鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理問(wèn)題研究

周桔

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興;鄉(xiāng)村治理;問(wèn)題研究

“三農(nóng)”問(wèn)題是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)有重大影響的問(wèn)題，改革開(kāi)放至今，我國(guó)一直高度重視“三農(nóng)”問(wèn)題，把其放在優(yōu)先解決層面。黨在十九大政府工作報(bào)告中提到，要堅(jiān)定不移地推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村放在發(fā)展的第一位，依照村風(fēng)優(yōu)良、環(huán)境宜居、生活富足、治理有效、產(chǎn)業(yè)繁榮的目標(biāo)，構(gòu)建完善城市與鄉(xiāng)村協(xié)同發(fā)展體系，加快農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展步伐。治理有效是鄉(xiāng)村振興的主要目標(biāo)與重要保證，是我國(guó)治理體系實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵支撐，同時(shí)是我國(guó)百年奮進(jìn)目標(biāo)達(dá)成的保證。在鄉(xiāng)村振興的背景下，應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)村治理作為著力點(diǎn)，明確農(nóng)村發(fā)展的頑疾、提升對(duì)阻礙農(nóng)村建設(shè)發(fā)展要素的關(guān)注，深入解析鄉(xiāng)村治理存在的不足和成因，進(jìn)而把農(nóng)村治理、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民致富的戰(zhàn)略舉措落到農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的所有層面、所有環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建和實(shí)施，是社會(huì)治理工作的重點(diǎn)向基層轉(zhuǎn)移的重要體現(xiàn)，同時(shí)也是加快鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化步伐的內(nèi)在需求。

1 鄉(xiāng)村振興與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在邏輯關(guān)系

1.1 完善鄉(xiāng)村治理體系是鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)要求與重要體現(xiàn)

鄉(xiāng)村治理始終是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展的主要內(nèi)容。在當(dāng)今新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵階段，我國(guó)政府指出要把加強(qiáng)鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展、健全鄉(xiāng)村治理體系劃入新農(nóng)村建設(shè)的總體戰(zhàn)略布局中，加快鄉(xiāng)村發(fā)展步伐。我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部于2013年正式拉開(kāi)了“美麗鄉(xiāng)村創(chuàng)建活動(dòng)”的序幕，通過(guò)歷時(shí)兩年的摸索，于2015年頒布了《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》，該文件立足于整體的維度，針對(duì)民主監(jiān)管體系的健全、農(nóng)村群眾如何參與政治活動(dòng)、鄉(xiāng)村基層黨組織如何加快發(fā)展等進(jìn)行了具體論述。2017年，我國(guó)政府立足于盡早實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的維度確定了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略，提出要在鄉(xiāng)村地區(qū)建立“三治結(jié)合”的治理體系?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》于2018年頒布，該文件明確了鄉(xiāng)村治理途徑、階段性目標(biāo)等問(wèn)題。文件提到，截至2020年，將黨組織作為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村基層組織發(fā)展顯著增強(qiáng)，農(nóng)村治理機(jī)制更加健全。至2035年確保鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的基本達(dá)成，農(nóng)村治理機(jī)制更趨健全、成熟。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是我國(guó)政府早期提出的新農(nóng)村建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等規(guī)劃在當(dāng)今社會(huì)發(fā)展階段的延續(xù)，而農(nóng)村治理是始終不變的主題。立足于鄉(xiāng)村治理的維度，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在新農(nóng)村建設(shè)開(kāi)展效果的基礎(chǔ)上分析治理措施的優(yōu)勢(shì)和不足，確定了更合理的目標(biāo)機(jī)制，繪制了與現(xiàn)代治理觀念更加契合的實(shí)現(xiàn)路徑。在整體目標(biāo)的引導(dǎo)下，農(nóng)村群眾規(guī)范參與政治活動(dòng)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化發(fā)展，所享受的權(quán)益得到有效保障，這正是第十九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次全體會(huì)議所確定的國(guó)家治理機(jī)制與治理水平現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式。因此，健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制是鄉(xiāng)村振興必然包含的內(nèi)容，是不能缺少的核心組成部分。

1.2 鄉(xiāng)村振興以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效為目標(biāo)導(dǎo)向和價(jià)值遵循

村風(fēng)優(yōu)良、環(huán)境宜居、生活富足、治理有效、產(chǎn)業(yè)繁榮是鄉(xiāng)村振興要實(shí)現(xiàn)的整體目標(biāo)，具體而言，治理高效是根基，是確保鄉(xiāng)村振興各方面工作順暢開(kāi)展的基本保證。伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的加快，農(nóng)村現(xiàn)代化步伐的增快，鄉(xiāng)村治理方面出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，比如群眾自治主體缺乏、群眾對(duì)鄉(xiāng)規(guī)民約的認(rèn)知不科學(xué)、人口凈流入導(dǎo)致的收入和權(quán)益配置問(wèn)題、人口數(shù)量減少導(dǎo)致的空心村問(wèn)題等，這些問(wèn)題都是國(guó)家治理機(jī)制現(xiàn)代化、治理水平提升的重要阻礙。為此，要推動(dòng)鄉(xiāng)村振興實(shí)施，保證現(xiàn)代化目標(biāo)在農(nóng)村的順利達(dá)成，一定要推動(dòng)鄉(xiāng)村治理由傳統(tǒng)的“管控”方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫怼狈绞?，這也是鄉(xiāng)村振興將治理有效當(dāng)做整體要求的原因所在。對(duì)于我國(guó)數(shù)量眾多的鄉(xiāng)村而言，治理有效的涵義包括兩個(gè)層面，其一改進(jìn)鄉(xiāng)村治理架構(gòu)，健全鄉(xiāng)村治理機(jī)制，挖掘鄉(xiāng)村建設(shè)動(dòng)力，進(jìn)而為鄉(xiāng)村振興奠定牢固的機(jī)制基礎(chǔ)。其二在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，結(jié)合每個(gè)鄉(xiāng)村的實(shí)際情況，構(gòu)建科學(xué)的治理體系，杜絕采用照搬、一刀切等盲目方式，進(jìn)而提升治理目標(biāo)的針對(duì)性、治理模式的恰當(dāng)性、治理方式多元性。通過(guò)梳理近幾年中央政府頒布的鄉(xiāng)村振興有關(guān)大政方針和治理有效相關(guān)的論述，基本上都是遵循了上述思路，為此立足于目標(biāo)導(dǎo)向維度而言，治理有效是鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)任務(wù)有序開(kāi)展的根基，是“三農(nóng)”問(wèn)題妥善處理的科學(xué)途徑。

2 目前鄉(xiāng)村治理中存在的突出問(wèn)題

2.1 基層黨組織作用發(fā)揮不明顯

對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略而言，要想實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，就要采取各種舉措，而鄉(xiāng)村基層黨組織是各項(xiàng)舉措順利推行的保障，為此基層黨組織起著不可忽視的作用。當(dāng)前，鄉(xiāng)級(jí)政府不斷加大基層黨組織規(guī)范化發(fā)展力度，將戰(zhàn)斗力不強(qiáng)、意志薄弱的黨組織當(dāng)做治理的重點(diǎn)。盡管目前基層黨建取得了一些可喜的成效，但依舊有進(jìn)一步提升的空間。比如，一些黨支部組織活動(dòng)僅停留在表面，未取得實(shí)質(zhì)性效果;一些黨組織成員觀念落后、缺乏服務(wù)思想;一些基層共產(chǎn)黨員素養(yǎng)低、能力差，難以起到引領(lǐng)示范作用;村級(jí)干部存在嚴(yán)重腐敗問(wèn)題;鄉(xiāng)村扶貧、低保等工作“不公平”現(xiàn)象突出等。若此些問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)間得不到處理，必定會(huì)對(duì)村組織、村領(lǐng)導(dǎo)在群眾中的形象產(chǎn)生重大影響，必定會(huì)妨礙鄉(xiāng)村治理工作的順利開(kāi)展。通過(guò)實(shí)地調(diào)研走訪得知，一些治理工作起步早、治理成效突出的村子，村干部大都是年輕人，他們有理想、有目標(biāo)、有責(zé)任心，能夠?qū)⒛７稁ь^作用全面展現(xiàn)出來(lái)。一些治理效果不理想的村子，村干部年齡較大，缺少干勁、缺乏變革能力，無(wú)法推動(dòng)村子快速發(fā)展。

2.2 群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高

通常情況下，農(nóng)村治理工作以“行政管理”方式為核心，也就是采用下發(fā)行政指令、開(kāi)會(huì)傳達(dá)上級(jí)指示、文件落實(shí)等形式將政府的意向進(jìn)行落實(shí)。這僅是從上到下的指令傳達(dá)，然而缺少?gòu)南碌缴系娜罕娨庠傅谋磉_(dá)途徑，致使上級(jí)政府部門(mén)不能及時(shí)了解群眾的需求和觀點(diǎn)，也容易導(dǎo)致農(nóng)村群眾對(duì)基層組織開(kāi)展工作持有不配合、不參與、不認(rèn)同的態(tài)度。在鄉(xiāng)村治理期間通常會(huì)產(chǎn)生干部積極工作、群眾“觀賞”的現(xiàn)象，并且這種現(xiàn)象普遍存在。群眾參與積極性低下，缺乏參與意識(shí)，致使鄉(xiāng)村治理無(wú)法有效推進(jìn)。通過(guò)走訪獲悉，在美麗鄉(xiāng)村打造過(guò)程中，一些村子依托村民理事會(huì)激發(fā)了群眾參與的主觀能動(dòng)性，引導(dǎo)其積極投身美麗村莊的構(gòu)建活動(dòng)中，村莊治理成效十分顯著。然而大部分村子無(wú)法長(zhǎng)期保持這種良好的局面。

2.3 技術(shù)人才支撐不足，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的氛圍不濃

經(jīng)過(guò)調(diào)查得知，大部分學(xué)歷較高的農(nóng)村青年都到城市打工，在村子中務(wù)農(nóng)的大部分是中老年村民，掌握一定技術(shù)與專(zhuān)業(yè)知識(shí)、擅長(zhǎng)運(yùn)營(yíng)的新生代職業(yè)農(nóng)民十分有限，能夠從事互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)背景下旅游行業(yè)、電子商業(yè)行業(yè)的綜合型人才更是稀缺。政府選拔的大學(xué)生村官存在較高流動(dòng)性，這些村官通常不會(huì)長(zhǎng)期駐扎某個(gè)村莊，其大部分會(huì)依托借調(diào)、考試等渠道轉(zhuǎn)向其他崗位。

2.4 自治、法治、德治水平有待提升

自治是根基，法治是保證，德治是輔助，盡管在理論方面人們都對(duì)自治、法治、德治的作用有了深刻的認(rèn)識(shí)，同時(shí)也意識(shí)到了三者結(jié)合的必要性，然而當(dāng)前鄉(xiāng)村治理依舊存在法治思想薄弱、自治水平低下、文明建設(shè)滯后的問(wèn)題。具體表現(xiàn)在群眾自治組織帶有濃厚的行政色彩、農(nóng)村人口的大量外流致使村民自治主體不足以及自治水平低下，一些村子的村民理事會(huì)中吸收了退休教師、年齡較大的黨員等成員，這樣可以提升群眾和理事會(huì)的聯(lián)系，調(diào)動(dòng)群眾參與積極性，然而因?yàn)椤翱招拇濉艾F(xiàn)象，大部分群眾不在村中長(zhǎng)期居住，為此參與的頻次沒(méi)有保障，自治成效自然不盡如人意;依法依規(guī)辦事理想薄弱，因?yàn)檗r(nóng)村社會(huì)是典型的熟人社會(huì)，遇到事情找熟人的思想根深蒂固，群眾缺乏法制觀念;不良風(fēng)氣依舊嚴(yán)重，婚喪嫁娶存在大操大辦問(wèn)題，另外賭博等不良行為未能有效禁止。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀和群眾對(duì)美好生活的憧憬具有較大差距，沒(méi)有讓群眾的需求得到有效滿(mǎn)足，無(wú)論是自治水平、法治水平還是德治水平，均有待于提高。

3 鄉(xiāng)村治理有效推進(jìn)的對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)

健全鄉(xiāng)村黨員發(fā)展體系，轉(zhuǎn)變村莊共產(chǎn)黨員近親培養(yǎng)的現(xiàn)狀，提升培養(yǎng)黨員綜合素養(yǎng)的關(guān)注度，為能力突出、有遠(yuǎn)大理想的村民提供加入黨組織的平臺(tái)。深化鄉(xiāng)村共產(chǎn)黨員特別是黨組織成員的服務(wù)意識(shí)，提高黨組織成員特別是村干部推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的水平。健全村民對(duì)黨支部的監(jiān)督體系，構(gòu)建黨組織與村民互動(dòng)交流渠道，打牢黨的群眾基礎(chǔ)。拓展眼界，在黨支部書(shū)記的選拔推舉中，對(duì)于缺少高素質(zhì)共產(chǎn)黨員的村子，以有效措施吸引對(duì)鄉(xiāng)村持有濃厚感情、能夠推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的外出務(wù)工人員回到家鄉(xiāng)，為群眾提供服務(wù)，抑或嘗試引入其他村莊有能力的人加入本村治理體系中，以妥善處理村莊大量人員流出導(dǎo)致的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題。

3.2 加強(qiáng)村級(jí)自治組織建設(shè)，培養(yǎng)村民主體意識(shí)和參與能力

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，村干部是傳播者、執(zhí)行者、組織者、推動(dòng)者，需要隨時(shí)了解群眾需求、掌握群眾意愿，為群眾排憂(yōu)，解決他們所遇到的難題。健全群眾自治組織的推舉機(jī)制，對(duì)于不合規(guī)的選舉行為進(jìn)行嚴(yán)打，保證選舉的“三公”。健全村莊事項(xiàng)決策體系，保證村莊事項(xiàng)的及時(shí)公示。明確村民自治組織的職責(zé)權(quán)限，保證自治組織踐行自身職責(zé)，為群眾利益著想，促進(jìn)村莊快速發(fā)展。健全監(jiān)督體系，避免村民自治組織權(quán)限過(guò)于寬泛，損害群眾正當(dāng)權(quán)益。另外，逐漸深化群眾的主體認(rèn)識(shí)，提升群眾參與村莊事務(wù)的積極性。對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)而言，群眾是不可忽視的主體，應(yīng)當(dāng)采用恰當(dāng)?shù)呐e措激發(fā)群眾參與的主觀能動(dòng)性。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中，引導(dǎo)群眾表達(dá)自己的觀點(diǎn)和看法，對(duì)可行性建議加以獎(jiǎng)勵(lì)，提高其參與積極性。加大村民法制規(guī)章教育力度，讓其了解自己所擁有的權(quán)益，提高其政治參與意識(shí)，與此同時(shí)為村中群眾打造參與的渠道，防止群眾產(chǎn)生“和自己無(wú)關(guān)”的思想。不斷優(yōu)化村民大會(huì)等各種村級(jí)機(jī)制。

3.3 大力培養(yǎng)造就高素質(zhì)鄉(xiāng)村治理人才隊(duì)伍

對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)而言，農(nóng)業(yè)是非常關(guān)鍵的產(chǎn)業(yè)，同時(shí)還是承載水平較低的產(chǎn)業(yè)，當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展要求降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從業(yè)者數(shù)量，要求掌握技術(shù)與專(zhuān)業(yè)知識(shí)的職業(yè)化新生代農(nóng)民的出現(xiàn)。與此同時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記在多個(gè)場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，青年是國(guó)家的期望，青年強(qiáng)大，國(guó)家才能強(qiáng)大。鄉(xiāng)村建設(shè)同樣需要青年，社會(huì)應(yīng)當(dāng)為青年打造適宜其發(fā)展的優(yōu)良環(huán)境，為青年加入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)開(kāi)辟途徑，讓具有推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奮斗目標(biāo)的青年留在農(nóng)村，持續(xù)增大對(duì)其的培養(yǎng)與扶持力度，使其成長(zhǎng)為鄉(xiāng)村建設(shè)的領(lǐng)軍人物。

第一，有效利用農(nóng)村現(xiàn)有各種人才的功能。第二，增大對(duì)鄉(xiāng)村群眾與領(lǐng)導(dǎo)干部的教培力度。第三，深挖鄉(xiāng)村應(yīng)用型人才。構(gòu)建鄉(xiāng)村高端人才引入激勵(lì)體系，堅(jiān)持因人設(shè)崗，將滿(mǎn)足農(nóng)村發(fā)展需求的應(yīng)用型人才引入到鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域，比如支持鄉(xiāng)村應(yīng)用型人才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員解決落戶(hù)、子女上學(xué)等實(shí)際問(wèn)題。第四，提高對(duì)回鄉(xiāng)農(nóng)民的關(guān)注度，引導(dǎo)其積極參與村莊發(fā)展和治理。第五，利用選派第一書(shū)記、選拔優(yōu)秀大學(xué)生到村開(kāi)展工作、吸引優(yōu)秀人員返鄉(xiāng)等舉措，充實(shí)基層人才團(tuán)隊(duì)。

3.4 積極推進(jìn)鄉(xiāng)村自治、法治、德治相結(jié)合

有關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨的十九大指出，要增強(qiáng)鄉(xiāng)村基層基礎(chǔ)工作，不斷優(yōu)化、完善“三治融合”的農(nóng)村治理機(jī)制。眾多周知，村民組織是我國(guó)社會(huì)主義民主政治不可缺少的構(gòu)成內(nèi)容，是保障農(nóng)村群眾正當(dāng)權(quán)益，調(diào)動(dòng)農(nóng)村群眾參與各項(xiàng)政治事務(wù)積極性的一項(xiàng)重要制度，促進(jìn)了鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)進(jìn)程，然而當(dāng)前依舊存在諸多問(wèn)題。近些年，伴隨到城市打工人員將城市的法治思想、規(guī)則理念帶到農(nóng)村，村莊法治治理需求日益急切，依托憲法與法制規(guī)章對(duì)群眾生活風(fēng)俗等進(jìn)行制約，使群眾生活有可依據(jù)的法制、可遵循的章程，促使農(nóng)村存在的問(wèn)題依托法治得以妥善處理，這樣才能夠構(gòu)建完善的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系。德治是村民和平共處、崇尚良好德行的基礎(chǔ)，村干部如果具有較高的品德素養(yǎng)，會(huì)被群眾所尊重，進(jìn)而無(wú)形之中對(duì)群眾的言語(yǔ)、行為產(chǎn)生影響。通過(guò)走訪調(diào)研我們了解到，黨支部書(shū)記品德高尚的村子，治理效果通常比較理想，并且村民關(guān)系、為人處世的素養(yǎng)都比較高。不可否認(rèn)的是，農(nóng)村在由熟人社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)槟吧鐣?huì)的歷程中，德治的作用會(huì)不斷減弱，為此應(yīng)當(dāng)建立“三治結(jié)合”的治理體系。

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