論蘇州發(fā)展過程中的政治綁定效應(yīng)及其解決路徑

蘇 蔚

（蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

蘇州目前的政治級別是地級市中較大的市，既非副省級市也不是計(jì)劃單列市。隨著市場經(jīng)濟(jì)制度的進(jìn)一步完善，中國城市的發(fā)展空間與政治資源的擁有程度愈發(fā)呈現(xiàn)出正比的態(tài)勢。雖然蘇州經(jīng)濟(jì)GDP連續(xù)數(shù)年位居全國前五，遠(yuǎn)超諸多的計(jì)劃單列市與副省級市，而且城市整體綜合實(shí)力、城市知名度、文化底蘊(yùn)以及未來發(fā)展前景并不比計(jì)劃單列城市遜色，可其政治地位卻始終無法升級。蘇州政治地位與經(jīng)濟(jì)地位的脫節(jié)對蘇州整體實(shí)力的進(jìn)一步提升產(chǎn)生了一定的消極影響。站在國家宏觀發(fā)展的全局，本文試圖用審慎的態(tài)度去探明隱藏在背后的真正原因。筆者認(rèn)為，蘇州近年來發(fā)展所遇到的最大瓶頸是其政治級別滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這將是蘇州未來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型以及城市整體綜合實(shí)力提升所面臨的最大困境。筆者把這種在中國城市發(fā)展到特定時(shí)期所出現(xiàn)的特定現(xiàn)象命名為政治綁定。而所謂政治綁定，就是指城市經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到一定階段后，城市的政治地位由于受到眾多因素制約難以及時(shí)相應(yīng)提升導(dǎo)致該城市的政治地位滯后于其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的一種現(xiàn)象。這種綁定從本質(zhì)而言是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動態(tài)性與政治地位恒定性的捆綁，是城市政治地位不受其他外部因素影響而出現(xiàn)的一種固定化。政治綁定會給城市未來發(fā)展帶來極大的負(fù)面效應(yīng)，對城市的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、文化提升、社會影響力擴(kuò)散等多方面形成直接或間接的消極影響，將日益成為城市進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。政治綁定現(xiàn)象雖然并不具備廣泛意義上的普遍性，但卻反映了一部分具備上述特點(diǎn)的城市在發(fā)展過程中所面臨的困境。蘇州正是這樣一個(gè)典型的政治綁定城市，其發(fā)展過程中所面臨的這種現(xiàn)象雖然有著相對的特殊性，但從長遠(yuǎn)來看，絕非個(gè)案。

一、政治綁定效應(yīng)界定及消解的必要性

（一）政治綁定效應(yīng)

政治綁定效應(yīng)是指在城市政治綁定現(xiàn)象出現(xiàn)后，由于城市政治地位與其自身經(jīng)濟(jì)地位的不平衡導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)總量迅速增加與政治地位滯后間矛盾加劇，引發(fā)諸多的消極影響，從而使城市整體發(fā)展前景受到制約的一種負(fù)面效應(yīng)。具體表現(xiàn)為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，經(jīng)濟(jì)增長越快，政治與經(jīng)濟(jì)的不平衡性就愈發(fā)嚴(yán)重，政治綁定帶來的負(fù)面效應(yīng)就越明顯。由于城市政治地位不能相應(yīng)及時(shí)提升，經(jīng)濟(jì)與政治兩者間的矛盾性可能會導(dǎo)致城市未來發(fā)展空間受到限制。諾斯認(rèn)為，一個(gè)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，制度變遷存在著“路徑依賴”現(xiàn)象，即一種制度一旦形成，不管是否有效，都會在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在。［1］路徑依賴有良性和惡性兩類，蘇州發(fā)展過程中的政治綁定是一種惡性的路徑依賴，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來的政治綁定效應(yīng)致使政治資源配置過程中出現(xiàn)了低效率“鎖定”狀態(tài)，對城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的進(jìn)一步提升形成遏制。

（二）政治綁定效應(yīng)消解的必要性

有學(xué)者從辯證的角度思考證政治綁定效應(yīng)消解的必要性，認(rèn)為城市政治地位并不一定要與經(jīng)濟(jì)地位對等，否則一旦一個(gè)城市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力達(dá)到一定程度后就提升其城市的政治地位，將會產(chǎn)生強(qiáng)者越強(qiáng)、弱者越弱的馬太效應(yīng)，從而會產(chǎn)生政治地位調(diào)整的混亂。而且一旦開此先河，其它城市會紛紛效仿，為了謀求政治地位的提升，城市發(fā)展將會出現(xiàn)一切以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的惡性競爭。所以城市政治地位一般不需要做較大變動。這種觀點(diǎn)有一定的合理性，但本文認(rèn)為，城市的良性發(fā)展必須以城市政治地位與經(jīng)濟(jì)地位的動態(tài)平衡為前提。根據(jù)城市碎片化管理理論，中國未來發(fā)展的基本格局將會出現(xiàn)城市孤島鏈發(fā)展格局。中國經(jīng)濟(jì)的高速增長將主要依靠具有區(qū)域中心輻射作用或經(jīng)濟(jì)地位位居全國前列的城市的帶動。當(dāng)城市的經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展到一定階段后，必然需要政治地位相應(yīng)提高才能促進(jìn)城市的良性循環(huán)發(fā)展。如果某一城市的綜合實(shí)力和經(jīng)濟(jì)水準(zhǔn)達(dá)到或超過比之政治地位更高的城市的水平，而中央或省政府出于政治目的的考慮對該城市的政治地位予以綁定，從某種角度而言其實(shí)是對該城市的發(fā)展的遏制，其結(jié)果將會影響該城市所代表的一類城市的經(jīng)濟(jì)增長和整體實(shí)力的提升，最終將影響本國整體經(jīng)濟(jì)水平的最大化提升。所以政治綁定效應(yīng)是一種城市發(fā)展過程中面臨的消極影響，城市政治地位在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中需要進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，以使政治地位與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相匹配。

二、蘇州發(fā)展過程中的政治綁定效應(yīng)

（一）城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級難度加大

蘇州經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)業(yè)格局的調(diào)整，經(jīng)濟(jì)的全面轉(zhuǎn)型升級無疑是重中之重。蘇州的經(jīng)濟(jì)是一種外向型經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)的模式，城市經(jīng)濟(jì)的增長主要依靠外資的投入。近年來蘇州經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重點(diǎn)在于“內(nèi)外兼修”，一方面強(qiáng)調(diào)依靠消費(fèi)帶動城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面需要轉(zhuǎn)變外資投入的方式，尤其是要吸引研發(fā)型、資金型外企的投入?，F(xiàn)今蘇州經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型面臨的最大的困境是由于城市政治地位與經(jīng)濟(jì)水平的不匹配，政治地位較低難以吸引更多的總部型、研發(fā)型企業(yè)落戶蘇州。由于中國是一個(gè)受政治影響干預(yù)較大的國家，蘇州擁有較大的市的經(jīng)濟(jì)地位卻沒有副省級市獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)權(quán)限和較多的政治資源，難以發(fā)揮區(qū)域性綜合輻射作用，而世界一流企業(yè)往往習(xí)慣于選擇政治地位較高、綜合輻射能力較強(qiáng)的城市。雖然蘇州業(yè)已成為令眾多中西部城市艷羨的吸引全球眾多五百強(qiáng)企業(yè)投資的世界工廠，但是目前卻依舊處于加工制造鏈條的低端，城市政治地位過低成為蘇州整體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的最大的外部障礙。

（二）城市發(fā)展的綜合競爭力不足

蘇州政治綁定效應(yīng)的一個(gè)重要表現(xiàn)是城市整體的競爭能力較弱。蘇州近些年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭迅猛，成為江蘇省經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)總量最大的城市之一，但這些并不能遮擋住其潛在的一些問題。政治綁定效應(yīng)致使城市經(jīng)濟(jì)地位與政治地位的矛盾加大，較低的政治地位難以發(fā)揮強(qiáng)勁的聚合作用，遏制了城市經(jīng)濟(jì)增長的未來空間。近年來，蘇州經(jīng)濟(jì)勢頭雖然良好，但城市GDP已連續(xù)幾年被天津趕超，足以管中窺豹，推測出政治因素在城市發(fā)展過程中的重要作用。城市之間的競爭不僅僅是經(jīng)濟(jì)實(shí)力的相互較量，人才的吸引、城市影響力、城市政治級別、城市的市政建設(shè)、消費(fèi)水平等都是城市綜合競爭力的組成部分。蘇州相對較低的政治地位日益影響了蘇州人才引進(jìn)、科教提升、核心產(chǎn)業(yè)研發(fā)、自主品牌創(chuàng)立、旅游創(chuàng)收、城市知名度擴(kuò)散等諸多方面。政治綁定效應(yīng)致使蘇州難以與北京上海等城市展開公平競爭，也無法躋身中國一線城市的行列。

（三）城市向心力與輻射能力薄弱

蘇州因?yàn)檎蔚匚慌c其自身經(jīng)濟(jì)地位的不平衡導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)總量迅速發(fā)展與政治地位滯后間的矛盾加劇，產(chǎn)生了諸多的負(fù)面影響。而城市向心力與城市輻射能力薄弱也是政治綁定效應(yīng)的外在表現(xiàn)之一。這一點(diǎn)既是蘇州政治綁定效應(yīng)產(chǎn)生的原因，同時(shí)也是其外在表現(xiàn)形式。正是由于蘇州處于地級市的政治級別，下轄縣級市經(jīng)濟(jì)力量又過于強(qiáng)大，導(dǎo)致城市首位度不足。經(jīng)濟(jì)發(fā)展過多地依賴縣級市的力量，中心城區(qū)的凝聚力較弱。蘇州下屬的縣級市的經(jīng)濟(jì)實(shí)力大部分位居全國縣級市的前列。有些縣級市甚至希望升級為地級市，脫離蘇州的管轄。政治綁定帶來的消極效應(yīng)愈發(fā)嚴(yán)重。除此之外，蘇州地級市的政治級別也難以整合周邊區(qū)域資源，難以發(fā)揮長三角地區(qū)的中心城市輻射作用。政治級別的過低無疑扼制了蘇州打造長三角副中心城市的夢想，也降低了其成為國際性大都市的可能性。

三、蘇州政治綁定效應(yīng)產(chǎn)生的原因

設(shè)立計(jì)劃單列市的目的是逐步探索出一條以大城市為依托的經(jīng)濟(jì)區(qū)、政治與經(jīng)濟(jì)適當(dāng)分開的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的路子。在上世紀(jì)九十年代前期，蘇州由于歷史的原因，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較為薄弱，不具備評選計(jì)劃單列市的實(shí)力；進(jìn)入到九十年代，撤銷省會的計(jì)劃單列，不再評選新的計(jì)劃單列市，這對于現(xiàn)今日益國際化、現(xiàn)代化的蘇州而言，可謂是一個(gè)沉重的打擊。近年來蘇州經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，而政治地位卻停滯不前，政治綁定效應(yīng)愈發(fā)明顯。各方面實(shí)力絕不遜于大連、青島的蘇州政治地位始終無法升級，主要是由于諸多外在誘因致成的中央與地方政府博弈的利益格局。具體表現(xiàn)為如下幾點(diǎn)：

（一）地理位置決定了蘇州不可能成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心

中國現(xiàn)今存在的五個(gè)計(jì)劃單列市有著共同的特征：即位于東部沿海，而且都是區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)中心。大連、青島自占遼東和膠東；寧波扼浙東北出海門戶；廈門則是東南沿海的中心城市；深圳雖然與廣州都處于珠三角，并未成為區(qū)域的中心城市，但深圳的特區(qū)地位基本上能夠和廣州分庭抗禮。這五個(gè)城市都是沿海城市，這也是他們與蘇州的最大區(qū)別之一。此外，蘇州位于長三角的腹地，東靠上海，北接無錫，在上海國際化大都市城市圈的輻射下無法成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，甚至蘇南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)龍頭地位也未必被承認(rèn)，無法起到帶動與輻射周邊區(qū)域城市的作用。上海超級海港城市以及與蘇州一衣帶水的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市無錫的存在，使蘇州從根本上就喪失了成為區(qū)域中心城市的資格。深圳雖然也有香港影響著，但這是特殊情況，和蘇州與上海的關(guān)系有著本質(zhì)上的不同。盡管從城市本身的實(shí)力看，蘇州并不一定輸給這五個(gè)城市甚至還要勝一籌，但是區(qū)域性中心城市地位的喪失確實(shí)是導(dǎo)致蘇州城市政治地位無法提升的外在誘因之一。

（二）城市首位度較低難以發(fā)揮對內(nèi)整合、對外輻射的作用

中國的五個(gè)計(jì)劃單列市無論大小規(guī)模還是整體實(shí)力，至少和本省省會基本相當(dāng)，而且對自己所轄的縣市都有絕對的中心作用。而蘇州與南京相比，城市市區(qū)經(jīng)濟(jì)總量太小，其所轄縣市的經(jīng)濟(jì)總量比市區(qū)要多很多。城市不達(dá)到一定規(guī)模，就難以產(chǎn)生聚集效應(yīng)，更難以擔(dān)任起中心城市作用，這是歷史傳承而形成的格局。雖然南京在經(jīng)濟(jì)總量上落后于蘇州，但其市區(qū)經(jīng)濟(jì)卻是蘇州的幾倍。所以蘇州無法發(fā)揮較強(qiáng)的城市凝聚力，很難對下轄的縣級城市發(fā)揮整合作用。此外，通過與長三角6城市和全國10城市中心城區(qū)的指標(biāo)對比，我們發(fā)現(xiàn)蘇州中心城區(qū)首位度明顯偏低。這一方面與蘇州擁有強(qiáng)大的縣域城市群有直接關(guān)系，縣域經(jīng)濟(jì)體的強(qiáng)大直接導(dǎo)致中心城區(qū)相關(guān)指標(biāo)占比較低，首位度相對降低；另一方面更與蘇州中心城區(qū)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理、產(chǎn)業(yè)層次不高、缺乏高端制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)優(yōu)勢、城市綜合功能不強(qiáng)有關(guān)。當(dāng)前，世界城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的歷史時(shí)期，中心城區(qū)在市域發(fā)展中的地位越來越重要，中心城區(qū)能否成為集聚、整合、配置各類要素資源的重要載體和輻射帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，在很大程度上決定了一個(gè)城市的綜合競爭力［2］81。中心市區(qū)首位度較低導(dǎo)致蘇州對周邊區(qū)域的經(jīng)濟(jì)輻射能力不強(qiáng)，而城市對周邊輻射能力的薄弱無疑在很大程度上削減了蘇州政治級別上升的砝碼。城市首位度低導(dǎo)致的城市向心力與輻射能力弱既是蘇州政治綁定效應(yīng)產(chǎn)生的客觀原因，也是政治綁定效應(yīng)的外在表現(xiàn)形式。城市向周邊的輻射影響力不足導(dǎo)致難以獲得政治地位提升的機(jī)會，而政治地位的長期滯后則導(dǎo)致了城市的整體輻射能力的有限，在本質(zhì)上形成了一個(gè)惡性循環(huán)。

（三）財(cái)政收入分配的困難導(dǎo)致政治級別升級壓力大

蘇州政治地位的無法提升緣于市、省與中央的博弈?！坝?jì)劃單列市的收支直接與中央掛鉤，無須上繳省級財(cái)政?！眹覍τ?jì)劃單列市的這一硬性規(guī)定是蘇州不能成為計(jì)劃單列市的主要原因?！皬慕?jīng)濟(jì)的角度談中央與地方的關(guān)系問題，必須結(jié)合經(jīng)濟(jì)體制，否則是談不清的，而且也沒有判斷適當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)”［3］1，顯然城市政治級別的上升涉及中央、省、市三方面。而中央與地方關(guān)系的調(diào)整必須與一定的經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，江蘇省歷來是把蘇州上繳省財(cái)政的錢用于支援省內(nèi)其他地區(qū)，如果蘇州的財(cái)政只上繳國家而不上繳省里，江蘇省就無錢支援其他地區(qū)加快發(fā)展。也就是說如果蘇州成為計(jì)劃單列市，江蘇將失去很大一塊財(cái)稅來源。省政府的反對也就無可厚非了。

（四）政治格局的穩(wěn)定性使蘇州喪失了政治升級的機(jī)遇期

蘇州政治級別的提升困難有一個(gè)很重要的原因是錯過歷史機(jī)遇期。如前文所述，目前很多專家學(xué)者認(rèn)為城市政治地位沒有必要與經(jīng)濟(jì)對等，地級城市發(fā)展需要呈現(xiàn)多等級的格局。在這些學(xué)者看來，若是城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升必將帶動政治地位提升的話，可能會引起城市間以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為核心的惡意無序競爭，所以很多學(xué)者都認(rèn)為城市政治地位不易隨便變動。而且如果城市經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)跳水，行政級別是否下降就很難說了。如今的政治傳統(tǒng)都是只升不降。為了以后不會全部是計(jì)劃單列市，還是原地不動最好。這一點(diǎn)也是中央政府的苦衷，可是直接后果就是導(dǎo)致增加了蘇州市政治地位升級的困難。雖然筆者認(rèn)為，城市政治地位隨城市經(jīng)濟(jì)水平的提升而相應(yīng)提升對城市及區(qū)域發(fā)展利大于弊，但是還是有相當(dāng)部分的專家持城市政治地位一般不需作調(diào)整的觀點(diǎn)，這無疑對蘇州城市政治地位的提升增加了理論上的難度。城市政治級別的穩(wěn)定性是政治宏觀環(huán)境的表象。蘇州政治級別提升的困難一方面而言是因?yàn)闆]有處在歷史調(diào)整的機(jī)遇期。而從另一個(gè)角度而言，經(jīng)濟(jì)的過快增長也是蘇州政治地位與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀產(chǎn)生矛盾的主要原因，而不僅僅是政治地位的恒定。

四、解決蘇州發(fā)展過程中政治綁定效應(yīng)的路徑分析

蘇州市政治地位的提升雖然有難度，但也存在著的可能性。政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的問題是蘇州發(fā)展面臨的一個(gè)體制機(jī)制障礙，需要引起足夠的重視，而解決政治綁定效應(yīng)的路徑則必須要在經(jīng)濟(jì)、制度視角下尋求制度創(chuàng)新。在鞏固提升蘇州經(jīng)濟(jì)地位的前提下，尋求政治地位與經(jīng)濟(jì)地位相平衡，這是解決蘇州政治綁定效應(yīng)的主要策略。

（一）通過中央與地方政府利益博弈實(shí)現(xiàn)誘致性制度變遷

城市地位提升的倡導(dǎo)者是少數(shù)利益主體，在響應(yīng)新的獲利機(jī)會時(shí)需要自發(fā)倡導(dǎo)和組織制度變遷的形式［4］。對于制度變更者來說，預(yù)期的收益大于預(yù)期成本是制度變遷發(fā)生的基本條件。就蘇州城市發(fā)展的整體格局而言，政治地位提升所帶來的獲利機(jī)會要遠(yuǎn)大于預(yù)期成本。蘇州市想要獲得進(jìn)一步的發(fā)展必須要突破政治綁定效應(yīng)的瓶頸，而消解束縛的關(guān)鍵則在于借助誘致性制度變遷。誘致性變遷是制度的變更者、是少數(shù)利益主體在響應(yīng)新的獲利機(jī)會時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行的制度變遷形式。對于地方政府而言，改革獲利的機(jī)會促使他們與中央政府討價(jià)還價(jià)。但是討價(jià)還價(jià)本身缺乏規(guī)則，導(dǎo)致中央與地方政府的經(jīng)濟(jì)利益紛繁復(fù)雜［5］371。

在中國，制度變遷已經(jīng)進(jìn)入到了制度創(chuàng)新向制度均衡過渡的階段。新的制度是各種利益主體博弈均衡的結(jié)果，是各主體最優(yōu)戰(zhàn)略選擇的組合，制度將處于“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)。城市政治級別的提升也需要把握變遷過程的利益均衡。制度的變遷在某種程度而言是允許那些受損利益主體的創(chuàng)新，蘇州政治地位與經(jīng)濟(jì)地位的失衡已經(jīng)致使被壓抑的資源無法取得國家管制下應(yīng)有的利益，蘇州必須要在適宜的時(shí)機(jī)提升自己的政治地位。當(dāng)然，蘇州不可能成為直轄市，因?yàn)槌蔀橹陛犑泻螅K省不僅會喪失一大塊財(cái)政稅收來源，經(jīng)濟(jì)實(shí)力會猛跌，而且江蘇的稱謂也不可能是江蘇了。此外，直轄市的要求比計(jì)劃單列市更為嚴(yán)格，在華東地區(qū)有了上海的存在，蘇州在短期內(nèi)就不可能達(dá)到與上海比肩的程度，相距位置如此近的地方也不可能出現(xiàn)兩個(gè)經(jīng)濟(jì)中心。而相比深圳等其它計(jì)劃單列市，蘇州也不具備成為直轄市的實(shí)力。所以，根據(jù)可行性分析，蘇州如果想要擺脫政治綁定效應(yīng)的桎梏，路徑之一就是一方面使政治地位得以提高，另一方面要兼顧到江蘇省的經(jīng)濟(jì)利益。只有通過中央政府與地方政府的博弈進(jìn)行城市政治級別的調(diào)整與改革，才能達(dá)到城市政治資源與經(jīng)濟(jì)地位匹配的目的。

（二）通過城市政治級別體制的創(chuàng)新打破機(jī)制性障礙

在中央與地方關(guān)系形態(tài)嬗變過程中存在著多重博弈關(guān)系，城市政治地位級別制度的創(chuàng)新不僅僅是政府行政管理體制上的改革，更多的是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會的多重系統(tǒng)框架下，中央政府與地方政府不同利益主體博弈和交易的產(chǎn)物。中央政府與地方政府間討價(jià)還價(jià)的反復(fù)博弈、地方政府間的策略博弈，都決定了城市政治級別制度變遷的長期性與曲折性，但這種轉(zhuǎn)變有其內(nèi)在必然性。蘇州城市的發(fā)展本身具備一定的特殊性，在經(jīng)濟(jì)高速增長的同時(shí)，政治綁定效應(yīng)也愈發(fā)明顯。所以蘇州要擺脫政治綁定效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)蘇州政治級別提升，可以將蘇州上升為計(jì)劃單列市或副省級市，但是要打破計(jì)劃單列市的傳統(tǒng)定義。

在地方政府與中央政府博弈利益均衡的基礎(chǔ)上，中國有一個(gè)非常獨(dú)特的方法是實(shí)行利益補(bǔ)償，即在創(chuàng)新主體獲得新增利益后，對于仍在原有制度框架內(nèi)的主體實(shí)行計(jì)劃式補(bǔ)貼，使其利益受損的一部分得到補(bǔ)償。在蘇州政治地位提升的利益博弈中，利益受損的主體主要是省政府，對于受損的利益主體需要一定的補(bǔ)償。所以筆者建議一方面讓蘇州享受省級的經(jīng)濟(jì)權(quán)利待遇，加大經(jīng)濟(jì)權(quán)限的自主性；另一方面將部分固定比例的財(cái)政收入上繳省級財(cái)政。這一點(diǎn)對于減少省政府阻力至關(guān)重要。這即是利益妥協(xié)的結(jié)果，也能形成雙贏，即一方面江蘇省的經(jīng)濟(jì)總體沒有絲毫削減，另一方面蘇州隨著政治地位的提高可以進(jìn)一步擺脫了政治捆綁所帶來的發(fā)展桎梏。

此外，從可行性角度分析，該方案基本可以做到利益的均衡和各方利益的最大化。從中央政府角度看，它是否允許地方政府的自發(fā)機(jī)制創(chuàng)新，取決于在地方政府追求潛在制度收益而進(jìn)行的制度創(chuàng)新過程中，權(quán)力中心從中獲得的收益是否大于執(zhí)行原有規(guī)則的成本。蘇州政治級別的提高不僅有助于蘇州市整體實(shí)力的提升，消除政治綁定的負(fù)面效應(yīng)；還可以在全國開啟城市政治級別制度改革的先河，產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，促使一批與蘇州發(fā)展情況類似的城市整體實(shí)力的最大提升，充分挖掘城市發(fā)展的最大潛力，從而走出一條城市帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路，推動全國重點(diǎn)城市經(jīng)濟(jì)水平的整體提高。制度變遷某種程度上取決于行為主體利益的一致程度，該方案本身能促進(jìn)中央、省、城市三個(gè)行為主體間利益的最大化，所以實(shí)施的可行性較大。

（三）通過規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度消解政治綁定效應(yīng)

我國中央與地方關(guān)系變遷要經(jīng)歷兩大階段，即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式與中央推進(jìn)下的制度創(chuàng)新。隨著經(jīng)濟(jì)權(quán)力遷移即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，政治資源的調(diào)控權(quán)由中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移，地方經(jīng)濟(jì)利益的獨(dú)特性逐漸顯露，形成轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府推進(jìn)下的中央地方關(guān)系變遷［6］253。中國城市的發(fā)展將會導(dǎo)致彼此實(shí)力的此消彼長。所以政治地位的綁定對處于上升空間的城市而言有著極大的阻礙作用。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，由地方政府推進(jìn)的城市政治地位提升既是地方經(jīng)濟(jì)、政治利益的一種訴求，同時(shí)也促成良好的中央與地方博弈格局的形成。計(jì)劃單列城市設(shè)計(jì)的主要目的在于加大城市的經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，明晰中央與地方間的事權(quán)與財(cái)權(quán)。但現(xiàn)今計(jì)劃單列市原有的定義已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代城市發(fā)展的需要，對其制度的革新意義重大。

對于計(jì)劃單列市制度的革新主要需要解決兩個(gè)問題：一是財(cái)源的分割；二是財(cái)源的再分配。規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度是調(diào)節(jié)利益格局的中樞。它是加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控、促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求。政府間財(cái)權(quán)劃分在一定程度上導(dǎo)致財(cái)政縱向非均衡與橫向非均衡［6］338。完善省級、地（市）級、計(jì)劃單列市、副省級市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，才能使中央、省與核心城市的利益達(dá)到均衡的最佳。也只有通過合理的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度才能促使蘇州市、江蘇省的利益均衡，形成雙贏局面。此外，要解決蘇州政治綁定效應(yīng)，城市經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展是不可忽視的前提，經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大才會增加提升政治地位訴求的可能性。中國想要走一條城市化帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路子，城市政治級別制度的改革可謂任重而道遠(yuǎn)。

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