財政投資評審與預算管理的有機融合探討

陳美卿

隨著經(jīng)濟發(fā)展財政預算與管理逐漸得到各部門重視，政府相關部門對財政預算管理的水平提升也越來越看重。財政投資評審可以有效評價財政預算管理是否合理，因此逐漸成為財政預算管理水平提升的重要手段。本文從財政投資評審與財政預算管理融合困境入手，以求可以為二者的科學融合尋求出路，促進財政管理水平的有效提升。

財政投資評審

政府財政職能中，財政投資評審是其重要組成部分。它是對財政性資金投資項目概預算、結算進行評價審查的工作，目的是專項核查、追蹤財政性專項資金的使用情況，從根本上保證了財政資金的安全、有效、規(guī)范使用。財政投資評審的作用，一是經(jīng)最高限價評審，提供給預算撥款依據(jù)，使項目資金使用效益提升，遏制資金挪用、截留、冒算及支出名目虛列等情況發(fā)生；二是使財政資金使用效益有效提升，在編制預算時，對項目預算進行評審，及時發(fā)現(xiàn)預算中的不合理因素并進行剔除，使資金安排方面的缺陷及時糾正；三是財股階段通過編制與評審招標標底，對招標最高控制價進行合理確定，對招標行為合理規(guī)范，避免招標過程中出現(xiàn)違規(guī)行為；四是支付資金過程中，對相關合同、項目資料及實施情況進行評審，對資金撥付數(shù)額合理確定，為集中支付提供依據(jù)。

財政預算管理

所謂財政預算，指的是政府對財政收支的基本計劃，也稱為工程財政預算，是將財政收入、支出按照一定的標準，進行類別劃分后，納入特定的收支分類表格中，對政府的財政收支情況清楚的反映。財政預算的目的是為人民服務，通過公共財政預算，人們對政府財政管理的目標、意圖能夠清晰的了解，對國家財政收支狀況進行掌握，作為預知一段時間內(nèi)我國經(jīng)濟建設方向的依據(jù)。雖然不同國家受國情不同的影響，在財政預算細節(jié)上存在差異，但財政預算總體上是相同的，都包含預算編制、審批、執(zhí)行及審計等幾個階段。為了充分發(fā)揮財政預算管理的作用，實現(xiàn)最大化的管理效率，各國在財政預算制度制定時，都以本國實際情況為基礎，對制度激進型制定、規(guī)范與完善。

財政預算管理在具體落實中，涉及到預算編制、執(zhí)行的全過程，是從全局出現(xiàn)對財政預算進行計劃的過程。即，國家在對財政收支進行管理中，會從國家實際情況出發(fā)，對未來財政狀況進行預估，包含財政收入與支出兩個方面的資金分配，并通過預算編制、執(zhí)行、監(jiān)控、評價及結果反饋等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)財政預算的管理。相關機構、部門，還可在各環(huán)節(jié)中融入績效管理的理念，實現(xiàn)績效評價與財政預算管理的結合。

對于財政性投資項目在預算、概算、結算中，為保證計算的準確性與真實性，需要對項目從事前、事中及事后全過程進行財政投資評審，審核各項工程及資金的真實性、完整性、準確性，合理、科學地評價項目預算定額、工程造價等，以此作為預算編制、執(zhí)行等工作的依據(jù)。財政投資評審在實施過程中，重點在于對專業(yè)技術管理手段的應用，這與財政預算管理存在明顯的區(qū)別，因為財政預算管理重點在于政策、制度管理手段的應用。因此二者有區(qū)別又相互補充。在職能定位及制度安排方面，單位與部門在申請的項目中，安排了多少資金、進不進行預算以及何時安排等，需要參照財政投資評審機構的意見或由相關預算管理部門或機構的意見來決定，以支撐起財政預算管理工作。因此財政投資評審與財政預算管理關系密切。投資評審可以為財政預算管理工作提供幫助與參謀，并以此作為財政預算管理工作開展的依據(jù)，以便政府能夠對各類資源合理的安排，從而也使財政管理整體水平得到提升。但當前財政投資評審與財政預算管理融合中出現(xiàn)了一些困境，對提升財政管理水平造成不利影響。

二者融入環(huán)節(jié)難以把握

財政投資評審與財政預算管理融合環(huán)節(jié)把握比較困難，限制財政管理水平提升。首先，撥款評審難度大。財政評審人員很難深入到建設現(xiàn)場，使得撥款項目評審難度比較大，限制了二者之間融合。其次，項目竣工評審存在重疊增加二者融合難度。項目竣工結算屬于財政部門職責，屬于財政管理工作范圍，項目竣工結算審計工作屬于審計部門監(jiān)督范圍，而項目竣工評審與審計環(huán)節(jié)工作內(nèi)容相似，存在工作重疊，限制二者融合水平。再次，分配環(huán)節(jié)評審難度比較高。按照現(xiàn)行財政分配，財政性項目資金的分配權力主要屬于中央與省級，市縣資金分配很少，導致項目評審工作量存在差異，為二者融合增加難度。

相關法律還不夠完善

當前財政投資評審管理與財政預算管理融合相關法律并不健全，且還沒有獨立的法律法規(guī)規(guī)定二者具體融合標準。首先，財政投資評審制度還不夠完善。當前財政投資評審主要依據(jù)為財政部印發(fā)的相關文件（《財政投資評審管理規(guī)定》）而評審工作也主要依據(jù)已經(jīng)確定的規(guī)程與辦法（《財政投資項目評審操作規(guī)程》、《財政投資評審質量控制辦法》），導致財政投資評審管理工作可參考的規(guī)范還不夠全面。其次，當前財政投資評審法規(guī)較少。當前財政投資評審相關法律反饋幾乎空白，很大程度上影響了財政投資評審融入財政預算管理之中，對財政管理水平提升造成不利影響。且這種空白還體現(xiàn)在地方性規(guī)定的不足，限制整體財政投資評審與財政預算管理融合。再次，財政投資評審標準還不夠完善。當前并無統(tǒng)一的財政評審管理標準，使得財政投資評審與財政預算融合管理無標準可尋，對財政管理水平提升造成不利影響。最后，二者融合制度還不夠完善。若想將財政投資評審與財政預算管理結合，需要結合預算管理執(zhí)行、監(jiān)督情況，之后將二者融合，而想要做到這一點需要完善的切入機制。而當前切入機制還不夠完善，導致財政投資評審與財政預算管理融合缺乏指導。

二者關系還未理順

財政投資評審與財政預算管理關系還未完全理順，很大程度上阻礙了財政管理水平提升。目前，關于財政投資評審的目的還有很多人不了解，認為是一種評估的、審計的工作，與中介機構類似，也正是因這種錯誤認知的存在，導致財政投資評審工作的發(fā)展受到阻礙。所以，當務之急是需要對財政投資評審、中介機構、部門預算、政府審計等工作之間的職能關系進行明確，明晰各自的職能定位，才能使人們解決上述各部門之間在業(yè)務層面的“矛盾、交叉、重復”的困擾。首先，部門關系有待理順。項目管理部門監(jiān)管已經(jīng)法常態(tài)化與法定化，各部門主管各部門自身的職責，建設部門主抓建設，交通部門主抓交通，審計部門主抓對被審單位和項目財務收支的真實性、合法性進行審計監(jiān)督等。財政部門主要監(jiān)管財政事務，如果財政部門不介入項目監(jiān)管，那么財政投資評審與財政預算管理也就無從談起。而如果財政部門介入過多，又會導致部門之間監(jiān)管職責交叉，給部門之間關系制造不和諧因素，對整體管理水平提升造成不利影響。其次，財政部門內(nèi)部關系有待進一步理順。當前財政管理機構與財政投資評審機構皆是財政部下屬的事業(yè)單位，無論從機構的職能還是從機構的性質來說二者差距都很大。財政投資評審管理機構需要接受財政內(nèi)部資金管理部門的委托，二者屬于從屬關系，為二者構建相互制衡關系制造不小障礙。再次，項目資金主體職責有待進一步理順。當前項目資金適用于申報，主要是主體部門進行申報，之后財政部門將資金分配到主管部門。財政部門對資金分配只是主管報送方案程序性審核，在審查上缺少主動權。在項目資金使用上財政部門主要負責監(jiān)管資金使用情況，但對實際項目建設情況了解并不深入。

明確評審內(nèi)容降低二者融入難度

相關部門可以明確財政投資評審內(nèi)容，降低二者融入難度，提升財政管理水平。財政預算管理中，財政投資評審作為必要環(huán)節(jié)或固有環(huán)節(jié)，對項目立項的可行性、實施的必要性、執(zhí)行的績效性及支出的合理性等問題統(tǒng)一進行負責，這就為預算管理提供了保障，保證了預算管理的科學化、精細化與高效性。即預算管理的內(nèi)容涉及到的地方，就都有財政投資評審工作的開展。首先，財政部門可以派專人到建設現(xiàn)場。財政部門可以委派專人到建設現(xiàn)場，全面掌握建設情況，降低撥款評審難度，推進二者的高效融合。其次，明確項目竣工評審與審計工作具體職責。項目竣工評審工作主要負責監(jiān)督項目資金使用情況，確保項目資金使用符合規(guī)定，并做好隱蔽工程、設計變更、隱蔽驗收、現(xiàn)場簽證、工程計量、費用計取等情況評審工作，區(qū)分審計與評審工作具體工作內(nèi)容，明確職責。再次，適當分配項目資金評審。相關部門適當分配項目評審，適當增加市縣資金評審工作，平衡評審工作量，促進二者融合。

完善相關法律為二者融合提供保障

完善財政投資評審與財政預算管理融合相關法律法規(guī)，促進二者有效融合。首先，完善投資評審制度。相關部門可以完善投資評審規(guī)定、投資評審辦法等，全面指導投資評審工作，促進評審工作規(guī)范性建設，提升財政投資評審水平，為二者融合提供有力支持?？梢愿鶕?jù)當前財政管理情況，適當調(diào)整《財政投資財政管理規(guī)定》，提升規(guī)定與二者融合適應水平，明確財政項目支出執(zhí)行監(jiān)督職責、預算編制職責等，全面促進二者融合。其次，完善財政投資評審法規(guī)。相關部門可以根據(jù)財政預算管理與財政投資評審融合現(xiàn)狀，適當完善相關財政投資評審法律法規(guī)，從上層法到地方法律全面優(yōu)化財政投資評審法律體系，為財政投資評審水平提升提供有力法律保障，完善財政投資標準。相關部門可以統(tǒng)一財政評審管理標準，為財政投資評審與財政預算管理融合提供參考依據(jù)，促進二者進一步融合。通過整理分析評審數(shù)據(jù)，加強相關部門對接與聯(lián)系，制定更為合適的項目預算標準，促進二者有效融合。最后，完善二者融合制度。完善二者銜接內(nèi)部機制完善，將項目支出預算管理與項目預算編制等工作，明確投資評審如何介入財政預算管理之中，并建立相關二者融入的工作制度與權責分配，進一步明確二者融合規(guī)則與標準，促進二者高效融合。

理順二者關系創(chuàng)造融合條件

相關部門需要理順財政投資評審與財政預算管理關系，為二者高效融合提供保障。首先，理順部門關系，協(xié)調(diào)各部門之間的關系，合理控制財政部門介入深度。財政投資評審部門為財政部門的內(nèi)設機構，財政投資評審代表的是政府和納稅人的利益和意志，行使的是政府管理職能，是一種財政預算管理的精細化、規(guī)范化和效能化行為。相關部門可以出臺相應規(guī)定，利用規(guī)定促進部門之間關系融洽。相關部門可以根據(jù)項目具體情況與財政部門情況，適當調(diào)整各部門之間工作內(nèi)容與權力職責，避免部門之間責任的交疊，確保項目監(jiān)管效率。同時促進部門之間關系協(xié)調(diào)，避免財政部門與項目之間產(chǎn)生矛盾，促進財政投資評審與財政預算管理融合，提升財政管理水平。其次，理順財政部門內(nèi)部關系。財政部門需要理順內(nèi)部財政管理機構與財政投資評審機構之間關系，建立二者相互銜接相互制約的關系，促進二者的有效融合。財政管理部門可以協(xié)調(diào)財政評審機構工作職責與工作內(nèi)容，適當分離財政管理機構與財政預算評審機構之間權責，促進二者制衡關系的建立，有效促進財政管理與財政投資評審融合。再次，理順項目資金主體職責。完善項目資金申報審批等環(huán)節(jié)，適當提升財政部門對資金審批主動權，全面監(jiān)管項目資金評審與審核工作，將資金分配權力落實，為財政投資評審與財政預算管理融合提供保障。在財政投資評審方面可以根據(jù)不同的評審情況，采取相應的適宜的評審方式，提升財政投資評審水平。在部門項目支出預算中，可以選擇精細化計算方式，或者定額標準，對財政投資進行評審，提升評審水平滿足財政預算需要。

建立健全財政投資評審協(xié)調(diào)工作機制為二者融合保駕護航

對于財政性項目資金監(jiān)管來說，涉及到的部門比較多，包含審計部門、發(fā)改委、國土等部門，為保證財政投資評審與預算管理工作的融合，要求在財政資金監(jiān)管時，對各個部門之間的關系要做好協(xié)調(diào)，提升部門之間的協(xié)調(diào)能力與聯(lián)動關系，保證預算管理工作的有序開展。具體需做好以下工作：首先，財政部門資金監(jiān)管機構關系的協(xié)調(diào)。項目評審中，要做好項目評審的溝通協(xié)調(diào)工作，嚴格按照送審、結果反饋及運用等流程與機制，使項目支出預算管理中，投資評審成為關鍵環(huán)節(jié)；其次，與項目建設單位之間的關系要做好協(xié)調(diào)。建設單位作為工程主體，對項目資金有直接監(jiān)管的職能，所以需要對建設單位與財政投資評審機構在資金監(jiān)管方面的職責合理進行劃分；最后，做好與工程監(jiān)管部門之間關系的協(xié)調(diào)，項目建設中涉及審計、國土、水利、建設等諸多部門，各部門監(jiān)管的職責也有不同，對于財政投資評審機構而言，在介入項目資金監(jiān)管工作時，要與各部門做好協(xié)調(diào)，找準切入點，從而使項目資金監(jiān)管的合力得以形成。

綜上所述，財政投資評審與預算管理的融合中出現(xiàn)的困境主要包括二者融入環(huán)節(jié)難以把握、相關法律還不夠完善、二者關系還未理順等。相關部門可以通過明確評審內(nèi)容、完善相關法律、理順二者關系等方面全面優(yōu)化財政預算管理與財政投資評審融合，促進財政管理水平提升，促進社會進步與發(fā)展。

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