qū)域與范圍之后，結(jié)合項(xiàng)目地現(xiàn)狀資源稟賦、市場分析及調(diào)研、土地利用等情況進(jìn)行旅游項(xiàng)目的策劃，參照上述表1的用地對應(yīng)關(guān)系，確定各策劃項(xiàng)目的用地類型。確定用地類型時(shí)需要考慮的因素包括土地的主要使用功能情況，用地是否相對獨(dú)立，土地的所有權(quán)主體是誰等，還需要考慮是否需要根據(jù)項(xiàng)目特性、經(jīng)濟(jì)性等因素將用地進(jìn)行細(xì)分。例如恒合項(xiàng)目中，在確定旅游服務(wù)中心的用地時(shí)，考慮土地成本，將旅游服務(wù)中心的用地類型劃分為其他商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、社會停車場用地及廣場用地；而具有文化體驗(yàn)、文化演藝、主題住宿等功能的文化商業(yè)街，則根據(jù)組團(tuán)式的用地形態(tài)，將其細(xì)分為文化用地、零售商業(yè)及旅館混合用地，如用地不宜分割，也可以不進(jìn)行細(xì)分，將整個(gè)商業(yè)街項(xiàng)目的用地劃分為文化商業(yè)混合用地[6]。

值得一提的是，同一類型旅游項(xiàng)目的用地，也可以根據(jù)開發(fā)主體或其公益屬性強(qiáng)弱等情況來確定。如商業(yè)街上的文化演藝場館，開發(fā)主體為企業(yè)或主要為游客服務(wù)則可以劃為商業(yè)用地，若由政府主導(dǎo)進(jìn)行旅游開發(fā)或承擔(dān)一定的公益屬性，也可將其劃作文化用地。也就是說，同一類型的旅游項(xiàng)目，其用地類型的劃分也不是一成不變的，這也進(jìn)一步體現(xiàn)了旅游用地的復(fù)雜性。

3.4 根據(jù)項(xiàng)目具體的用地要求對接國土空間規(guī)劃明確用地規(guī)模及范圍

這一階段旅游用地規(guī)劃的工作重點(diǎn)是確定用地規(guī)模及范圍，特別是建設(shè)用地的用地規(guī)模指標(biāo)如何確定，既是本階段工作的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)所在。

旅游項(xiàng)目建設(shè)用地規(guī)模的確定，以用環(huán)境容量校核后的預(yù)估游客量為依據(jù)進(jìn)行旅游服務(wù)設(shè)施需求量的測算，以此推測所需的建設(shè)用地規(guī)模。而后對接國土空間規(guī)劃土地規(guī)模指標(biāo)，整理土地情況，盤清存量土地資源，明確存量土地與所需新增土地規(guī)模，根據(jù)當(dāng)?shù)孛磕甑耐恋乩糜?jì)劃及旅游項(xiàng)目推進(jìn)情況，合理確定項(xiàng)目的建設(shè)用地規(guī)模及建設(shè)用地開發(fā)時(shí)序[7]。

在用地布局環(huán)節(jié)，以往因上位規(guī)劃的缺失無法與城規(guī)進(jìn)行用地對接，確定用地布局及建設(shè)用地邊界范圍時(shí)通常只需核查建設(shè)用地是否侵占耕地，是否避讓生態(tài)用地，未來隨著國土空間規(guī)劃的全面覆蓋，除須嚴(yán)格對接 “三線”的邊界，守好基本農(nóng)田保護(hù)和生態(tài)保護(hù)的兩條紅線外，還需以國土空間確定的用地為指導(dǎo)進(jìn)行布局規(guī)劃，則可能涉及到用地規(guī)劃的調(diào)整，整個(gè)過程也會更復(fù)雜。恒合項(xiàng)目編制時(shí)，萬州區(qū)國土空間的用地規(guī)劃尚未完成，主要就生態(tài)紅線范圍及土地利用計(jì)劃量與萬州區(qū)規(guī)劃和自然資源局及國土空間規(guī)劃編制單位進(jìn)行了多輪對接，最終確定建設(shè)用地的邊界，為后續(xù)的項(xiàng)目落地提供了保障，提高了規(guī)劃效率。

在這一階段還需根據(jù)策劃項(xiàng)目的特別需求，進(jìn)一步明確特殊項(xiàng)目的具體選址。例如恒合項(xiàng)目策劃了漂流、索道、飛拉達(dá)等特色項(xiàng)目，這些項(xiàng)目對場地有一定技術(shù)要求，在初步選取的用地基礎(chǔ)上根據(jù)項(xiàng)目的技術(shù)需求通過數(shù)據(jù)分析進(jìn)一步遴選合適的用地。

3.5 旅游項(xiàng)目用地規(guī)劃流程小結(jié)

根據(jù)上述規(guī)劃實(shí)踐，將國土空間規(guī)劃作為指導(dǎo)依據(jù)的旅游用地規(guī)劃流程大致總結(jié)為用地的初步選取、確定用地類型、明確用地范圍及規(guī)模三個(gè)階段，如下圖所示。這一規(guī)劃操作流程可以較大程度保障旅游規(guī)劃與國土空間規(guī)劃的高效銜接，加快落實(shí)旅游用地的供給。

圖1 旅游用地規(guī)劃流程參考圖

4 結(jié)論與建議

綜上所述，在旅游用地分類體系尚未明確，《分類指南》中也未有“旅游用地”類型的情況下，本文通過對恒合項(xiàng)目用地規(guī)劃的實(shí)踐，探索了現(xiàn)行國土空間規(guī)劃大背景下，旅游用地規(guī)劃的流程，隨著國土空間規(guī)劃進(jìn)一步推進(jìn)及完善，旅游規(guī)劃也應(yīng)進(jìn)一步跟進(jìn)響應(yīng)國土空間規(guī)劃的最新要求與變化，提高規(guī)劃效率，保障旅游規(guī)劃用地的落實(shí)，提高規(guī)劃審批的效率。