農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的法律法規(guī)保障體系建設(shè)——評(píng)《水利法律知識(shí)讀本》

王麗娟

（鶴壁職業(yè)技術(shù)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，河南 鶴壁 458030）

農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的法律法規(guī)保障體系建設(shè)——評(píng)《水利法律知識(shí)讀本》

王麗娟

（鶴壁職業(yè)技術(shù)學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，河南 鶴壁 458030）

節(jié)水灌溉工程的目的是按照作物生長(zhǎng)需水量采用相應(yīng)的灌溉措施、制定合理的灌溉制度，達(dá)到節(jié)水增效增產(chǎn)的目的，采用節(jié)水灌溉措施可以滿足農(nóng)業(yè)灌溉用水需求，減少水資源浪費(fèi)。在實(shí)施過(guò)程中需要完善的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范水事管理方面，保護(hù)水資源利用。由艾其來(lái)、劉海明和陳澤憲編著、中國(guó)民主法制出版社出版的《水利法律知識(shí)讀本》一書(shū)，基于以案釋法原則，以水利法律知識(shí)普及為宗旨，針對(duì)水土保持、水利工程、水污染防治等各領(lǐng)域的法律知識(shí)進(jìn)行了詳細(xì)論述，充分闡釋水利法律的制定機(jī)理和實(shí)施原則，具有一定的參考價(jià)值。

《水利法律知識(shí)讀本》全書(shū)共11 個(gè)章節(jié)。第一章以依法治國(guó)戰(zhàn)略為研究背景，通過(guò)多個(gè)法律案例闡釋了依法辦事、司法公平的重要性，并且圍繞中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，闡述了法治思維和法治方式的實(shí)際應(yīng)用。第二章結(jié)合憲法總章程，針對(duì)其法律地位、法律內(nèi)容進(jìn)行了簡(jiǎn)要概述，其中包括公民基本權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家憲法日、國(guó)家機(jī)構(gòu)等。第三章基于依法行政概念，詳細(xì)闡述了我國(guó)行政法律制度的主要內(nèi)容，包括行政組織法、行政行為法、行政監(jiān)督法3 部分，并借助實(shí)際案例闡述了違反行政法的法律后果。第四章聚焦我國(guó)水利法律制度發(fā)展歷程，通過(guò)分析其總體成就和現(xiàn)狀問(wèn)題，展望了法律完善的實(shí)際路徑。第五章圍繞水事管理活動(dòng)，系統(tǒng)闡述了水資源規(guī)劃、水資源利用、保護(hù)、節(jié)約等一系列法律內(nèi)容。第六章結(jié)合水土流失的法律案件，詳細(xì)介紹了我國(guó)水利法律關(guān)于水土流失預(yù)防、治理及監(jiān)督的活動(dòng)。第七章—第十一章分別闡述了防洪工作法律、水污染防治法律、水資源管理法律以及河道管理法律、水利工程管理法律等內(nèi)容。

農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉是指以最少的水資源投入獲得最大的生產(chǎn)效益或農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，可采取低壓管灌、噴灌、微灌等措施。作為重要的農(nóng)業(yè)水利工程，農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉在滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求、提高農(nóng)作物產(chǎn)量等方面發(fā)揮著不可或缺的作用。具體來(lái)說(shuō)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的管理與法律規(guī)范具有如下意義：

第一，提高水資源利用效率。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式中，由于缺乏良好的節(jié)水意識(shí)和科學(xué)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)理念，廣大農(nóng)村地區(qū)普遍采用大水漫灌等方式進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉，不僅耗費(fèi)了大量水資源，加劇了地區(qū)水資源緊張狀況，而且會(huì)造成地下水位上升，將地下鹽分帶到地表，水分蒸發(fā)后會(huì)出現(xiàn)土壤鹽漬化現(xiàn)象。對(duì)于農(nóng)作物來(lái)說(shuō)，大水漫灌容易受到地勢(shì)差異影響，在地勢(shì)低的地方形成積水，進(jìn)而淹沒(méi)農(nóng)作物，而地勢(shì)高的農(nóng)作物則無(wú)法獲得充足的水資源。隨著節(jié)水灌溉工程的大力推廣，農(nóng)業(yè)灌溉更加注重水資源的精準(zhǔn)投放，有效減少了輸水過(guò)程中的水資源流失，而且以更少的水資源獲得更加精準(zhǔn)的灌溉效果，使得不同區(qū)域的農(nóng)作物都得到滋潤(rùn)，大大提升了水資源利用效率。尤其對(duì)于干旱缺水地區(qū)，節(jié)水灌溉工程可達(dá)到95%的水資源利用率。

第二，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展必須依托于先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，通過(guò)提高農(nóng)田生產(chǎn)效率，實(shí)現(xiàn)作物增收與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)的平衡。而節(jié)水灌溉工程的系統(tǒng)規(guī)劃與建設(shè)管理，能夠有效改變廣大農(nóng)民的傳統(tǒng)思想，使其認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)科技的重要作用，并且在技術(shù)推廣過(guò)程中普及一定的農(nóng)業(yè)科技知識(shí)，提升其農(nóng)業(yè)科技認(rèn)知，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的深入發(fā)展打下良好基礎(chǔ)。一方面，農(nóng)業(yè)節(jié)水科技的研發(fā)使得旱作農(nóng)業(yè)、節(jié)水設(shè)施、水肥一體化等實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展，有利于轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量。另一方面，水資源法律制度的完善發(fā)展推動(dòng)了農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉舉措的貫徹落實(shí)，建立起完善的農(nóng)業(yè)節(jié)水管理機(jī)制，為農(nóng)機(jī)、農(nóng)藝、農(nóng)機(jī)的深入發(fā)展提供重要支撐。

第三，保護(hù)生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和灌溉模式，使得植被覆蓋面積小，水土流失現(xiàn)象不斷加劇，造成了嚴(yán)重的河道淤堵現(xiàn)象，對(duì)于流域治理帶來(lái)困難。而節(jié)水灌溉工程的推廣，將農(nóng)田與林業(yè)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)建設(shè)規(guī)?；霓r(nóng)田防護(hù)林，擴(kuò)大林木作物覆蓋范圍，使得水資源得到有效涵養(yǎng)，大大減少了水土流失現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了水資源的良性循環(huán)。從水污染情況來(lái)看，節(jié)水灌溉工程借助于滴灌、噴灌等方式，將水資源和肥料精準(zhǔn)輸送到植物根部，減少了土壤中的化學(xué)肥料殘留，進(jìn)一步防止地下水和地表水的惡化，對(duì)于水環(huán)境改善具有重要作用。此外，節(jié)水灌溉工程可幫助農(nóng)民建立良好的節(jié)水意識(shí)和科學(xué)的用水觀念，使其意識(shí)到水資源保護(hù)的重要性，激發(fā)其保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的內(nèi)生動(dòng)力。

當(dāng)前，農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉已經(jīng)開(kāi)始在農(nóng)村地區(qū)普及，并取得了一定的建設(shè)成果和發(fā)展成效，對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)起到一定促進(jìn)作用，但仍然存在不同程度的問(wèn)題與不足，需要進(jìn)行優(yōu)化完善，具體如下：

第一，經(jīng)濟(jì)成本過(guò)高。節(jié)水灌溉技術(shù)作為新興的農(nóng)業(yè)科技，在推廣過(guò)程中存在價(jià)格昂貴、經(jīng)濟(jì)成本過(guò)高等問(wèn)題，使得農(nóng)戶的使用積極性受到抑制，不利于灌溉節(jié)水的順利執(zhí)行。通常，節(jié)水灌溉項(xiàng)目需要投入與農(nóng)產(chǎn)品收益不能達(dá)到平衡，回報(bào)周期長(zhǎng)，無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)收到成效。農(nóng)業(yè)用水單價(jià)低，農(nóng)民保護(hù)水資源的意識(shí)不足，不加節(jié)制地使用水資源進(jìn)行灌溉，阻礙了節(jié)水灌溉技術(shù)的大規(guī)模推廣。

第二，管理有待加強(qiáng)。節(jié)水灌溉的推廣普及是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，需要統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)管理，制定完善的法律法規(guī)或政策章程。但地方水務(wù)管理部門較多，容易存在管理重疊。另外，節(jié)水灌溉有待進(jìn)一步推廣。此外，管理規(guī)定與體制機(jī)制需要根據(jù)發(fā)展不斷完善，達(dá)到科學(xué)管理的效果。

第三，水權(quán)制度不清晰。水權(quán)制度是指通過(guò)劃分各經(jīng)濟(jì)主體的水資源管理權(quán)，實(shí)現(xiàn)水資源交易的規(guī)范化、高效化，從而提高水資源管理效率，降低社會(huì)成本。但我國(guó)現(xiàn)有的水利法律中，尚未建立清晰完善的水權(quán)制度，使得水權(quán)市場(chǎng)無(wú)法有效發(fā)展，水權(quán)對(duì)于水戶節(jié)約用水的激勵(lì)效能無(wú)法充分發(fā)揮，節(jié)水灌溉技術(shù)推廣也無(wú)以為繼。上下游水戶之間的用水問(wèn)題是相互關(guān)聯(lián)的，如果水權(quán)制度完善，用水戶可借助水權(quán)市場(chǎng)交易自己節(jié)約儲(chǔ)蓄下的水資源，從而激發(fā)其使用節(jié)水灌溉技術(shù)的積極性，同時(shí)水資源可以用于支援干旱缺水地區(qū)，獲得的收入可用于引進(jìn)先進(jìn)的節(jié)水灌溉技術(shù)，因此優(yōu)化水權(quán)市場(chǎng)機(jī)制至關(guān)重要。

針對(duì)上述問(wèn)題，農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的廣泛推廣仍有很長(zhǎng)的路要走，必須借助法律手段進(jìn)行全面規(guī)定，制定出臺(tái)更加完善的法律法規(guī)，從制定層面來(lái)規(guī)范節(jié)水灌溉推廣機(jī)制，才能從根本上加強(qiáng)我國(guó)農(nóng)業(yè)水資源的保護(hù)利用，提高農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，具體可采取以下措施：

首先，調(diào)整水價(jià)，將灌溉用水納入法治管理范疇。水價(jià)偏低是農(nóng)業(yè)灌區(qū)長(zhǎng)期普遍存在的根本原因。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)水資源的可持續(xù)利用，各地應(yīng)盡快制定完善的農(nóng)業(yè)用水收費(fèi)管理機(jī)制，提升用水標(biāo)準(zhǔn)和用水單價(jià)，采取合理的農(nóng)業(yè)水費(fèi)征收機(jī)制，促進(jìn)水價(jià)管理的科學(xué)性，為節(jié)水灌溉的順利推行提供保障條件。例如，各地可征收地下水資源費(fèi)用，制定水費(fèi)累進(jìn)制，加倍收取超過(guò)水費(fèi)基準(zhǔn)線的用水量。同時(shí)，水費(fèi)征收管理制度應(yīng)上升到法律層面，制定出臺(tái)節(jié)水農(nóng)業(yè)相關(guān)的水費(fèi)管理法規(guī)以及具體的實(shí)施辦法，如《河北省水利工程供水價(jià)格管理辦法》，將地下水資源費(fèi)用應(yīng)用于節(jié)水灌溉工程，不僅可提高農(nóng)戶的節(jié)水意識(shí)，使其樹(shù)立科學(xué)的用水觀念，而且能夠使得節(jié)水灌溉從政府推動(dòng)轉(zhuǎn)為群眾自覺(jué)，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)水利的高質(zhì)量發(fā)展。

其次，完善水法，統(tǒng)一水資源管理工作。基于當(dāng)前混亂復(fù)雜的水管理結(jié)構(gòu)，我國(guó)應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)水務(wù)管理機(jī)構(gòu)改革，重新梳理各個(gè)部門的管理職能和負(fù)責(zé)領(lǐng)域，將重復(fù)交叉的管理職能進(jìn)行合并，防止職能錯(cuò)位，并且成立統(tǒng)一的水務(wù)管理機(jī)構(gòu)或部門，集中管理水務(wù)活動(dòng)，從宏觀層面來(lái)規(guī)劃節(jié)水灌溉工程的推廣普及，化解部門多頭管理之間的利益沖突，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用水管理的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。同時(shí)，各地應(yīng)設(shè)立專門的水利監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)督各部門的水務(wù)管理職責(zé)落實(shí)情況，檢驗(yàn)節(jié)水灌溉工程的實(shí)施進(jìn)度，提高管理的科學(xué)性。

最后，制定節(jié)水灌溉的投入產(chǎn)出政策。農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉技術(shù)前期投入巨大，如果完全由農(nóng)戶承擔(dān)，將會(huì)限制農(nóng)民的使用積極性。因此，在發(fā)展初期，各地應(yīng)當(dāng)圍繞節(jié)水灌溉的投入產(chǎn)出比，出臺(tái)相關(guān)的優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼政策，通過(guò)政府采購(gòu)、財(cái)政補(bǔ)貼等措施，降低農(nóng)戶使用節(jié)水灌溉技術(shù)的成本，減輕農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，推動(dòng)節(jié)水灌溉的逐步應(yīng)用。在發(fā)展中后期，地方需要大力拓展資金渠道，鼓勵(lì)企業(yè)主體、個(gè)人承包、社會(huì)組織等參與節(jié)水灌溉工程，為節(jié)水灌溉技術(shù)推廣提供更多資金來(lái)源，促進(jìn)其良性循環(huán)。

河南省教育廳省級(jí)教改項(xiàng)目（2019SJGLX020）

王麗娟（1980-），女，河南鶴壁人。講師，本科，研究方向?yàn)樗颊虒W(xué)、法律應(yīng)用。