提升檢察監(jiān)督服務(wù)鄉(xiāng)村振興質(zhì)效的創(chuàng)新路徑
——以L市為例

劉孝勇，王忠杰，李先友，雷長(zhǎng)彬，陳宇絲

習(xí)近平總書記說(shuō)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是國(guó)家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。根據(jù)中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方案，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興的法治建設(shè)方面，需要推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革向基層延伸，創(chuàng)新監(jiān)管方式，推動(dòng)執(zhí)法隊(duì)伍整合、執(zhí)法力量下沉，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，提高執(zhí)法能力和水平。檢察機(jī)關(guān)如何充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，進(jìn)一步改革法律監(jiān)督方式，將檢察監(jiān)督觸角下沉到基層，延伸進(jìn)鄉(xiāng)村，為鄉(xiāng)村振興提供優(yōu)質(zhì)高效的檢察服務(wù)產(chǎn)品，是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)亟需解決的現(xiàn)實(shí)課題。從目前實(shí)踐來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)在立足辦案、積極拓展檢察監(jiān)督功能服務(wù)鄉(xiāng)村法治建設(shè)方面作了一些有益的探索和嘗試，但力度和深度明顯還不夠。特別是在如何實(shí)現(xiàn)檢察力量下沉從而與鄉(xiāng)村法治建設(shè)、鄉(xiāng)村社會(huì)治理直接有效對(duì)接方面還存在不少短板和不足。理論和實(shí)務(wù)界對(duì)這方面的專題研究成果也不多①。本課題從系統(tǒng)梳理當(dāng)前基層檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)鄉(xiāng)村振興中存在的問(wèn)題出發(fā)，以深入分析檢察機(jī)關(guān)如何落實(shí)國(guó)家有關(guān)鄉(xiāng)村振興的方針政策和法律規(guī)定為基礎(chǔ)，按照習(xí)近平總書記系統(tǒng)性思維理論，具體探討新時(shí)代檢察服務(wù)鄉(xiāng)村振興所應(yīng)遵循的基本原則和現(xiàn)實(shí)路徑，提出的對(duì)策建議有一定創(chuàng)新性和實(shí)踐運(yùn)用價(jià)值。新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)需要因應(yīng)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需求，更新檢察服務(wù)理念，拓展法律監(jiān)督功能，提升法律監(jiān)督質(zhì)效，積極成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的有效主體。

一、當(dāng)前檢察監(jiān)督職能在服務(wù)鄉(xiāng)村振興建設(shè)中的問(wèn)題檢視

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)服務(wù)鄉(xiāng)村振興建設(shè)，主要體現(xiàn)為從發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能角度，通過(guò)與公安、法院和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間以分工負(fù)責(zé)互相配合互相制約，本著“辦理一案，治理一片”司法理念，嚴(yán)格履行法律監(jiān)督職能，抓好農(nóng)村法治建設(shè)和平安建設(shè)兩件大事，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、修復(fù)社會(huì)關(guān)系為目標(biāo)，著力提升人民群眾安全感、獲得感、幸福感。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)服務(wù)鄉(xiāng)村振興建設(shè)工作成績(jī)顯著，以L 市為例，在以下多個(gè)方面取得了經(jīng)驗(yàn)：發(fā)揮刑事辦案綜合治理效能，穩(wěn)定服務(wù)治理基本格局；協(xié)作參與農(nóng)村社會(huì)公共權(quán)益保護(hù)，拓寬服務(wù)治理廣度；推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，挖掘服務(wù)治理深度；完善糾紛多元化解協(xié)作聯(lián)運(yùn)機(jī)制，提升服務(wù)治理質(zhì)效；試行檢力下沉改革，探索服務(wù)治理新途徑；參與脫貧攻堅(jiān)，延伸服務(wù)治理觸角。但也存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)一步探索改進(jìn)。

（一）檢察力量下沉不足制約檢察監(jiān)督功能發(fā)揮

從國(guó)家治理結(jié)構(gòu)上說(shuō)，參與鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理的主體包括三大結(jié)構(gòu)要素：政府（國(guó)家資源）、市場(chǎng)（市場(chǎng)資源）和社會(huì)組織（自治資源），即通常說(shuō)的三元治理結(jié)構(gòu)［1］。而市域社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要解決基層社會(huì)治理內(nèi)卷化問(wèn)題，從市域、縣域?qū)用嫔弦敫嗟恼褪袌?chǎng)資源參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理，并以市域?yàn)閱挝粚?shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體。而當(dāng)前，國(guó)家的治理資源主要集中在市級(jí)、縣級(jí)政府層面上，基層執(zhí)法權(quán)的配置普遍存在“重心過(guò)高”“分布過(guò)散”“權(quán)小責(zé)大”問(wèn)題［2］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全管理、環(huán)境資源管理、市場(chǎng)管理事務(wù)等方面有近50%無(wú)派出機(jī)構(gòu)。為完善農(nóng)村司法體系，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍設(shè)立“兩所一庭”（公安派出所、司法所、人民法庭），而應(yīng)當(dāng)與之形成“分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約”權(quán)力配置與運(yùn)行格局的檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)中普遍缺位、失能。近年來(lái)，四川省L 市檢察機(jī)關(guān)在全省率先在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、工業(yè)園區(qū)和農(nóng)村村級(jí)組織中試點(diǎn)建立基層檢察室實(shí)現(xiàn)檢力下沉，全市7 個(gè)區(qū)縣檢察院共在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立基層檢察室20 個(gè)。但據(jù)調(diào)查，目前運(yùn)轉(zhuǎn)良好的只有3 個(gè)，85%的檢察室工作處于“停擺”狀態(tài)。其原因主要是：法律定位比較模糊，職權(quán)發(fā)揮缺乏法律保障。基層檢察室與其他政法機(jī)關(guān)的法庭、派出所、司法所相比，在設(shè)置上沒(méi)有法律依據(jù)，不能與法庭、派出所、司法所有效協(xié)調(diào)溝通；檢察室職能設(shè)定不統(tǒng)一，工作主動(dòng)性、機(jī)動(dòng)性和獨(dú)立性不強(qiáng)，大多只能開(kāi)展法制宣傳、接待群眾來(lái)信來(lái)訪、犯罪預(yù)防、參與綜治維穩(wěn)等一些“軟任務(wù)”，或者協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府處理一些檢察職能以外的事情，法律監(jiān)督職能作用發(fā)揮不明顯，職能發(fā)揮極易出現(xiàn)越權(quán)越界或弱化虛化；人員編制配備不足，隊(duì)伍缺乏內(nèi)生動(dòng)力；各項(xiàng)保障滯后，不同類型檢察室發(fā)展不夠均衡，在辦公場(chǎng)地上，有借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府辦公用房的，有與司法所共用辦公用房的，更多的租用民房經(jīng)裝修而成，人力成本高，租賃成本較高等等。

（二）訴訟監(jiān)督資源利用失衡影響檢察監(jiān)督治理效能深度發(fā)揮

檢察機(jī)關(guān)作為司法主體之一，在做好本職工作的同時(shí)，要以執(zhí)法辦案為契機(jī)，積極參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理，以期達(dá)到“辦理一案、治理一片”。然而目前檢察機(jī)關(guān)的訴訟司法資源只配置到市、縣，機(jī)構(gòu)職能相對(duì)封閉，履職效能在為鄉(xiāng)村社會(huì)提供法治公共產(chǎn)品的能力有限，質(zhì)量不高，而且缺乏法治性、長(zhǎng)效性的制度保障，容易因工作重心調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變，檢察干警有時(shí)將參與鄉(xiāng)村治理當(dāng)作格外負(fù)擔(dān)。L 市檢察機(jī)關(guān)近三年通過(guò)執(zhí)法辦案參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理情況見(jiàn)表1。

表1 L 市檢察機(jī)關(guān)近三年通過(guò)執(zhí)法辦案參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理情況

分析以上數(shù)據(jù)可以看出：在理論上，檢察機(jī)關(guān)雖然要求通過(guò)“一案一建議”積極參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理。但在實(shí)踐中，執(zhí)法辦案的重心依然在就辦案而辦案，通過(guò)辦案提出社會(huì)治理檢察建議的案件數(shù)只占辦案總數(shù)的0.3%左右，重打擊輕防治的問(wèn)題依然突出。在每年辦案總數(shù)相對(duì)穩(wěn)定的情況，提出社會(huì)治理檢察建議的數(shù)量則有較大差異，這一定程度上表明檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的程度與執(zhí)法辦案的量度沒(méi)有相關(guān)性，并不是辦案數(shù)量越多，參與社會(huì)治理的數(shù)量就越多。國(guó)家機(jī)關(guān)參與鄉(xiāng)村社會(huì)治理的積極性，是否做到執(zhí)法辦案“三個(gè)效果”（政治效果、法律效果和社會(huì)效果）的統(tǒng)一，還主要取決于執(zhí)法人員的執(zhí)法理念轉(zhuǎn)變和執(zhí)法素質(zhì)提高。一個(gè)有意思的對(duì)比是，檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的程度與執(zhí)法辦案的量度沒(méi)有相關(guān)性，而檢察機(jī)關(guān)提出社會(huì)治理檢察建議的數(shù)量與受理人民群眾信訪數(shù)量似乎呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)性。檢察機(jī)關(guān)提出社會(huì)治理檢察建議的數(shù)量越多，當(dāng)年受理人民群眾信訪數(shù)量則相對(duì)減少。

（三）檢察資源直接介入鄉(xiāng)村治理深度不夠拉低檢察監(jiān)督的防范質(zhì)效

當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)缺乏直接介入鄉(xiāng)村治理的服務(wù)平臺(tái)?？h域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍缺乏一個(gè)統(tǒng)一、清晰、可實(shí)施的中長(zhǎng)期區(qū)域治理發(fā)展規(guī)劃。村與村之間強(qiáng)調(diào)一村一品，村級(jí)組織之間條塊分割，各自為陣，村級(jí)組織的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，主要依靠上級(jí)政府組織的重視程度、幫扶力度，或者村級(jí)組織負(fù)責(zé)人工作責(zé)任心和帶頭示范作用，因人因事而不同，缺乏治理的法治效應(yīng)。規(guī)劃目標(biāo)的內(nèi)容有重大缺失，主要針對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)其他治理事項(xiàng)規(guī)劃較少。比如，L 市檢察機(jī)關(guān)對(duì)口幫扶的某縣某村的村級(jí)發(fā)展規(guī)劃，該規(guī)劃重點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，篇幅達(dá)8 頁(yè)之多，而人居環(huán)境、社會(huì)公益、村級(jí)黨建、社會(huì)保障措施等五項(xiàng)規(guī)劃篇幅不到一頁(yè)，且多是原則性規(guī)劃。在保障措施上更是缺失村級(jí)組織建設(shè)、村級(jí)事務(wù)管理、村級(jí)民主法治、文化生態(tài)建設(shè)等內(nèi)容。村級(jí)規(guī)劃多是“拍腦袋”工程，采取自上而下方式制定，普通群眾參與度、知曉度不高。村級(jí)規(guī)劃隨村級(jí)人事變動(dòng)、政策發(fā)展目標(biāo)的變化而不斷調(diào)整，缺乏堅(jiān)定而持久的執(zhí)行力。但是，檢察機(jī)關(guān)在這些問(wèn)題上，沒(méi)有平臺(tái)和能力直接予以指導(dǎo)。對(duì)鄉(xiāng)村基層“微腐敗”問(wèn)題，更是較少參與源頭治理。近年來(lái)，L 市在全域內(nèi)雖然普遍實(shí)行了“村財(cái)鎮(zhèn)管”、建立起農(nóng)村集體“三資”（資金、資產(chǎn)、資源）網(wǎng)絡(luò)管理平臺(tái)，但重形式建設(shè)、輕實(shí)質(zhì)管理的問(wèn)題仍然存在，審計(jì)監(jiān)管不力，財(cái)務(wù)公開(kāi)內(nèi)容不規(guī)范、程序不嚴(yán)謹(jǐn)、形式單一，群眾依然不滿意。從查處的村、鎮(zhèn)干部侵害涉農(nóng)惠民資金違法犯罪案件來(lái)看，挪用專項(xiàng)資金、亂攤派、虛報(bào)冒領(lǐng)、貪污私分補(bǔ)助款、扶貧款等一案多發(fā)、窩案串案仍然不斷發(fā)生。當(dāng)前，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、基層部門負(fù)責(zé)人在基層權(quán)力過(guò)大，對(duì)其缺乏有力的監(jiān)督，特別是實(shí)施涉農(nóng)惠民項(xiàng)目時(shí)，大部分項(xiàng)目都由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部或基層部門負(fù)責(zé)人說(shuō)了算，缺乏群眾參與和有效的監(jiān)督，致使這些人員在使用涉農(nóng)惠民資金時(shí)權(quán)力過(guò)大，導(dǎo)致國(guó)家惠民扶貧的利益天秤失衡。檢察機(jī)關(guān)在這些方面的監(jiān)督經(jīng)常是反向治理，著重懲治，出了問(wèn)題才啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，檢察機(jī)關(guān)參與源頭治理的機(jī)制缺乏，方式單一。

（四）檢察功能自身整合不到位影響服務(wù)鄉(xiāng)村治理積極性

二、鄉(xiāng)村振興的需求現(xiàn)實(shí)要求檢察機(jī)關(guān)改進(jìn)服務(wù)方式提升監(jiān)督質(zhì)效

（一）“三治合一”的鄉(xiāng)村治理格局需要檢察機(jī)關(guān)改進(jìn)服務(wù)功能

根據(jù)中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，鄉(xiāng)村治理實(shí)行自治、法治、德治相經(jīng)結(jié)合的“三治合一”。從目前鄉(xiāng)村治理實(shí)踐來(lái)看，自治需要幫扶，德治需要促進(jìn)，法治需要供給。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前中國(guó)西部鄉(xiāng)村自治能力比較弱。村民參與鄉(xiāng)村自治的積極性普遍不高。村民、村干部認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村開(kāi)展村民自治的主要問(wèn)題，除了一缺資金外，就是自治“意識(shí)不強(qiáng)”。自治“意識(shí)不強(qiáng)”問(wèn)題表現(xiàn)在對(duì)村民自治的認(rèn)識(shí)還沒(méi)有完全到位。其一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)實(shí)施村民自治尚有一些模糊認(rèn)識(shí)，表現(xiàn)在工作方法還習(xí)慣于行政命令式作法，有的既害怕放權(quán)，有的又簡(jiǎn)單地放權(quán)，考慮得多的是如何督促村委會(huì)給政府辦事，給村委會(huì)下各種指標(biāo)和任務(wù)，而對(duì)屬于村民自治的事項(xiàng)，有的又借口管不了聽(tīng)之任之，或者作一些空頭的表態(tài)和承諾。其二是村干部的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，部分村干部還固守著傳統(tǒng)的工作方式，一遇到什么事情，不是首先找村民商量解決，而是向政府跑，依賴于政府部門的權(quán)力甚至司法權(quán)力，個(gè)別村干部還嫌村民沒(méi)有文化、覺(jué)悟低，實(shí)施村民自治嫌麻煩、程序多、是約束村干部的手腳，決策時(shí)不爭(zhēng)取到最大多數(shù)群眾的理解和支持。其三是村民的認(rèn)識(shí)問(wèn)題。當(dāng)前，村民外出務(wù)工的較多，平時(shí)留守在家的多是老人和孩子，由于受知識(shí)文化、法律意識(shí)和傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，不愿參加村民自治活動(dòng)，如不積極參加村委會(huì)選舉，不珍惜自己對(duì)村內(nèi)事務(wù)的表決權(quán)，認(rèn)為反正都是村干部說(shuō)了算，在權(quán)益上互相爭(zhēng)，在義務(wù)上卻又互相賴等。村民自治組織體系也不夠健全，村民會(huì)議較難組織，全體村民會(huì)議一般除選舉會(huì)議外，其他會(huì)議很難組織，多數(shù)情況是以村民小組會(huì)議來(lái)代替。另外，鄉(xiāng)村村民是典型的法治產(chǎn)品消費(fèi)者，自身的法治產(chǎn)品供給十分有限。調(diào)查顯示：村民認(rèn)為村干部經(jīng)常宣傳法律和依法辦事的占78%和84%，認(rèn)為開(kāi)展了村民自治活動(dòng)的村民占85%；86%的村民參加村民會(huì)議，57%的村民很關(guān)心村務(wù)公開(kāi)。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是法治產(chǎn)品的主要供給方之一，在服務(wù)鄉(xiāng)村振興中，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起法治產(chǎn)品的有效供給者角色。其三，就是要將法治產(chǎn)品真正送到基層群眾手中，改變剃頭挑子一頭冷一頭熱現(xiàn)象。拿檢察機(jī)關(guān)參與農(nóng)村普法宣傳來(lái)說(shuō)，就需要改變傳統(tǒng)宣傳模式，建立起以需求為導(dǎo)向的法治產(chǎn)品供給機(jī)制。需求是動(dòng)機(jī)的物質(zhì)基礎(chǔ)。以需求為導(dǎo)向建立法治宣傳機(jī)制，需要針對(duì)現(xiàn)實(shí)需求、具體問(wèn)題，一對(duì)一、對(duì)話式、精準(zhǔn)式的答疑解惑，同時(shí)采取持續(xù)跟進(jìn)做法，從法治知識(shí)、到法治討論、法治評(píng)判、再到問(wèn)題的法治解決，直到人民群眾認(rèn)同、滿意為止。全媒體時(shí)代，需求發(fā)生方式的多樣性、需求傳輸途徑的便利性、需求解決樣式的多渠道性，都為需求式普法提供了條件。在需求中學(xué)習(xí)，以直觀、親歷、共情、務(wù)實(shí)的方式組織法治宣傳、法治教育，這就從關(guān)系性理論角度對(duì)檢察機(jī)關(guān)作為執(zhí)法者、普法者提出了更高的要求，特別是普法宣傳方式應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的變革。

（二）國(guó)家鄉(xiāng)村振興法律政策規(guī)定需要檢察服務(wù)功能進(jìn)行結(jié)構(gòu)性下移

近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)的有關(guān)鄉(xiāng)村振興方針政策以及法律法規(guī)要求國(guó)家（政府）治理資源向鄉(xiāng)村基層下沉的規(guī)定見(jiàn)表2。

表2 國(guó)家（政府）治理資源向鄉(xiāng)村基層下沉的方針政策和法律法規(guī)

續(xù)表

從以上表格可看出，關(guān)于鄉(xiāng)村振興，全國(guó)人大、中共中央國(guó)務(wù)院和部分地方人大都已出臺(tái)一系列的要求國(guó)家（政府）治理資源下沉到鄉(xiāng)村的方針政策和法律法規(guī)規(guī)定，國(guó)家方針政策已多次明確要求市域政府層面的治理資源向基層社會(huì)下移、下沉。但從實(shí)踐來(lái)看，要落實(shí)國(guó)家的方針政策和四川省的這一法律規(guī)定還有很多工作要做。一般來(lái)說(shuō)，執(zhí)法力量下沉可采取以下三種方式。一是機(jī)構(gòu)下移，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，派出機(jī)構(gòu)受上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，但按照屬地原則，派出機(jī)構(gòu)又要受地方管轄。二是職權(quán)下放，將部分本由縣級(jí)以上組織行使的權(quán)力，下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)行使。三是人員下派。一方面，國(guó)家法律法規(guī)明確要求，根據(jù)需要，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)“將糾紛多元化解和法律服務(wù)資源配置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)），加強(qiáng)糾紛預(yù)防和化解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，促進(jìn)糾紛源頭治理?！保硪环矫?，簡(jiǎn)單地采取機(jī)構(gòu)下沉方式，如果沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)支持又不可行（見(jiàn)前述關(guān)于基層檢察室的調(diào)查），權(quán)力下放沒(méi)有法律規(guī)定更不可行?，F(xiàn)實(shí)可選項(xiàng)，就只有人員下派。習(xí)近平總書記2020 年4 月在浙江考察時(shí)指出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展同城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展緊密相關(guān)。就要推動(dòng)工商資本、科技和人才“上山下鄉(xiāng)”，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。針對(duì)現(xiàn)實(shí)景況，按照《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定，現(xiàn)實(shí)可以而且亟須完善的就是檢察機(jī)關(guān)要在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)中“搭建社會(huì)工作和鄉(xiāng)村建設(shè)志愿服務(wù)平臺(tái)”，讓檢察官以志愿者身份通過(guò)平臺(tái)服務(wù)鄉(xiāng)村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)是目前最可行的選擇。

（三）治理主體行權(quán)監(jiān)督缺位，需要檢察服務(wù)強(qiáng)化基層治權(quán)制衡

基層社會(huì)治理要以現(xiàn)代化為目標(biāo)，在治理格局上就必須建立自覺(jué)和長(zhǎng)效的一系列保障機(jī)制，必須要讓治理主體及治理對(duì)象樹(shù)立良法善治的法治信仰。習(xí)近平總書記說(shuō)，要讓人民群眾在每一件案件中都能體會(huì)到公平正義。這就反過(guò)來(lái)對(duì)治理主體提出這樣的需求，若要提高國(guó)家機(jī)關(guān)參與基層社會(huì)治理的質(zhì)量和信譽(yù)，就必須首先保證國(guó)家機(jī)關(guān)自身的執(zhí)法辦案質(zhì)量和效率，為此，國(guó)家機(jī)關(guān)（參與基層社會(huì)治理的多元主體）之間加強(qiáng)行權(quán)的相互配合與制約就必不可缺。黨的十七大報(bào)告就明確提出“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”互相配合互相制約的權(quán)力配置與運(yùn)行結(jié)構(gòu)要求。報(bào)告指出：“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。”而為達(dá)此目的，即是要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。黨的十八大報(bào)告認(rèn)為，“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，就“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。”黨的十九屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督”“必須健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督嚴(yán)肅性、協(xié)同性、有效性，形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，確保黨和人民賦予的權(quán)力始終用來(lái)為人民謀幸福?！秉h中央提出的“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互配合又相互制約”基本構(gòu)想，這為基層建立執(zhí)法、司法活動(dòng)中的國(guó)家權(quán)力配置提供了理論和方針政策依據(jù)。按照憲法規(guī)定，我們要明確：在國(guó)家的基本權(quán)力結(jié)構(gòu)中，檢察權(quán)屬于執(zhí)行權(quán)之一，執(zhí)行國(guó)家的路線方針政策，其行使必然要受到居于上位的黨委和議事機(jī)關(guān)的節(jié)制，在法制層面，檢察權(quán)并入司法機(jī)關(guān)之列，具有一定的法律決策權(quán)（解釋法律）和一定的司法裁決權(quán)，其行使要受到人大的監(jiān)督；具體到法律實(shí)施層面，檢察權(quán)又是一種監(jiān)督權(quán)，在監(jiān)督法律實(shí)施的同時(shí)，某種程度上要受到法院審判權(quán)（決策權(quán)的）的節(jié)制，以尊重法院的裁判權(quán)為基礎(chǔ)?！皼Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”互相配合互相制約構(gòu)想，要求在訴訟司法的各個(gè)環(huán)節(jié)，這三權(quán)都要“分權(quán)-整合”到位形成一個(gè)執(zhí)法、司法的統(tǒng)一體。拿糾紛多元化解中的“檢調(diào)對(duì)接”機(jī)制為例，該機(jī)制強(qiáng)調(diào)檢察工作與人民調(diào)解、行政調(diào)解工作相互配合，檢察機(jī)關(guān)與司法行政系統(tǒng)資源相互整合，在重大矛盾糾紛和涉檢信訪能夠做到超前預(yù)防和及時(shí)處置。該機(jī)制強(qiáng)調(diào)在技術(shù)層面上相應(yīng)職能的嫁接或嵌入，強(qiáng)調(diào)糾紛化解主體的多元性和開(kāi)放性，除了檢察機(jī)關(guān)和案件當(dāng)事人之外，還可以包括幾乎一切具有合法調(diào)解職能的主體，甚至囊括特定情形下的人民法院、司法行政機(jī)關(guān)及人民調(diào)解組織。在該機(jī)制中，在糾紛化解上，檢察監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)保持謙抑品格，并不強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)或檢察職能當(dāng)然具有主導(dǎo)作用，即在機(jī)制運(yùn)行中，其它主體可以直接化解當(dāng)事人之間的矛盾糾紛，而不必依賴檢察機(jī)關(guān)的直接參與（包括主持調(diào)解和現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督）。因此，在引導(dǎo)農(nóng)村糾紛多元化解上，檢察機(jī)關(guān)暨不可失位，又不可越位，最佳選擇是站在“第三人”角度，保持中立立場(chǎng)，發(fā)揮衡平作用。

（四）基層社會(huì)的治理實(shí)踐需要檢察創(chuàng)新多種形式的服務(wù)方式

農(nóng)村“空心化”是不爭(zhēng)的事實(shí)。但各地“空心化”程度又有不同。據(jù)調(diào)查，西部農(nóng)村的“空心化”遵循“吸引力”法則。農(nóng)村居民聚集的程度與到城鎮(zhèn)中心的距離呈負(fù)相關(guān)。以城鎮(zhèn)為中心，離城鎮(zhèn)越近，聚集程度越高，離城鎮(zhèn)越遠(yuǎn)，聚集程度越低。邊遠(yuǎn)地區(qū)，“空心化”率達(dá)到80～90%。城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村，在鄉(xiāng)務(wù)工菜農(nóng)較多，在城鎮(zhèn)打工的村民又都采取早出晚歸方式，人口聚集程度更高。因此，檢察服務(wù)鄉(xiāng)村的方式方法上，就不能采取一刀切模式，而是應(yīng)當(dāng)靈活多樣。比如，針對(duì)城鎮(zhèn)邊遠(yuǎn)地區(qū)，因治理信息資源相對(duì)缺乏，可采取“人找信息”形式，發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，盡量篩選、提供最有用最有價(jià)值的信息資源。在城鎮(zhèn)周邊，則可采取“信息找人”方式，以爆炸式的信息無(wú)差別的提供，從而讓村民自己篩查、選取各自所需要。如此，檢察服務(wù)資源的配置就要因地制宜地展開(kāi)。比如，中國(guó)西部農(nóng)村與東部農(nóng)村狀況就有不同。西部鄉(xiāng)村治理以事務(wù)型問(wèn)題多（約占80%），而管理型問(wèn)題需求相對(duì)不足。比如黨務(wù)建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、治安管理等，因?yàn)榧w經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)等因素，自身并不需要過(guò)多的管理。而事務(wù)型治理，是比較突出的問(wèn)題。比如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)扶貧開(kāi)發(fā)、土地承包、征地拆遷、民事行政糾紛等。然而，農(nóng)村自治組織的工作，卻更多地放在管理這一頭，對(duì)事務(wù)性工作往往力不從心。出現(xiàn)這種情況也不奇怪。鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下農(nóng)村治理機(jī)構(gòu)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部與村民之間往往有利害關(guān)系，村民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部不信任，“信訪不信法”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下組織解決糾紛的能力弱、效率低，出現(xiàn)內(nèi)卷化傾向。在這種情況下，一方面，在管理方面，東部沿海地區(qū)以及社區(qū)治理中實(shí)行的行之有效的基于信息化為基礎(chǔ)的農(nóng)村網(wǎng)格化管理就不值得在西部農(nóng)村全面推廣。網(wǎng)格化需要投入較大的人力、財(cái)力成本，這對(duì)于西部農(nóng)村財(cái)力相對(duì)不足，全面推行網(wǎng)格化管理是一筆不菲負(fù)擔(dān)，這對(duì)于事務(wù)型治理作用也不明顯，浪費(fèi)管理資源。另一方面，要踐行新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，事務(wù)型為主的治理又需要居于上位的縣級(jí)、市級(jí)政府積極介入鄉(xiāng)村事務(wù)的解決。為此，檢察機(jī)關(guān)要落實(shí)新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的要求，就不能簡(jiǎn)單地按照傳統(tǒng)規(guī)則辦事，拘泥于舊程序，等米下鍋，坐堂辦案，而應(yīng)當(dāng)下沉基層，并且這應(yīng)作為一項(xiàng)常態(tài)化的工作，成為鄉(xiāng)村治理的一個(gè)結(jié)構(gòu)性的要素之一，真正實(shí)現(xiàn)與基層組織的共建共治共享，從而形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，加強(qiáng)糾紛預(yù)防和化解工作促進(jìn)糾紛源頭治理。

三、系統(tǒng)化改革檢察功能有效服務(wù)鄉(xiāng)村振興的制度設(shè)計(jì)

習(xí)近平總書記談治國(guó)理政，一再?gòu)?qiáng)調(diào)系統(tǒng)性思維和系統(tǒng)性方法問(wèn)題②。系統(tǒng)科學(xué)開(kāi)創(chuàng)者貝塔朗菲對(duì)系統(tǒng)論有一個(gè)重要結(jié)論：“萬(wàn)物皆系統(tǒng)”?！跋到y(tǒng)是一切事物的存在方式之一。對(duì)任何事物，小到細(xì)胞，大到社會(huì)，都可以用系統(tǒng)觀點(diǎn)來(lái)考察，用系統(tǒng)方法來(lái)描述。”［3］系統(tǒng)科學(xué)認(rèn)為，自然界或整個(gè)宇宙不過(guò)是一個(gè)系統(tǒng)的整體，這個(gè)整體本身又由較小的系統(tǒng)構(gòu)成，每個(gè)較小的系統(tǒng)都是具有自組織功能的系統(tǒng)，構(gòu)成整體的較小系統(tǒng)之間保持一定的層級(jí)結(jié)構(gòu)，協(xié)同演化，以此保持整個(gè)系統(tǒng)的適應(yīng)性和自穩(wěn)定。按照系統(tǒng)科學(xué)尋求整體的方法，“就是從有條件的存在，到它們互相依存的各種組合可能，再?gòu)闹姓页龇€(wěn)態(tài)，最后這些穩(wěn)態(tài)中的部分才對(duì)應(yīng)現(xiàn)實(shí)的整體?！保?］整體的方法就是強(qiáng)調(diào)多元、發(fā)展、互動(dòng)，充分尊重基層社會(huì)治理中參與各方的主體利益，將國(guó)家治理權(quán)力運(yùn)行與基層社會(huì)公民權(quán)利保障納入為一個(gè)整體予以系統(tǒng)管控。新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)在服務(wù)鄉(xiāng)村振興中要貫徹系統(tǒng)性思維理念，首先就是要整合自身的檢察功能，將檢察十大業(yè)務(wù)全面融合以服務(wù)鄉(xiāng)村振興為中心的制度設(shè)計(jì)之中，從保證自身和人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)著手強(qiáng)化法律監(jiān)督功能。

霧是由粒子半徑和光學(xué)性質(zhì)不完全相同的霧滴粒子群組成的多分散系，多分散系的總散射、吸收和消光截面為其所有尺度的粒子的散射、吸收和消光截面之和，多分散系的散射、吸收和消光系數(shù)為單位體積內(nèi)的總散射、吸收和消光截面，所以霧滴粒子群的散射、吸收和消光系數(shù)為[18]

（一）以市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)為目標(biāo)，變“體系外”服務(wù)為“系統(tǒng)內(nèi)”服務(wù)，增強(qiáng)基層社會(huì)綜合治理能力

過(guò)去，檢察機(jī)關(guān)在介入社會(huì)治理中，通常是站在基層社會(huì)系統(tǒng)之外，沒(méi)有將自身也作為社會(huì)成員來(lái)看待，介入社會(huì)治理的方式通常是采取“檢察監(jiān)督-行政執(zhí)法-社會(huì)治理”的線型模式，檢察監(jiān)督介入社會(huì)治理通常以行政執(zhí)法機(jī)關(guān)為中介。即檢察監(jiān)督功能不直接面對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)，而是通過(guò)督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)或者行政管理部門依法履職來(lái)間接實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理。社會(huì)治理檢察建議的制度設(shè)計(jì)的基本理念也在于此。而我們說(shuō)要改革成“系統(tǒng)內(nèi)”服務(wù)模式，就是要將檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，直接嵌入、融合到社會(huì)治理活動(dòng)中去，使檢察監(jiān)督功能直接成為基層社會(huì)治理體系的一個(gè)組成部分，從而形成“檢察監(jiān)督、行政執(zhí)法、鄉(xiāng)村社會(huì)治理”融為一體的嵌套式或者嵌合式模式。

政府治理資源的下放或者下沉可與社會(huì)治理資源“嵌合”在一起形成一個(gè)新的社會(huì)治理體系。“嵌合”式治理體系的革新性要點(diǎn)在于：當(dāng)面對(duì)糾紛化解的時(shí)候，各治理資源既保持并行使其本身的權(quán)能屬性，又可適時(shí)整合治理資源形成整體性力量發(fā)揮決定性作用。在鄉(xiāng)村振興中推行嵌合模式，就是要將鄉(xiāng)村振興所需要的法治建設(shè)與鄉(xiāng)村本身的自治建設(shè)互嵌、融合在一起，實(shí)現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理上法治的政治權(quán)威與村民自治的內(nèi)生動(dòng)力“雙重牽引”［5］。對(duì)國(guó)家司法資源來(lái)說(shuō)，糾紛化解資源的“嵌合”式整合既是其“法律性”的必然引申，又不局限于“訴訟性”單通道性。在糾紛發(fā)生之初國(guó)家司法資源就站在決策、執(zhí)行過(guò)程之中，對(duì)相關(guān)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行階段性檢查，控制執(zhí)法活動(dòng)的方向及其公正性，從源頭上預(yù)防和化解糾紛。檢察服務(wù)鄉(xiāng)村振興要實(shí)現(xiàn)嵌合式治理功能，微觀機(jī)制設(shè)計(jì)需要考慮兩個(gè)方面：一方面，要將檢察監(jiān)督的治理資源下沉配置到基層的目的，就是要將黨領(lǐng)導(dǎo)下的執(zhí)法力量直接下沉、“嵌合”從基層治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，從“楓橋經(jīng)驗(yàn)”到“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”轉(zhuǎn)型，將執(zhí)法、執(zhí)政資源集中于基層社區(qū)，構(gòu)建都市共同體［6］實(shí)現(xiàn)權(quán)力結(jié)構(gòu)基于網(wǎng)格化的垂直擴(kuò)張與從而實(shí)現(xiàn)政社統(tǒng)合；另一方面，檢察機(jī)關(guān)在日常履職活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)建立并實(shí)行雙重或者多重審查制，除了從法治層面考慮執(zhí)法辦案的公正性以外，應(yīng)當(dāng)建立專門的社會(huì)治理審查機(jī)制，每辦理一件案件，都要從辦案風(fēng)險(xiǎn)、辦案程序、辦案結(jié)果、辦案預(yù)防等方面，充分考慮到借此實(shí)施鄉(xiāng)村社會(huì)治理的功能和必要。必要時(shí)還可根據(jù)需要建立專門機(jī)構(gòu)或者由執(zhí)法部門以外的檢察人員對(duì)發(fā)案的原因、特點(diǎn)進(jìn)行類案調(diào)查分析，借著個(gè)案辦理實(shí)現(xiàn)一般預(yù)防和專項(xiàng)監(jiān)督的目的。

（二）以治理資源系統(tǒng)性整合為手段，變“單元單向”性服務(wù)為“多元協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)”式服務(wù)，完善基層治理權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系

黨的十九屆四中全會(huì)決定指出，堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，首要方式就是要堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動(dòng)工作體系，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，努力將矛盾化解在基層?！皡f(xié)調(diào)”“聯(lián)動(dòng)”“多元預(yù)防調(diào)處”“綜合”這幾個(gè)關(guān)鍵詞，都指向一個(gè)機(jī)制——“多元協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)”?！端拇ㄊ〖m紛多元化解條例》（第五條）也明確提出，“對(duì)跨區(qū)域、跨部門、跨行業(yè)，涉及人數(shù)眾多、社會(huì)影響較大的糾紛，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)配合，從源頭上預(yù)防和化解糾紛?！痹诨鶎由鐣?huì)微觀治理方面，發(fā)揮多元治理主體之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)功能，是定紛止?fàn)幍闹饕绞胶椭匾侄?。按照《四川省糾紛多元化解條例》規(guī)定，除了作為主要負(fù)責(zé)地方法治政府的規(guī)劃建設(shè)、糾紛預(yù)防和化解的能力建設(shè)、機(jī)制建設(shè)、綜合協(xié)調(diào)平臺(tái)建設(shè)、經(jīng)費(fèi)保障和考核評(píng)估等工作的縣級(jí)以上人民政府以外，參與基層社會(huì)糾紛預(yù)防與化解工作的機(jī)構(gòu)還包括人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)、政府行政管理部門和信訪機(jī)構(gòu)等6 個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及以下化解組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府組織、村（居）委會(huì)、行業(yè)專業(yè)協(xié)會(huì)和人民調(diào)解組織等，共有12 個(gè)主體之多。這些主體之間如果按照兩兩銜接并組成一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的銜接網(wǎng)絡(luò)，則需要建立66 種協(xié)調(diào)銜接機(jī)制。即使是縣級(jí)、市級(jí)層面6 個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)，按照排列組合公式計(jì)算并考慮到法定銜接和協(xié)商銜接，需要建立30 種銜接機(jī)制。近年來(lái)，最高人民檢察院與最高人民法院以及相關(guān)部委雙邊或者多邊協(xié)商制定至少有15 個(gè)具有協(xié)作銜接性質(zhì)的規(guī)范性文件（見(jiàn)表3）。

表3 最高人民檢察院、最高人民法院和相關(guān)部委協(xié)商制定的協(xié)作銜接性質(zhì)的規(guī)范性文件

續(xù)表

從上表可以看出，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)協(xié)商建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制保護(hù)的法益比較多樣，包括環(huán)境生態(tài)保護(hù)、國(guó)土資源保護(hù)、企事業(yè)產(chǎn)權(quán)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、食品藥品醫(yī)療衛(wèi)生安全、生產(chǎn)建設(shè)安全等，主要涉及行政公益和社會(huì)公益。參與一般民事、行政糾紛化解工作主要包括勞動(dòng)報(bào)酬糾紛、醫(yī)療糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、非公有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)糾紛、司法救助等，直接參與民事調(diào)解、行政調(diào)解規(guī)定不多。在服務(wù)鄉(xiāng)村振興中，國(guó)家執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)之間，圍繞法律監(jiān)督核心，綜合起來(lái)應(yīng)當(dāng)改革、建立的主要協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制至少是：信息通報(bào)與共享機(jī)制，以線上為主，線下為輔；聯(lián)席磋商機(jī)制，包括領(lǐng)導(dǎo)層面與具體執(zhí)法層面；協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，需要有日常機(jī)構(gòu)承擔(dān)具體事務(wù)；聯(lián)動(dòng)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，以專項(xiàng)治理為契機(jī)；一體化備查備案機(jī)制，解決縱向的上、下聯(lián)動(dòng)問(wèn)題。近年來(lái)，為解決在鄉(xiāng)村治理中國(guó)家治理主體之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)問(wèn)題，瀘州市檢察機(jī)關(guān)在這方面做了許多重要工作，以“府院聯(lián)動(dòng)”為基礎(chǔ)，在司法行政、審判、法律監(jiān)督等執(zhí)法主體在化解基層糾紛方面加大協(xié)商銜接力度，包括社會(huì)調(diào)解和行政調(diào)解的銜接、人民調(diào)解與法院司法審判的銜接、社會(huì)調(diào)解和行政調(diào)解與民事檢察監(jiān)督的銜接、行政執(zhí)法與刑事司法和行政檢察監(jiān)督的銜接、執(zhí)法和司法機(jī)構(gòu)相互之間的銜接等方面，已協(xié)商、聯(lián)合會(huì)簽多項(xiàng)文件。近年來(lái)瀘州檢察機(jī)關(guān)司法改革的主要成果，重心就在這些方面。

（三）以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為治理中心，變“幫扶式”服務(wù)為“責(zé)任式”服務(wù)，有效富集鄉(xiāng)村社會(huì)法治治理資源

2021 年6 月1 日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第41 條第2 款規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村治理中心、農(nóng)村服務(wù)中心、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)中心。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的治理格局要求各治理主體向鄉(xiāng)鎮(zhèn)匯聚，治理資源向鄉(xiāng)鎮(zhèn)富集，治理功能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開(kāi)。過(guò)去，檢察機(jī)關(guān)服務(wù)鄉(xiāng)村振興，通常采取點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的“幫扶式”模式，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是治理責(zé)任主體，檢察機(jī)關(guān)是監(jiān)督、協(xié)助的主體。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心的治理格局形成后，檢察機(jī)關(guān)的治理力量就需要直接富集到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”綁定在一起，成為基層社會(huì)治理的直接責(zé)任主體之一。如何做？現(xiàn)實(shí)可選的就是人員下沉。檢察權(quán)作為一項(xiàng)監(jiān)督權(quán)下沉到基層社會(huì)，其力量就要下沉到基層政府的最末端，與基層政府、基層社會(huì)組織一起實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)的協(xié)同治理③。檢察改革后，賦予檢察官較大權(quán)力，一定程度上檢察官的職責(zé)就代表了檢察院的功能，這就為檢察官下沉掃除了體制上的障礙。比如，在基層“兩所一庭”中設(shè)立檢察官辦公室，使檢察官直接站在基層權(quán)力治理者身邊“察看”基層行政執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)的行使而又不直接參與、不干涉基層行政執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)的行使，檢察官在事中沒(méi)有發(fā)言權(quán)，但在事后有評(píng)介權(quán)。將檢察監(jiān)督權(quán)“提前介入”到相關(guān)行權(quán)過(guò)程之中，既可保證檢察監(jiān)督的適時(shí)性，又可保證監(jiān)督的準(zhǔn)確有效性。又如，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社和基層社會(huì)群體組織中設(shè)立檢察官聯(lián)絡(luò)服務(wù)站（點(diǎn)）或者檢察官便民服務(wù)站（點(diǎn)）。基層政府組織中設(shè)立的檢察官聯(lián)絡(luò)服務(wù)站（點(diǎn)），其功能特點(diǎn)就在于聯(lián)絡(luò)、服務(wù)。檢察官作為司法機(jī)構(gòu)中直接垂直參與社會(huì)治理以及糾紛化解的人員，其作用主要是，為基層政府、基層群眾性組織和以及普通的人民群眾提供法律咨詢的聯(lián)絡(luò)作用，為基層群眾性組織行使治權(quán)提供程序性的保障建議，為基層化解矛盾糾紛，調(diào)解爭(zhēng)議事態(tài)提供法律幫助，為基層自治組織制定村規(guī)民約、治理協(xié)約安排以及議事決策提供法律政策意見(jiàn)等。檢察官聯(lián)絡(luò)服務(wù)站（點(diǎn)）可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中掛牌設(shè)立，可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的糾紛化解上分擔(dān)一些需要由法律監(jiān)督來(lái)解決的問(wèn)題、事項(xiàng)，但本質(zhì)不是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)，而是主要為基層群眾的社會(huì)治理服務(wù)的。因此，檢察官聯(lián)絡(luò)服務(wù)站（點(diǎn)）的設(shè)立可以采取派遣和自愿兩種形式。派遣，是人民檢察院應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的需要而將檢察官派駐到基層組織中，類似脫貧攻堅(jiān)中向基層派駐第一書記或者派駐工作隊(duì)的做法。自愿，則是指檢察官的行為出于本人的主觀意愿。檢察官以自愿者的角色自覺(jué)自愿介入到鄉(xiāng)村社會(huì)治理之中，遵循《自愿服務(wù)條例》規(guī)范開(kāi)展工作，可能是可推廣可復(fù)制的最經(jīng)常、最有效的方式。為此，可在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部或者在檢察官協(xié)會(huì)中成立檢察官服務(wù)鄉(xiāng)村振興志愿服務(wù)組織，統(tǒng)一管理檢察官志愿服務(wù)行為。

（四）以定紛止?fàn)帪橐獎(jiǎng)?wù)，變“參與式”服務(wù)為“嵌入式”服務(wù)，確保鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)效

檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督作為一種專門性監(jiān)督，由于其監(jiān)督的“法律性”和“訴訟性”，它在化解基層糾紛上往往采取動(dòng)的守勢(shì)。即使深入到辦案一線，也多采取“參與”方式，力圖保持法律監(jiān)督的中立性。新格局下我們主張“嵌入”式治理，是指檢察機(jī)關(guān)嵌入到相關(guān)執(zhí)法、司法活動(dòng)中，通過(guò)行使一定的監(jiān)督權(quán)（通常表現(xiàn)了審批權(quán)、決定權(quán)、核準(zhǔn)權(quán)、抗辯權(quán)），從保證糾紛實(shí)質(zhì)性化解角度對(duì)執(zhí)法司法活動(dòng)起到監(jiān)督控制作用?！扒度搿笔奖O(jiān)督說(shuō)到底是一種“事中”監(jiān)督，它是“法律性”的必然引申，其外延又比“訴訟性”要廣。它不是站在決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)之外的監(jiān)督，而是站在決策與執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督，其根本特征是通過(guò)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的階段性檢查，控制執(zhí)法活動(dòng)的方向及其公正性。“嵌入”式監(jiān)督本身是開(kāi)放的、互為的，既然有“嵌入”，就必然有“反嵌入”，你“嵌入”我中，你本身也要對(duì)我開(kāi)放，在保持各自獨(dú)立性的前提下做到你中有我我中有你，相互支持又相互制約?！扒度搿笔街卫頇C(jī)制在具體糾紛問(wèn)題的化解方法上，主張按照社會(huì)建構(gòu)論中的關(guān)系性原則，以雙邊或者多邊協(xié)商為手段，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建在決策、執(zhí)行組織機(jī)制上的去層級(jí)化、去中心化的合作決策模式。“人們對(duì)于自己參與創(chuàng)造的東西總是懷有天然的熱情”［7］在基層糾紛化解中作為合作性組織，最好納入更多的攜帶有一系列獨(dú)特技能、意見(jiàn)、價(jià)值和信息的參與者，在決策過(guò)程中吸納更多的來(lái)自不同階層、不同價(jià)值取向、不同專業(yè)技能的聲音，并采取積極分享、注入價(jià)值的方式傳遞并實(shí)現(xiàn)組織者、參與者的意圖。可供選擇的方法有：

1.邀請(qǐng)式“嵌入”

采取“一主多輔”的辦法，對(duì)于涉及群體性利益、處理敏感性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注度高、需要政府和相關(guān)執(zhí)法部門配合的糾紛，化解責(zé)任主體可以按照利益相關(guān)者原則，邀請(qǐng)利益相關(guān)者各方參與糾紛化解。一般來(lái)說(shuō)，政府和相關(guān)執(zhí)法部門差不多是爭(zhēng)議糾紛的利益相關(guān)者，因此司法機(jī)構(gòu)在負(fù)責(zé)化解矛盾糾紛的時(shí)候，邀請(qǐng)政府及其相關(guān)執(zhí)法部門參與協(xié)助化解，可以實(shí)現(xiàn)多方共贏，真正做到糾紛的“案結(jié)事了”“一了百了”。

2.委托式“嵌入”

委托式銜接的意思是說(shuō)，當(dāng)糾紛案件到了法院、檢察院以后，為了消除當(dāng)事人之間因?yàn)榇蚬偎径鈿庥檬?，法院、檢察院不簡(jiǎn)單地采取司法裁決的辦法，而是采取訴訟反轉(zhuǎn)辦法，在案件受理后司法裁決之前，將糾紛案件再委托給法院、檢察院認(rèn)為適合相關(guān)調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，法院、檢察院與相關(guān)調(diào)解組織之間簽訂委托協(xié)議，相關(guān)調(diào)解組織在司法機(jī)構(gòu)指導(dǎo)下獨(dú)立開(kāi)展調(diào)解工作，弱化法院、檢察院的參與度。經(jīng)過(guò)調(diào)解的案件，再回到司法機(jī)關(guān)手中，由司法機(jī)關(guān)根據(jù)調(diào)解情況作出最終結(jié)論。委托式銜接機(jī)制可以將即使到了訴訟司法環(huán)節(jié)的案件，通過(guò)有關(guān)調(diào)解組織反復(fù)而過(guò)細(xì)的再調(diào)解，運(yùn)用“親情感化法”“輿論引導(dǎo)法”“法制教育法”，消除糾紛雙方的對(duì)立情緒，促進(jìn)當(dāng)事人“化干戈為玉帛”，對(duì)糾紛案件處理具有轉(zhuǎn)移矛盾焦點(diǎn)的“冷卻”作用。

3.分布式“嵌入”

在行政爭(zhēng)議糾紛實(shí)質(zhì)性化解實(shí)踐中，當(dāng)事人往往對(duì)法律救濟(jì)不熟悉、不了解，導(dǎo)致“潛在之訴”“過(guò)期之訴”“遺漏之訴”“程序空轉(zhuǎn)”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，通常的法律救濟(jì)渠道已經(jīng)失效，但爭(zhēng)議性糾紛又確實(shí)存在，信訪解決不了，訴訟司法也無(wú)法解決。這個(gè)時(shí)候就需要建立中國(guó)特色的爭(zhēng)議糾紛實(shí)質(zhì)性化解機(jī)制。分布式“嵌入”機(jī)制強(qiáng)調(diào)多中心協(xié)作式進(jìn)行組織。一是去中心化，糾紛到了哪個(gè)環(huán)節(jié)，哪個(gè)環(huán)節(jié)就是糾紛化解的主導(dǎo)方或者引導(dǎo)方，實(shí)行首辦責(zé)任制原則（防止推委扯皮）。二是涉事所有的化解主體，都要建立相應(yīng)的糾紛化解平臺(tái)，各個(gè)平臺(tái)之間按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督互相配合互相制約原則，通過(guò)協(xié)商簽訂長(zhǎng)效或者短期的協(xié)作協(xié)議或者意見(jiàn)達(dá)成程序性共識(shí)。三是各個(gè)平臺(tái)在主導(dǎo)方或者引導(dǎo)方的聯(lián)絡(luò)下，要么圍繞糾紛各自發(fā)揮自己的專業(yè)、行業(yè)特長(zhǎng)職責(zé)協(xié)作完成糾紛的化解，要么在主導(dǎo)方或者引導(dǎo)方的主持下，直面糾紛當(dāng)事人，共同研判、會(huì)商、談判、妥協(xié)，促成爭(zhēng)議糾紛的化解。分布式“嵌入”機(jī)制尤其適合于鄉(xiāng)村社會(huì)治理，但化解參與主體又不限于基層，執(zhí)法和司法力量的下沉以實(shí)現(xiàn)多中心的橫向平等合作、縱向上下一體，將更有利于提高爭(zhēng)議糾紛實(shí)質(zhì)性化解的質(zhì)量和效率。

（五）以公開(kāi)透明高效便民為方向，變“點(diǎn)面式”服務(wù)為“網(wǎng)絡(luò)立體式”服務(wù)，提高鄉(xiāng)村社會(huì)治理現(xiàn)代化水平

從鄉(xiāng)村社會(huì)治理的歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，鄉(xiāng)村社會(huì)治理的組織和技術(shù)模式經(jīng)歷了從“楓橋經(jīng)驗(yàn)”到“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，再到“平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的全科網(wǎng)格”方向轉(zhuǎn)型［8］。“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”治理模式的價(jià)值導(dǎo)向是行政任務(wù)型，其在資源配置上要求部門力量下沉從而實(shí)現(xiàn)治理資源的社區(qū)集中，權(quán)力結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)基于網(wǎng)格的垂直化擴(kuò)張與政府資源和社會(huì)資源的統(tǒng)合?！霸卩l(xiāng)村社會(huì)治理中，由于行動(dòng)主體的決策制定與執(zhí)行必須以獲得的相關(guān)信息為基礎(chǔ)，因此，信息處置能力關(guān)乎治理決策的有效性、科學(xué)性和合理性?！保?］建立現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村社會(huì)治理機(jī)制，基礎(chǔ)性的工作就是要充分運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，暢通多元主體之間的信息獲得、處理、交換、共享機(jī)制，以組團(tuán)式服務(wù)為目標(biāo)進(jìn)而搭建起“綜合指揮系統(tǒng)+平臺(tái)驅(qū)動(dòng)”的全科網(wǎng)格。基本方法是要建立一種以互聯(lián)網(wǎng)為主要傳輸媒介的、全方位的、開(kāi)放式的互聯(lián)互通互享互利的信息溝通機(jī)制。這種機(jī)制把糾紛多元化解主體、糾紛當(dāng)事人、利益相關(guān)者和其他社會(huì)公眾都捆綁、整合在一個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，基本上任何人都可以通過(guò)一定的身份識(shí)別后，進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)參與、交流、表達(dá)自己的意見(jiàn)和建議，利用網(wǎng)絡(luò)提出自己的主張和維護(hù)自己的權(quán)益。如果說(shuō)檢察監(jiān)督權(quán)介入決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的行使是監(jiān)督權(quán)的正向“嵌入”的話，“網(wǎng)媒時(shí)代”的信息化則是一種反向的、共向的或者稱為互嵌的“嵌入”機(jī)制。近年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)12309 檢察服務(wù)中心網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)，業(yè)已初步依托建立起有社會(huì)公眾參與的現(xiàn)代化的信息獲得、處理、交換、共享平臺(tái)。該平臺(tái)包括建起12309 網(wǎng)站、12309 移動(dòng)客戶端（手機(jī)APP）、12309 微信公眾號(hào)和12309 檢察服務(wù)熱線等，該平臺(tái)具備承擔(dān)檢察服務(wù)、案件信息公開(kāi)和接受外部監(jiān)督等服務(wù)功能。在辦案機(jī)制上，人民群眾可在線提交或者通過(guò)視頻反映相應(yīng)訴求，實(shí)現(xiàn)案件網(wǎng)上受理、網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、網(wǎng)上反饋；在法律服務(wù)上，平臺(tái)應(yīng)提供與檢察工作有關(guān)的法律法規(guī)理解適用、辦案標(biāo)準(zhǔn)、程序性規(guī)定等方面咨詢，提供中國(guó)法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫(kù)互聯(lián)網(wǎng)查詢服務(wù)；在信息公開(kāi)上，平臺(tái)應(yīng)實(shí)現(xiàn)案件程序性信息查詢，辯護(hù)與代理網(wǎng)上預(yù)約，在線辦理律師申請(qǐng)閱卷或者會(huì)見(jiàn)和法律文書公開(kāi)；在接受外部監(jiān)督上，人大代表、政協(xié)委員可通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)提出檢察工作的意見(jiàn)、建議，檢察人員在線辦理，在線上或線下適時(shí)答復(fù)，通過(guò)設(shè)置網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)箱受理人民群眾關(guān)于檢察工作的意見(jiàn)建議等。在市域社會(huì)治理中，執(zhí)法、司法各化解主體都應(yīng)當(dāng)充分利用市級(jí)機(jī)關(guān)治理資源及其溢出效應(yīng)，主動(dòng)完善以信息互聯(lián)網(wǎng)為載體和手段的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，擴(kuò)大執(zhí)法和司法的公開(kāi)透明度，擴(kuò)大服務(wù)平臺(tái)信息交換與處理容量，增加更多的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)結(jié)，建立更多更便捷的公共網(wǎng)絡(luò)服務(wù)運(yùn)用端口，本著親民、服務(wù)宗旨最大限度方便群眾、服務(wù)社會(huì)，切實(shí)提高鄉(xiāng)村社會(huì)治理的技術(shù)質(zhì)量和服務(wù)水平。

注釋：

①鄉(xiāng)村振興中有關(guān)執(zhí)法司法力量下沉參與鄉(xiāng)村法治建設(shè)的研究主要有：盧芳霞的《基層法治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)、瓶頸與展望》，載于《法治研究》2016 年第6 期；傅瓊的《權(quán)力文化網(wǎng)絡(luò)視域下鄉(xiāng)村治理問(wèn)題及對(duì)策》，載于《地方治理研究》2017 年第1 期；賀雪峰的《鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化：村莊與體制》，載于《求索》2017 年第10 期；李增元、李洪強(qiáng)的《片區(qū)化管理到社區(qū)化治理：現(xiàn)代化進(jìn)程中的農(nóng)村基層治理方式創(chuàng)新》，載于《地方治理研究》2017 年第2 期；李周的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要含義、實(shí)施策略和預(yù)期變化》，載于《求索》2018 年第2 期；高莉娟的《鄉(xiāng)村振興背景下干部駐村精準(zhǔn)扶貧研究述評(píng)與展望》，載于《地方治理研究》2018 年第2 期；王露璐的《誰(shuí)之鄉(xiāng)村？何種發(fā)展？》，載于《哲學(xué)動(dòng)態(tài)》2018 年第2 期；呂得文的《鄉(xiāng)村治理中的形式主義及其根源》，載于《天府新論》2018 年第5 期；褚宸舸的《基層社會(huì)治理的標(biāo)準(zhǔn)化研究—以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”為例》，載于《法學(xué)雜志》2019 年第1 期；方帥的《村民自治重心下移的結(jié)構(gòu)與困境》，載于《求實(shí)》2020 年第3 期；辛璋怡的《主體多元、權(quán)力交織與鄉(xiāng)村適應(yīng)性治理》，載于《求實(shí)》2020 年第2 期；陳柏峰的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)的配置：現(xiàn)狀與改革》，載于《求索》2020 年第1 期；徐頑強(qiáng)的《社會(huì)治理共同體的系統(tǒng)審視與構(gòu)建路徑》，載于《求索》2020 年第5 期；沈費(fèi)偉的《鄉(xiāng)村社會(huì)的振興機(jī)理：基于治理結(jié)構(gòu)視角的研究》，載于《觀察與思考》2020 年第10 期；楊華的《農(nóng)村基層治理事務(wù)與治理現(xiàn)代化：一個(gè)分析框架》，載于《求索》2020 年第6 期；于濤的《用馬克思主義城鄉(xiāng)觀謀劃鄉(xiāng)村振興》，載于《毛澤東鄧小平理論研究》2021 年第5 期。

②習(xí)近平總書記的“體系”性思維，即是系統(tǒng)性思維的典型表現(xiàn)。比如，習(xí)近平總書記在談到繼續(xù)完善黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)職能體系的時(shí)候就說(shuō)：“深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革是對(duì)黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)和管理體制的一次系統(tǒng)性、整體性重構(gòu)?！薄霸谥\劃改革發(fā)展思路、解決突出矛盾問(wèn)題、防范風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)……注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，統(tǒng)籌各領(lǐng)域改革進(jìn)展，形成整體效應(yīng)。”參見(jiàn)《習(xí)近平談治理理政》（第三卷），外文出版社2020 年6 月版，第105、108 頁(yè)。

③喻可平認(rèn)為，在治理現(xiàn)代化視野下，重構(gòu)治理秩序的基本方法，就是要實(shí)行國(guó)家與社會(huì)的協(xié)同治理，由政府組織與民間組織共同承擔(dān)起公共治理的責(zé)任，或稱官民共治。“官民共治是實(shí)現(xiàn)善治的基本途徑，是人類通往理想政治狀態(tài)的必由之路。”參見(jiàn)喻可平著：《論國(guó)家治理現(xiàn)代化》（修訂版），社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015 年版，第116 頁(yè)。