土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的憲法規(guī)范內(nèi)涵

李芳蘭

[摘? ? 要] 現(xiàn)行憲法第十條第二款規(guī)定農(nóng)村土地集體所有制前提下，我國土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的憲法基礎(chǔ)是對(duì)憲法第八條第一款規(guī)定的農(nóng)村基本經(jīng)營制度的具體化。而以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度在憲法文本的縱向?qū)Ρ群蜋M向分析中具有獨(dú)特的地位。土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的基本性質(zhì)是基于權(quán)利讓渡的市場化方式;表現(xiàn)形式是強(qiáng)制到自愿，無償?shù)接袃?核心功能發(fā)生了從生存保障向財(cái)產(chǎn)功能的過渡?，F(xiàn)行退出機(jī)制在設(shè)計(jì)上整體符合憲法邏輯，矛盾出現(xiàn)的根源在于實(shí)際運(yùn)行未能落實(shí)其憲法基礎(chǔ)和憲法定位。因此，后續(xù)的制度落實(shí)除在宏觀層面應(yīng)當(dāng)發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)外，還應(yīng)在微觀層面類型化土地承包經(jīng)營權(quán)的退出方式并規(guī)范其合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制與社會(huì)保障制度、戶籍制度的銜接和協(xié)調(diào)。

[關(guān)鍵詞] 憲法;土地承包經(jīng)營權(quán);承包地退出;集體經(jīng)濟(jì);《農(nóng)村土地承包法》;農(nóng)業(yè);農(nóng)村

[中圖分類號(hào)] D922.3;F321.1? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? [文章編號(hào)] 1002-8129（2022）06-0087-10

“三權(quán)分置”改革背景下土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和土地承包經(jīng)營權(quán)的有效退出是解決人地矛盾的兩種不同思路。但是試圖單純通過土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)來回應(yīng)和解決當(dāng)前我國農(nóng)村所面臨的人地矛盾高度緊張以及土地分配不均的現(xiàn)象，其效果并不理想。而土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的根本出發(fā)點(diǎn)在于維護(hù)農(nóng)民的根本利益，通過合理補(bǔ)償幫助進(jìn)城落戶農(nóng)民在進(jìn)城早期階段克服可能存在的生存危機(jī)，有序推進(jìn)農(nóng)民市民化生活。此舉不僅與我國當(dāng)前“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的農(nóng)地政策相適應(yīng)，而且可以有效解決當(dāng)前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“離鄉(xiāng)不離土”“棄耕不棄地”“帶地進(jìn)城”等現(xiàn)象。自2015年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》提出“開展農(nóng)戶承包地有償退出試點(diǎn)”以來，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制試點(diǎn)在全國范圍內(nèi)如火如荼地開展。2018年，隨著《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）第二次修正的通過，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制得到進(jìn)一步完善，成為新時(shí)期推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的有效實(shí)現(xiàn)方式，為全面實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略提供有力的農(nóng)村土地制度支撐[1]。 與此同時(shí)，學(xué)界對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的正當(dāng)性和實(shí)現(xiàn)方式也展開了熱火朝天的討論。因此，在憲法場域內(nèi)，對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的邏輯進(jìn)行重新梳理具有現(xiàn)實(shí)的必要性和緊迫性。

一、土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的憲法基礎(chǔ)

土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制旨在規(guī)范農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織之間承包關(guān)系的解除，具體內(nèi)容被規(guī)定在《農(nóng)村土地承包法》中。而2018年第二次修正通過的《農(nóng)村土地承包法》第一條明確規(guī)定，其立法目的是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，且立法依據(jù)明確規(guī)定只有《憲法》[2]。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的憲法基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)回歸憲法文本中關(guān)于農(nóng)村基本經(jīng)營制度及農(nóng)村土地集體所有制的規(guī)范。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的憲法體現(xiàn)

首先，根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第一章第十條第二款規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。此條確定了農(nóng)村土地集體所有制，在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織情況下，農(nóng)戶基于其成員身份獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，即農(nóng)村土地集體所有是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要前提，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)是土地集體所有的具體表現(xiàn)形式。其次，根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第一章第八條第一款規(guī)定，農(nóng)村基本經(jīng)營制度是實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。家庭是因血緣關(guān)系或者長期共同生活聯(lián)結(jié)成的利益共同體，以家庭作為承包經(jīng)營的劃分單位可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，克服農(nóng)村土地集體所有集體經(jīng)營滋生惰性的弊端，對(duì)于農(nóng)村基本經(jīng)營制度的發(fā)展具有重要的歷史和現(xiàn)實(shí)意義。新時(shí)代推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位不動(dòng)搖。而建立土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，是堅(jiān)持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要路徑，是對(duì)憲法第一章第八條第一款的具體化。由此可見，在農(nóng)村土地集體所有前提下，我國土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的憲法基礎(chǔ)在于堅(jiān)持以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，即土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制是在憲法第一章第十條第二款前提下對(duì)憲法第一章第八條第一款的具體化。其目的是在保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益基礎(chǔ)上，通過土地承包經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)、退出，解決長久以來的人地矛盾和農(nóng)民市民化問題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）農(nóng)村基本經(jīng)營制度的獨(dú)特價(jià)值

如前所述，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的憲法基礎(chǔ)是現(xiàn)行《憲法》第一章第八條第一款規(guī)定的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度。這一條款無論是置于文本結(jié)構(gòu)里作橫向分析還是放在憲法變遷中作縱向?qū)Ρ?，都具有?dú)特的地位和意義。

1. 從憲法文本結(jié)構(gòu)橫向分析。我國《憲法》第一章總綱，第一條規(guī)定我國國體是社會(huì)主義國家，第六條規(guī)定了我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度是全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，這是對(duì)第一條中國體的體現(xiàn)及延伸。因?yàn)槲覈幱谏鐣?huì)主義初級(jí)階段，唯有在社會(huì)主義公有制的指導(dǎo)下，堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，才能更進(jìn)一步保證國家的社會(huì)主義屬性。第七條規(guī)定了國有經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，第八條順勢(shì)規(guī)定了集體經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)形式以及農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度。第九條、十條對(duì)土地以及自然資源所有權(quán)作出具體規(guī)定，從憲法高度確立了農(nóng)村土地集體所有的權(quán)利屬性，為第八條農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度的落實(shí)提供了保障作用。第十七條賦予集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及民主管理的自主權(quán)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的有序開展奠定了權(quán)利基礎(chǔ)。

2.對(duì)憲法文本變遷縱向?qū)Ρ?。初始階段（1954年至1974年）：土地農(nóng)民所有、農(nóng)民經(jīng)營?！稇椃ā罚?954）第一章第八條明確規(guī)定，農(nóng)民對(duì)土地和其他生產(chǎn)資料享有所有權(quán)，農(nóng)民可以自愿的原則組織生產(chǎn)合作、供銷合作和信用合作。

第二階段（1975年至1992年）：土地集體所有集體經(jīng)營，農(nóng)民在規(guī)定條件下進(jìn)行自主經(jīng)營。其一，根據(jù)《憲法》（1975、1978）第一章第七條規(guī)定，這一時(shí)期為保證集體經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，特別強(qiáng)調(diào)集體的作用，出現(xiàn)了政社合一的農(nóng)村人民公社這一形式的集體經(jīng)濟(jì)組織，且實(shí)行以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三級(jí)所有。此外，在保證人民公社集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的條件下，社員可以經(jīng)營少量的自留地、家庭副業(yè)以及少量的自留畜。其二，根據(jù)《憲法》（1982、1988）第一章第八條規(guī)定，集體所有制經(jīng)濟(jì)的范圍更加寬泛，除了人民公社形式外，其他各種形式的合作經(jīng)濟(jì)也明確規(guī)定為集體經(jīng)濟(jì)，且農(nóng)民有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山、家庭副業(yè)和飼養(yǎng)自留畜，沒有“少量”的具體限制，農(nóng)民實(shí)際上獲得了更廣泛的土地經(jīng)營權(quán)。同時(shí)，還將經(jīng)營主體由“社員”變更為“農(nóng)民”，實(shí)際上擴(kuò)大了經(jīng)營主體的范圍。

第三階段（1993年至1998年）：確立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。根據(jù)《憲法》（1993）第一章第八條規(guī)定，首次以家庭承包為責(zé)任劃分單位，確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這對(duì)于調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性具有重要的歷史意義和時(shí)代價(jià)值。

第四階段（1999年至今）：集體所有，家庭經(jīng)營。根據(jù)《憲法》（1999）第一章第八條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。至此，以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的農(nóng)村基本經(jīng)營制度在憲法上得以正式確立[3]，并在我國農(nóng)村土地制度中長期堅(jiān)持，2004年和2018年憲法修正未對(duì)此條作出變更亦可以佐證這一點(diǎn)。

通過對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營制度在憲法文本的橫向觀察和縱向?qū)Ρ龋瑧椃ǖ谝徽碌诎藯l第一款的獨(dú)特意義具體表現(xiàn)在社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)形式和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的具體內(nèi)涵兩方面。一方面，明確了城鄉(xiāng)社會(huì)主義勞動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)的兩種體現(xiàn)形式，一是農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制;二是農(nóng)村和城鎮(zhèn)中各種形式的合作經(jīng)濟(jì)。另一方面，確立了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的具體內(nèi)涵。其一，農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提是農(nóng)村土地為集體經(jīng)濟(jì)組織所有。其二，在土地集體所有的前提下，農(nóng)民基于其成員身份享有承包集體土地并進(jìn)行自主經(jīng)營的權(quán)利。其三，不否認(rèn)集體統(tǒng)一經(jīng)營，但是以家庭為單位的土地承包經(jīng)營方式具有基礎(chǔ)性地位。其四，集體和農(nóng)戶之間“統(tǒng)分結(jié)合”關(guān)系指的是由集體統(tǒng)一行使土地等主要生產(chǎn)資料的所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶行使承包土地后的分散的自主經(jīng)營權(quán)。土地是農(nóng)民最基本的生活保障，當(dāng)沒有其他手段可以代替土地作為農(nóng)民的社會(huì)保障時(shí)，穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地的承包權(quán)，在某種意義上說就是穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的一項(xiàng)根本性重要措施。因此，穩(wěn)定并完善以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營體制的核心是穩(wěn)定、完善農(nóng)村土地承包關(guān)系。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的憲法定位

土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制是現(xiàn)階段完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要方式，只有農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)村土地基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵及關(guān)系得以明確，方能給土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制作出準(zhǔn)確的定位，這種定位主要體現(xiàn)在基本性質(zhì)、表現(xiàn)形式和核心功能三個(gè)維度上。

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的基本性質(zhì)：基于權(quán)利讓渡的市場化方式

要探討土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的基本性質(zhì)，首要要義是要厘清土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，從而為退出機(jī)制提供正當(dāng)性依據(jù)。

第一，與我國農(nóng)村土地集體所有制相適應(yīng)的用益物權(quán)屬性[4]。2007年《中華人民共和國物權(quán)法》頒布，并將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定在用益物權(quán)編第十一章第一百二十五條，明確將土地承包經(jīng)營權(quán)定性為農(nóng)戶對(duì)承包的土地占有、使用和收益的權(quán)利。2021年1月1日《民法典》生效（《中華人民共和國物權(quán)法》同時(shí)廢止），依舊將土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)置在物權(quán)編第三分編“用益物權(quán)”中，并在第三百三十一條具體規(guī)定，內(nèi)容未發(fā)生變動(dòng)。這也意味著法律層面上土地承包經(jīng)營權(quán)的屬性為用益物權(quán)，而這一性質(zhì)與我國農(nóng)村土地集體所有制是相適應(yīng)的。其原因在于：一方面，根據(jù)《憲法》第一章第十條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織享有農(nóng)村土地所有權(quán)，且所有權(quán)必須由集體經(jīng)濟(jì)組織保留，而農(nóng)戶基于組織內(nèi)部身份屬性承包土地享有土地承包經(jīng)營權(quán)。另一方面，基于權(quán)能分離理論，在權(quán)利主體保留權(quán)利的前提下權(quán)能與主體分離，即將所有權(quán)留在身邊，僅把該物的利用價(jià)值“隔離”出去[5]。在農(nóng)村土地中的體現(xiàn)更為明顯，集體組織保留所有權(quán)的同時(shí)從所有權(quán)中分離出占有、使用、收益權(quán)能匯集成承包經(jīng)營權(quán)，為承包農(nóng)戶所享有。

第二，土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)與身份權(quán)相結(jié)合的復(fù)合型權(quán)利。土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)屬性代表的是一種基本財(cái)產(chǎn)權(quán)，但并不是任何人都能獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，這一權(quán)利的取得在法律上具有嚴(yán)格的資格限制，只有具備集體成員身份才有權(quán)利承包。身份屬性要求使其與一般用益物權(quán)相區(qū)別，而成員資格的限制有利于農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定性，并使得集體成員利用集體土地獲得生存保障，從而促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)是在集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上、由作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)戶依法享有的兼有身份和財(cái)產(chǎn)要素并擔(dān)負(fù)社會(huì)保障功能的復(fù)合型權(quán)利，是社會(huì)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值的統(tǒng)一體現(xiàn)。

第三，土地經(jīng)營權(quán)的定性不影響土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。隨著承包地“三權(quán)分置”改革政策的推進(jìn)落實(shí)，從土地承包經(jīng)營權(quán)分離出土地經(jīng)營權(quán)，但是立法并沒有明確土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。新修改《農(nóng)村土地承包法》直接對(duì)土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)采取擱置態(tài)度，以至于學(xué)界開始對(duì)土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行大刀闊斧的論證，“權(quán)利屬性不明確說”“二元定性說”“債權(quán)說”等等不絕于耳[6]。但是，需要明確的是無論土地經(jīng)營權(quán)定性為何種權(quán)利，都不影響土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。法律明確規(guī)定不論該項(xiàng)權(quán)利如何流轉(zhuǎn)，都不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)以及承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系，可以理解為土地承包經(jīng)營權(quán)具有獨(dú)立的母權(quán)地位，后續(xù)分離不影響其本身，即土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)不會(huì)因后續(xù)權(quán)利分離發(fā)生改變，且任何人都不能非法剝奪和限制。

第四，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的實(shí)際是通過權(quán)利讓渡實(shí)現(xiàn)土地資本化，是一種市場化退出方式。首先，縱觀土地承包的歷史發(fā)展，從“建立穩(wěn)定并永久不變的土地承包關(guān)系”到“建立穩(wěn)定并長久不變的土地承包關(guān)系”可以看出國家對(duì)土地承包的維護(hù)是強(qiáng)硬的，同時(shí)對(duì)其退出亦相當(dāng)謹(jǐn)慎。土地承包經(jīng)營權(quán)的退出并不意味著要對(duì)業(yè)已形成的土地承包關(guān)系進(jìn)行煥然一新的改造，家庭承包的基礎(chǔ)地位仍不會(huì)輕易動(dòng)搖。但是城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，也確實(shí)存在大部分有退出土地承包經(jīng)營權(quán)需要的農(nóng)民，如公務(wù)員、大學(xué)生等。如果不對(duì)這部分群體設(shè)置有效的退出機(jī)制，很有可能直接導(dǎo)致承包土地棄耕撂荒，造成土地資源的浪費(fèi)。其次，此種退出機(jī)制實(shí)質(zhì)上可以看作法律賦予農(nóng)戶的退出權(quán)[7]。其依據(jù)也來源于《農(nóng)村土地承包法》中將農(nóng)戶承包本集體經(jīng)濟(jì)組織土地規(guī)定為一項(xiàng)權(quán)利，且并未明確規(guī)定該項(xiàng)權(quán)利不能放棄，在沒有破壞集體土地所有制的前提下，法律不應(yīng)阻止農(nóng)戶自由選擇進(jìn)入或者退出。這種退出權(quán)實(shí)際上是進(jìn)城落戶農(nóng)民自愿退出承包地并獲得補(bǔ)償?shù)淖杂蛇x擇權(quán)，即以放棄或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)土地的資本化。基于此，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制指向的也是基于權(quán)利讓渡獲得財(cái)產(chǎn)性收益的市場化退出方式。

（二）土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的表現(xiàn)形式：強(qiáng)制到自愿，無償?shù)接袃?/p>

自《憲法》（1999）確立了以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)村基本經(jīng)營制度后，為穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，我國相應(yīng)制定了《土地管理法》與《農(nóng)村土地承包法》等配套法律制度，農(nóng)村土地承包改革也開始如火如荼地推行。在法律和國家政策的指引下，土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式也在不斷的變化和發(fā)展。

第一，自愿無償退出。2002年《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)伊始，規(guī)定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以自愿放棄承包土地的權(quán)利。同時(shí)，第二十九條明確規(guī)定了農(nóng)戶自愿退出應(yīng)當(dāng)遵守法定程序，即提前半年以書面形式通知發(fā)包方，以及退出后的法律后果為在承包期內(nèi)不得再要求承包土地。2009年的修正未對(duì)這兩條作出變動(dòng)。2011年2月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》（國辦發(fā)〔2011〕9號(hào)）規(guī)定：“現(xiàn)階段，農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，是否放棄宅基地和承包的耕地、林地、草地，必須完全尊重農(nóng)民本人的意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回?！?014年7月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號(hào)）要求：“現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件?！奔磫适мr(nóng)村戶籍未必喪失集體成員身份，仍能繼續(xù)享有集體土地“三權(quán)”。

第二，強(qiáng)制無償退出。根據(jù)2002年《農(nóng)村土地承包法》第一章第二十六條規(guī)定，農(nóng)戶全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)移戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包土地交回農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)戶不主動(dòng)交回的，集體經(jīng)濟(jì)組織可以收回承包地。可見，當(dāng)時(shí)將戶籍變化作為喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，戶籍一旦轉(zhuǎn)變，集體經(jīng)濟(jì)組織可以強(qiáng)制收回承包地，無論農(nóng)戶是否愿意退出。且只規(guī)定對(duì)因承包方投入而提高土地生產(chǎn)能力的承包地有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。補(bǔ)償情形限制得較窄小，而且農(nóng)民投入與生產(chǎn)能力的提高之間的因果關(guān)系證明難度很大，合理補(bǔ)償難以推行。

第三，強(qiáng)制有償退出。此種退出方式是指國家按照法律規(guī)定以公共利益的名義對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行強(qiáng)制性征收或征用，并給予補(bǔ)償。此條被規(guī)定在《憲法》第一章第十條第三款和《土地管理法》第一章第二條第四款及第四十七條中。

第四，自愿有償退出。隨著2014年“三權(quán)”分置理論的正式提出，2015年，在黨的十八屆五中全會(huì)上通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》明確要求，“不得以落戶為條件，強(qiáng)制進(jìn)城農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)。支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。同年，中辦、國辦共同發(fā)布的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》，首次提出在有條件的地方實(shí)施農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)。2016年，中辦、國辦共同發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確指出承包農(nóng)戶可以放棄土地承包經(jīng)營權(quán)，但須以“自愿有償”為前提[8]。同年，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化若干財(cái)政政策的通知》也提出“逐步建立進(jìn)城落戶農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)權(quán)益退出機(jī)制，積極引導(dǎo)和支持進(jìn)城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓相關(guān)權(quán)益”。國務(wù)院印發(fā)《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020）》提出，“在有條件的地方穩(wěn)妥推進(jìn)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)有償退出試點(diǎn)”?！掇r(nóng)村土地承包法》（2018），第一章第二十七條首次正式將自愿有償原則納入土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，并明確規(guī)定不得將退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件，賦予農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營權(quán)更寬泛的選擇權(quán)，更加尊重農(nóng)民意愿。此外，第一章第三十條亦規(guī)定，對(duì)于承包期內(nèi)農(nóng)戶自愿交回承包地的可以獲得合理補(bǔ)償。法律的明確規(guī)定使得土地承包經(jīng)營權(quán)退出時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循自愿有償原則具備正當(dāng)性基礎(chǔ)。

從對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式的梳理中可以發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村土地制度改革的浪潮中，土地承包經(jīng)營權(quán)同時(shí)在農(nóng)戶退出的自愿性與補(bǔ)償兩個(gè)維度發(fā)生與改革相適應(yīng)的變化。在農(nóng)戶退出自愿性方面，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制從“自愿交回和依法收回并行”模式轉(zhuǎn)向“只規(guī)定自愿交回、不允許強(qiáng)制收回”模式，從“將退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的附加條件”到“禁止將退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的附加條件”，整個(gè)發(fā)展趨勢(shì)更加尊重農(nóng)戶的個(gè)人意愿，賦予農(nóng)戶更寬泛的自由選擇權(quán)，亦體現(xiàn)了民主法治國家對(duì)人民基本權(quán)利的保障。在補(bǔ)償方面，從“無償與有償并行”到“全部有償”，有力地維護(hù)了農(nóng)民的合法權(quán)益。且合理補(bǔ)償可以倒逼進(jìn)城落戶農(nóng)戶主動(dòng)放棄無暇顧及的土地承包經(jīng)營權(quán)或者流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，有利于農(nóng)村土地的規(guī)模化或股份制經(jīng)營，使得沉睡的土地資產(chǎn)盤活，同時(shí)為剛剛進(jìn)城落戶生活不穩(wěn)定的農(nóng)戶創(chuàng)造了站穩(wěn)腳跟的有利條件[9]。

（三）土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的核心功能：保障功能到財(cái)產(chǎn)功能的過渡

土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種包含財(cái)產(chǎn)權(quán)、身份權(quán)的復(fù)合型權(quán)利束，隨著土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)利內(nèi)涵的不斷豐富和土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的逐步推進(jìn)和完善。土地承包權(quán)基于身份權(quán)的生存保障功能不斷弱化，與此同時(shí)基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)功能日益擴(kuò)張，逐漸處于一種保障功能到財(cái)產(chǎn)功能的過渡狀態(tài)。

1. 土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制弱化了土地承包經(jīng)營權(quán)的生存保障功能。在中國傳統(tǒng)的農(nóng)耕思想影響下，土地是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)，是生存之本，承載著生產(chǎn)、就業(yè)、生活保障和子女教育發(fā)展等多種功能。土地問題貫穿農(nóng)村改革全過程，涉及億萬農(nóng)民的切身利益。因此，土地承包關(guān)系的和諧穩(wěn)定對(duì)農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。在1986年頒布的《中華人民共和國民法通則》第八十條就規(guī)定，“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他方式非法流轉(zhuǎn)”。黨的十七屆三中全會(huì)、十八屆三中全會(huì)亦都作出特別強(qiáng)調(diào)，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”。土地承包經(jīng)營權(quán)只能通過占有、使用、收益方式行使，不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)等可能導(dǎo)致農(nóng)戶土地承包關(guān)系不穩(wěn)定的方式，以保障土地牢牢掌握在農(nóng)民手中，解決農(nóng)民生存需求。當(dāng)溫飽問題解決，農(nóng)民對(duì)土地的期待不再是糧食生產(chǎn)的自給自足，而是實(shí)實(shí)在在的物質(zhì)變現(xiàn)。土地承包經(jīng)營權(quán)的簡單用益物權(quán)屬性顯然無法幫助農(nóng)民實(shí)現(xiàn)新的需求，而土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制為農(nóng)民向城市集中尋求資本發(fā)展提供了途徑，這也意味著土地承包經(jīng)營權(quán)的生存保障功能逐漸弱化。

2. 土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制間接促進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能的擴(kuò)展。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營”。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。2019年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》提出，“根據(jù)時(shí)代發(fā)展需要，不斷強(qiáng)化對(duì)土地承包權(quán)的物權(quán)保護(hù)，依法保障農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利，不斷賦予其更加完善的權(quán)能”。由此可見，土地承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵的愈加豐富，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)屬性日益弱化，呈現(xiàn)弱債權(quán)的趨勢(shì)。從起初的占有、使用、收益簡單用益物權(quán)到抵押、擔(dān)保以及合作入股，權(quán)利內(nèi)涵越來越豐富，成為可以大幅度增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，為農(nóng)民工市民化提供資本支持，使得土地的財(cái)產(chǎn)功能得到實(shí)現(xiàn)。而土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的建立和完善需要土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能擴(kuò)展，具備用益物權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能擴(kuò)展實(shí)際上也是土地承包經(jīng)營權(quán)財(cái)產(chǎn)功能的擴(kuò)展。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的憲法展開

土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的憲法展開就是依據(jù)其憲法基礎(chǔ)及憲法定位確定該制度應(yīng)當(dāng)具備的要素，即宏觀明確土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制與農(nóng)村基本經(jīng)營制度和農(nóng)村土地集體所有制三者之間的關(guān)系、微觀保障退出機(jī)制的具體模式和合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以及與社會(huì)保障制度、戶籍制度改革的銜接和協(xié)調(diào)，再通過這些要素來完善現(xiàn)有的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制。

（一）發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制和農(nóng)村基本經(jīng)營制度的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)

土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制屬于對(duì)《憲法》第八條第一款的具體展開，起到鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的作用，應(yīng)上升到《憲法》農(nóng)村基本經(jīng)營制度的高度。農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營制是我國在農(nóng)村土地改革中的兩項(xiàng)基本制度，土地承包經(jīng)營權(quán)退出則是關(guān)乎此兩項(xiàng)制度相互配合、互相聯(lián)動(dòng)的效果。這三者之間的關(guān)系在于農(nóng)村土地集體所有制是落實(shí)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的制度前提，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要路徑。

第一，只有堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，農(nóng)村基本經(jīng)營制度才能得到充分落實(shí)。農(nóng)村土地集體所有制的根本是農(nóng)村土地屬于“集體”所有，“集體”主體地位必須得到充分體現(xiàn)和保障，不能虛置。新中國成立以來，我國農(nóng)村土地經(jīng)歷了土地農(nóng)民自己所有、集體統(tǒng)一所有、集體統(tǒng)一所有農(nóng)民承包經(jīng)營以及“三權(quán)”分置等主要階段。但由于農(nóng)村土地集體所有制對(duì)“集體”界定模糊，集體經(jīng)濟(jì)組織主體意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致農(nóng)村土地集體所有者權(quán)利的“虛位”。為避免主體土地產(chǎn)權(quán)虛位，應(yīng)當(dāng)明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)“主體”地位，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體意識(shí)和作用。

第二，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制是對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的堅(jiān)持和完善，必須保持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基本性質(zhì)不變。農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)，沒有家庭承包制度，也就沒有所謂的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)。沒有土地承包經(jīng)營權(quán)，也便不存在土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制。因此，土地承包經(jīng)營退出機(jī)制的建立必須堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，農(nóng)村基本經(jīng)營制度的落實(shí)必須堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制，沒有農(nóng)村土地集體所有制也便沒有農(nóng)村基本經(jīng)營制度，更不會(huì)存在土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制，要發(fā)揮好三者的配合聯(lián)動(dòng)效果。

（二）類型化土地承包經(jīng)營權(quán)的退出方式

我國幅員遼闊，區(qū)域間資源稟賦存在差異，需要因地制宜，探索建立與各省區(qū)市實(shí)際情況相適應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)退出模式。如與生態(tài)移民相協(xié)調(diào)的寧夏平羅模式、與戶籍制度改革相銜接的重慶 “地票”模式、與產(chǎn)權(quán)制度改革相協(xié)調(diào)的寧國 “股權(quán)退出”模式1[10]。但這些模式在實(shí)踐中的運(yùn)用首先應(yīng)當(dāng)內(nèi)涵于《憲法》《民法典》《農(nóng)村土地承包法》等法律規(guī)定的退出類型之內(nèi)，不能創(chuàng)建法外模式。因此，法律框架內(nèi)土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式的類型化是很有必要的，也是各地探索不同退出模式的法律指引。在現(xiàn)行法律規(guī)制體系下，土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式可以結(jié)合集體成員資格身份、承包期限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)類型化為喪失身份的永久性退出和保留身份的暫時(shí)性退出。

具體來說，第一種喪失身份的永久性退出是在遵循農(nóng)民意愿的情況下，以放棄集體成員資格為前提條件退出土地承包經(jīng)營權(quán)，并獲得相應(yīng)的合理補(bǔ)償[11]。此種退出帶來的不利后果為農(nóng)民不再享有集體成員身份以及農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)永久消滅，永久消滅指的是一旦退出便無法享有下一輪承包期內(nèi)的再承包權(quán)亦不存在優(yōu)先承包權(quán)。此種不利影響遠(yuǎn)甚于暫時(shí)性退出，補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)相應(yīng)地高于暫時(shí)性退出。此外，永久性退出意味著農(nóng)戶不再享有土地最后保障，即使其在城市遭受失業(yè)、住房危機(jī)等情況可能帶來生存困難問題。因此，對(duì)于永久性退出的審核條件要求應(yīng)當(dāng)更為嚴(yán)格。如“平羅模式”要求永久性退出的農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)自愿提出書面申請(qǐng)，且在城里有固定住所、穩(wěn)定的就業(yè)創(chuàng)業(yè)或經(jīng)營收入。

第二種保留身份的暫時(shí)性退出指的是在保留集體成員資格基礎(chǔ)上對(duì)集體成員所享有的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，根據(jù)轉(zhuǎn)讓對(duì)象的不同又可以分為退回給集體經(jīng)濟(jì)組織或轉(zhuǎn)讓本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他成員[12]。對(duì)于退回給本集體經(jīng)濟(jì)組織情形實(shí)質(zhì)是承包農(nóng)戶在本輪承包期內(nèi)與集體組織以合意方式解除土地承包合同，可以獲得合理補(bǔ)償，除需遵守法定程序，提前半年以書面形式通知集體組織外，還應(yīng)當(dāng)告知農(nóng)戶法律后果，即喪失在此輪承包期內(nèi)再次承包的權(quán)利。對(duì)于承包期限屆滿后農(nóng)戶是否再享有再承包權(quán)，《農(nóng)村土地承包法》并未明確規(guī)定。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將暫時(shí)性退出與永久性退出相區(qū)別。永久性退出退回給集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)質(zhì)是土地承包合同的解除，解除權(quán)一旦行使，二者基于該特定土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利義務(wù)既已解除，在此輪承包期限內(nèi)沒有法律上的關(guān)系。而暫時(shí)性退出農(nóng)戶集體身份的保留意味著集體組織有在下一輪承包期內(nèi)允許其承包的義務(wù)，以發(fā)揮集體土地對(duì)集體成員保障功能，即暫時(shí)性退出承包期限屆滿農(nóng)戶享有再承包權(quán)[13]。此外，當(dāng)農(nóng)戶退出土地承包關(guān)系后，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)將其曾享有的土地承包經(jīng)營權(quán)承包給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶，但是本輪承包期結(jié)束后，該農(nóng)戶在行使再承包權(quán)時(shí)有權(quán)對(duì)該土地享有優(yōu)先承包權(quán)。對(duì)于向本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓與著作權(quán)轉(zhuǎn)讓較為相似，都只涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，身份權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，值得注意的是農(nóng)戶只能在本輪承包期內(nèi)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，因?yàn)槠渑c集體組織簽訂的土地承包合同有期限限制。對(duì)于具體程序法律未作出規(guī)定，可以參考著作權(quán)轉(zhuǎn)讓合同的規(guī)定，以書面形式簽訂。著作權(quán)轉(zhuǎn)讓合同并不以登記為合同生效要件，鑒于交易效率考慮轉(zhuǎn)讓給本集體成員也應(yīng)不以登記為生效要件，但應(yīng)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部予以登記以保護(hù)善意第三人。轉(zhuǎn)讓時(shí)間不能超出本輪承包年限，且因?yàn)檗r(nóng)戶集體成員身份的保留而在下一輪承包期內(nèi)繼續(xù)享有再承包權(quán)。

（三）規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式的合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

土地承包經(jīng)營經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制明確要求遵循自愿有償原則，“自愿”屬于農(nóng)戶的主觀選擇，“有償”是可以影響農(nóng)戶“自愿”的客觀標(biāo)準(zhǔn)。理論上，農(nóng)戶可以以自愿交回承包地等方式退出土地承包經(jīng)營權(quán)，但現(xiàn)實(shí)中作為財(cái)產(chǎn)性收入的退出渠道不完善，難以獲得應(yīng)得的補(bǔ)償，導(dǎo)致退出權(quán)成為一項(xiàng)空權(quán)利。從而打擊農(nóng)民退出積極性，寧可讓土地棄耕撂荒也不交回集體。因而，當(dāng)務(wù)之急是建立和完善合理的“有償”標(biāo)準(zhǔn)。

第一，應(yīng)結(jié)合土地承包經(jīng)營權(quán)退出方式的類型確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[14]。根據(jù)永久性退出、暫時(shí)性退出性質(zhì)以及引發(fā)法律后果的不同確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。從各地改革實(shí)踐看，進(jìn)城農(nóng)戶退出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償主要依據(jù)早期糧食生產(chǎn)總值，然后乘以期限和畝數(shù)。此種測算方式具有以下弊端：其一，未考慮糧食生產(chǎn)總值隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)步而增加的溢出價(jià)值，因而得出補(bǔ)償結(jié)果過低。其二，未將永久性退出與暫時(shí)性退出區(qū)別進(jìn)行補(bǔ)償，按照此種計(jì)算，對(duì)于同一農(nóng)戶，在早期糧食生產(chǎn)總值和畝數(shù)相同的情況下，永久性退出補(bǔ)償與暫時(shí)性退出補(bǔ)償唯一區(qū)別就在于年限，而對(duì)同一塊承包地而言永久性退出與暫時(shí)性退還給集體組織承包年限是確定的。這意味著對(duì)于同一農(nóng)戶而言，暫時(shí)性退出獲得合理補(bǔ)償與永久性退出相同，且暫時(shí)性退出相比永久性退出享有再包權(quán)，這與二者各自擔(dān)負(fù)的法律后果與風(fēng)險(xiǎn)不相適應(yīng)。因此，在計(jì)算補(bǔ)償金額時(shí)需考慮土地經(jīng)營權(quán)退出時(shí)糧食生產(chǎn)總值的保值和增值，亦要考慮永久性退出的年限問題，即是否應(yīng)將永久性退出年限增至第三輪承包期。

第二，引入專業(yè)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)償價(jià)格評(píng)估。為保證土地補(bǔ)償?shù)囊?guī)范性，避免土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不確定、不規(guī)范、不統(tǒng)一，應(yīng)選聘中立且專業(yè)的社會(huì)第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)土地情況進(jìn)行鑒定，并出具補(bǔ)償價(jià)格的評(píng)估報(bào)告，供土地承包經(jīng)營權(quán)退出時(shí)有合理的價(jià)格參考。第三方機(jī)構(gòu)的選任應(yīng)當(dāng)符合規(guī)定的資質(zhì)，整個(gè)評(píng)估過程接受群眾監(jiān)督。第三方機(jī)構(gòu)在進(jìn)行評(píng)估時(shí)，不僅需考慮市場土地溢價(jià)情況，還應(yīng)根據(jù)土地具體情況，如土地區(qū)位、地塊屬性、地力等級(jí)等因素研究探索補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定辦法。

（四）加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制與社會(huì)保障制度及戶籍制度的銜接和協(xié)調(diào)

1. 構(gòu)建健全的社會(huì)保障制度保障土地承包經(jīng)營權(quán)的有序退出。黨的十九屆四中全會(huì)以來，以共建共治共享理念促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，而堅(jiān)持和完善統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的民生保障制度，也可以為新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展戰(zhàn)略提供農(nóng)村土地政策儲(chǔ)備。與城市保障體系相比，農(nóng)村生活保障方式單一、保障體系簡單、覆蓋面窄。因此農(nóng)村土地被迫承擔(dān)了過多的生存保障責(zé)任，從而削弱了其作為生產(chǎn)要素的財(cái)產(chǎn)功能，不利于土地生產(chǎn)要素的市場化和資源配置[15]。隨著現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的加快，農(nóng)民對(duì)美好生活的需要日益增長，農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)功能的期待值增加。然而一旦土地實(shí)現(xiàn)資本化，其穩(wěn)定的保障功能也會(huì)相應(yīng)弱化，在農(nóng)村保障體系不完善的情況下勢(shì)必會(huì)激化社會(huì)矛盾。因此，為保證進(jìn)城落戶農(nóng)民退出土地承包經(jīng)營權(quán)的可持續(xù)性，在發(fā)揮土地資本功能的目標(biāo)下，構(gòu)建新時(shí)期健全的農(nóng)村社會(huì)保障體系以替代土地保障是大勢(shì)所趨，亦勢(shì)在必行。

2. 探索與戶籍制度改革相協(xié)調(diào)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定方式。土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制的前提是享有土地承包經(jīng)營權(quán)，享有土地承包經(jīng)營權(quán)的前提是享有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份，而身份的取得與戶籍登記制度掛鉤。在戶口改革之前可以僅依靠戶籍登記中的農(nóng)業(yè)戶口進(jìn)行確認(rèn)，因?yàn)橛袘艏怯洐C(jī)關(guān)的審核，此認(rèn)定高效且具有權(quán)威性。但在我國城鄉(xiāng)一體化建設(shè)和戶籍制度改革背景下，2014年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》要求，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口”。此舉使得戶籍制度回歸人口登記管理功能，有利于避免因戶口引發(fā)資源配置不公平以及基本公共服務(wù)不均等的現(xiàn)象。但是，也為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定帶來困難。使得以戶口性質(zhì)的變遷退出土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏法理與政策的支撐，但是完全否認(rèn)戶口遷移作為承包地的收回事由甚至根本上廢除身份性收回制度亦不合理。因此，探索與戶籍制度改革相適應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定辦法刻不容緩。筆者認(rèn)為，可以嘗試建立包含戶口登記要素在內(nèi)的多要素聯(lián)合確認(rèn)資格體系，對(duì)于其他要素的選擇以及不同要素對(duì)于資格確認(rèn)的權(quán)重占比嘗試進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化選擇和設(shè)計(jì)，一般其他要素的選擇應(yīng)與集體經(jīng)濟(jì)有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)程度，如是否依法承包屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織責(zé)任田、享受城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障和福利待遇等。

四、結(jié)語

2022年3月，習(xí)近平總書記提出，“堅(jiān)持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”[16]，而城市化進(jìn)程中愈演愈烈的人地矛盾無疑是當(dāng)前面臨的主要困境，探索建立與我國農(nóng)村土地制度相適應(yīng)的土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制順勢(shì)成為有效途徑之一。一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制具有堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)，即農(nóng)村土地集體所有制前提下對(duì)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的具體化。換言之，農(nóng)村土地集體所有制是落實(shí)農(nóng)村基本經(jīng)營制度的前提保障，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的重要路徑。另一方面，土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制表現(xiàn)形式的演進(jìn)、基本性質(zhì)的定位以及功能定位的過渡皆符合憲法定位，且在保證農(nóng)村土地性質(zhì)同時(shí)實(shí)現(xiàn)土地變現(xiàn)，增加了農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收益。因此，下階段土地承包經(jīng)營權(quán)退出機(jī)制具體制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守憲法基礎(chǔ)，并在符合憲法定位要求下規(guī)范展開，以期在解決人地矛盾的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的宏偉藍(lán)圖。

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