新時代我國養(yǎng)老服務(wù)體制機制創(chuàng)新研究

鄒海霞 陳冉冉

摘要：隨著我國步入老齡化社會，新時代養(yǎng)老服務(wù)的供給問題是國家面臨的一大挑戰(zhàn)。從政策、管理模式、護理體系以及配置評估等體制機制方面的研究看，新時代我國養(yǎng)老服務(wù)體制機制創(chuàng)新的關(guān)鍵是有針對性地提供服務(wù)，而當前養(yǎng)老服務(wù)體制機制構(gòu)建上的偏重顯然是需要多元并舉地改革創(chuàng)新。新時代我國養(yǎng)老服務(wù)體制、機制的創(chuàng)新包括：構(gòu)建分類別分層次的養(yǎng)老服務(wù)供需體制、構(gòu)建標準化與動態(tài)性兼容的養(yǎng)老服務(wù)供給機制、構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)供給效果評估機制和構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督機制。

關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老服務(wù)體制；養(yǎng)老服務(wù)機制；供給資源；聯(lián)動機制

中圖分類號：D632文獻標識碼：A文章編號：1004-1494（2022）01-0060-06

基金項目：廣西民族大學(xué)引進人才啟動項目“流變的村莊：高速公路移民的社會適應(yīng)性分析”（2018SKQD30）。

2021年10月13日，習近平總書記在重陽節(jié)前夕對老齡工作作出重要指示：“各級黨委政府要高度重視并切實做好老齡工作，貫徹落實積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略，把積極老齡觀、健康老齡化理念融入經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，加大制度創(chuàng)新、政策供給、財政投入力度，健全完善老齡工作體系。”[1]2020年人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60周歲及以上老年人口26402萬人，老年人口撫養(yǎng)比為19.70%，比2010年提高7.80個百分點[2]。為了加強養(yǎng)老服務(wù)資源供給，黨和政府出臺了一系列政策，如《“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》《關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》《關(guān)于進一步擴大養(yǎng)老服務(wù)供給促進養(yǎng)老服務(wù)消費的實施意見》等，但要更好解決養(yǎng)老問題，從根本上還是需要進行養(yǎng)老服務(wù)體制機制的創(chuàng)新。

（一）養(yǎng)老服務(wù)體制機制的內(nèi)涵

根據(jù)《辭海》的解釋，體制是指國家機關(guān)、企事業(yè)單位在機制設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)隸屬關(guān)系和管理權(quán)限劃分等方面的體系、制度、方法、形式等的總稱[3]523。本文的體制指的是限于有層級關(guān)系的組織形式的制度安排。據(jù)此，文中的養(yǎng)老服務(wù)體制指在政府引導(dǎo)和社會參與下，制定實施的一系列方案設(shè)計、養(yǎng)老模式、政策實施等具體的制度安排，包括養(yǎng)老服務(wù)體系、養(yǎng)老服務(wù)制度、養(yǎng)老服務(wù)模式等養(yǎng)老服務(wù)體制就是一個國家（政府）為滿足其轄區(qū)內(nèi)老年人的基本需求而采取的各種養(yǎng)老服務(wù)政策，設(shè)立專門的養(yǎng)老服務(wù)管理機構(gòu)，提出相應(yīng)的管理理念，推動多種養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展，從行政和法律層面規(guī)定了一個國家或地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作的發(fā)展方向。

按照《辭?！返慕忉?，機制原指機器的構(gòu)造和動作原理，借指事物的內(nèi)在工作方式，包括有關(guān)組成部分的相互關(guān)系以及各種變化的相互聯(lián)系[3]2862。文章中的機制指的是事物內(nèi)部組織和運行變化的規(guī)律，養(yǎng)老服務(wù)機制就是與養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容相關(guān)的公共財政機制、與養(yǎng)老服務(wù)供給與需求主體相關(guān)的供需機制、與其服務(wù)對象自身相關(guān)的資質(zhì)評估機制以及與養(yǎng)老服務(wù)資源配置相關(guān)的質(zhì)量評估機制等。

目前全國各地都注重加強養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，擴大基本養(yǎng)老保障覆蓋面，旨在構(gòu)建以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。但實際發(fā)展情況不容樂觀，以廣西為例，2019年6月廣西老年人福利支出金額為30275.2萬元[4]，約占民政事業(yè)總支出的6.2%。如何將有限的養(yǎng)老服務(wù)資源效益最大化，并及時發(fā)放到急需養(yǎng)老服務(wù)資源的老年人手中顯得尤為重要。因此，提高養(yǎng)老服務(wù)資源供給量、確定供給定位標準、合理配置區(qū)域間及地區(qū)內(nèi)部養(yǎng)老服務(wù)資源、提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、建立養(yǎng)老服務(wù)資源供給監(jiān)管評估機制，均需要從養(yǎng)老服務(wù)體制機制創(chuàng)新進行考量。

（二）養(yǎng)老服務(wù)體制的建構(gòu)

養(yǎng)老服務(wù)體制由一系列的制度性設(shè)計組成，包括與此相關(guān)的各種政策、制度、模式以及體系等系統(tǒng)性的內(nèi)容，因此針對它的創(chuàng)新問題也應(yīng)該從這些對應(yīng)的要點著手進行。

1.養(yǎng)老服務(wù)政策是體制構(gòu)建的決定因素

養(yǎng)老政策的順利實施，是體制構(gòu)建的重要決定因素，也是相關(guān)標準和行政決定實施的框架性制度，是養(yǎng)老資源配置的依據(jù)與保障。比如，我國人口老齡化到來后，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)在逐年增加，體制內(nèi)繳納養(yǎng)老保險費的人數(shù)相對減少，養(yǎng)老金體系面臨著巨大的負擔[5]。中國社會科學(xué)院預(yù)測到2035年，我國養(yǎng)老保險基金結(jié)余將耗盡，2019年平均2個多的繳費者贍養(yǎng)1個離退休者[6]。根據(jù)財政部公布的2019年中央調(diào)劑基金預(yù)算情況，2017年廣西上繳養(yǎng)老金為73億元，下?lián)芙痤~為102.2億元，養(yǎng)老金繳撥差額為29.2億元[7]，占上繳養(yǎng)老金總量的40%。養(yǎng)老金是養(yǎng)老服務(wù)政策執(zhí)行的瓶頸。無論是高福利國家，還是低福利國家，最現(xiàn)實的問題是養(yǎng)老金從哪里來以及如何最大化利用？政策是非常重要的文本規(guī)范，放寬對養(yǎng)老市場社會資金準入限制政策，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)需要設(shè)計養(yǎng)老金融投資產(chǎn)品，吸引金融機構(gòu)加入到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中[8]。這項公共事務(wù)不僅需要政府的參與，家庭、社區(qū)、市場、相關(guān)社會組織等都是養(yǎng)老的支持力量。

2.養(yǎng)老服務(wù)制度是體制的宏觀架構(gòu)

制度是約束性條框，是資源供給的標準依據(jù)之一，它預(yù)示著資源供給的質(zhì)量與效果。完善制度設(shè)計是有效約束與行動執(zhí)行的保證，因此，政府應(yīng)主導(dǎo)進行這方面的工作，統(tǒng)籌監(jiān)督養(yǎng)老供給的多重責任[9]，解決資源配置的不平衡問題。并且，養(yǎng)老服務(wù)最重要的是老年人的生活護理問題，特別是高齡老人的飲食起居、醫(yī)療保健方面的保障依據(jù)。研究人員提出了諸多解決這個問題的方案，如“細化養(yǎng)老護理法規(guī)，規(guī)范養(yǎng)老護理業(yè)界秩序非常有必要”[10]。然而，以廣西為例，2016年廣西60周歲以上常住人口有716萬名，但整個廣西的養(yǎng)老護理員人數(shù)僅1萬人左右，缺口人數(shù)高達幾十萬人[11]。整體上，我國養(yǎng)老服務(wù)制度還是不完善，無法保證供給平衡問題，亟須提升老人護理員素質(zhì)，增加老人護理員人數(shù)，養(yǎng)老服務(wù)缺乏正規(guī)化與法制化。

3.養(yǎng)老服務(wù)模式是養(yǎng)老體制的效能特征

養(yǎng)老服務(wù)模式取決于各地的實際實施情況。我國正在步入老齡社會，各種模式都處在嘗試階段，多種方法并行，出現(xiàn)了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式、家庭養(yǎng)老服務(wù)模式以及借助互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建的康養(yǎng)平臺等多種模式。但現(xiàn)實情況是老年人更傾向于居家養(yǎng)老，在張小芳等對廣西182名高齡（≥80歲）老年人的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，選擇家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老的老年人的占比分別是82.4%、7.7%、9.9%，其中老人選擇家庭養(yǎng)老的原因主要為能及時得到子女照顧（88.0%），且能享受天倫之樂（81.3%）[12]。就我國現(xiàn)實來看，養(yǎng)老服務(wù)模式的構(gòu)建重在“多”，多種養(yǎng)老方式，多元供給主體，多維供給體系，多元監(jiān)管機制，多元支持體系，但“多”的同時也應(yīng)分清主次，采取以居家養(yǎng)老為主，家庭醫(yī)生簽約服務(wù)為輔，強化養(yǎng)老服務(wù)支持體系與監(jiān)管機制，以滿足老年人的養(yǎng)老需求。比如，廣西借鑒成功省市的經(jīng)驗，利用自身資源打造“一核四區(qū)”的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展格局[13]，是我國當前多方配合智慧養(yǎng)老[14]服務(wù)模式的嘗試。養(yǎng)老服務(wù)體制是養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建的一個基礎(chǔ)性條件，鑒于各地實際，有針對性地結(jié)合優(yōu)勢條件創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)體制非常必要。

（三）養(yǎng)老服務(wù)機制的建構(gòu)

1.養(yǎng)老服務(wù)供需是機制建構(gòu)的基本環(huán)節(jié)

當前，我國的養(yǎng)老服務(wù)供給包括“時間銀行”“公私合作伙伴”“網(wǎng)絡(luò)化”“多元一體化”等供給方式[15]16。通過政府引導(dǎo)與資助、社會組織協(xié)調(diào)、公民社會組織與社會實體共同生產(chǎn)提供、社區(qū)居民參與協(xié)助的委托—合作—參與模式，以參與主體合約制來保障持續(xù)性參與，加強供給主體參與的有序性來確保社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給主體的可持續(xù)性參與，以求達到滿足老年人口的養(yǎng)老需求，實現(xiàn)供需平衡[15]18。供需平衡要先了解老年人口的養(yǎng)老服務(wù)需求，然后再去供給。不同年齡段、不同地域、不同職業(yè)的老年人口對養(yǎng)老服務(wù)的需求不同，“一刀切”式的供給服務(wù)忽略了老年人口的差異性，使得養(yǎng)老服務(wù)資源供給與需求存在錯位，不僅不能滿足老年人口的養(yǎng)老服務(wù)需求，還導(dǎo)致一定的養(yǎng)老資源浪費。因此，要針對老年人口的需求分類制定不同的供給標準，根據(jù)實際需求情況供給。同時，還要在政府的主導(dǎo)下，鼓勵多方參與，發(fā)揮市場力量，盡量達到養(yǎng)老服務(wù)供需相對平衡。

2.養(yǎng)老服務(wù)資源配置是機制建構(gòu)的核心環(huán)節(jié)

養(yǎng)老資源的有限性和稀缺性決定了必須通過一定的方式把資源合理分配到急需的老年人手中，實現(xiàn)資源的最佳效用。張李莉指出我國養(yǎng)老服務(wù)在資源配置方面存在諸多問題，養(yǎng)老服務(wù)項目單一、養(yǎng)老資源缺乏系統(tǒng)性整合、養(yǎng)老服務(wù)資源地域分配不均、養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)不完善、服務(wù)水平低進而導(dǎo)致供需失衡問題[16]。資源的合理配置既能緩和老年人的養(yǎng)老需求，又能使資源效益最大化。然而，我國養(yǎng)老服務(wù)起步較晚，相關(guān)經(jīng)驗不足，不同地區(qū)的養(yǎng)老資源在資金投入、人力資源、基礎(chǔ)設(shè)施和資源分配上存在著顯著的差異，特別是城鄉(xiāng)差異方面，與城市老人相比，農(nóng)村老人對養(yǎng)老資源的需求更為迫切。我國“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)、地區(qū)差異以及未實現(xiàn)共同富裕的社會現(xiàn)實，要求對現(xiàn)有養(yǎng)老資源的配置要特別慎重，至少要保證急需養(yǎng)老服務(wù)的老人能夠得到生活必需的養(yǎng)老資源，這才是當前養(yǎng)老服務(wù)資源配置機制創(chuàng)新的關(guān)鍵。

3.養(yǎng)老服務(wù)評估是機制建構(gòu)成效的檢驗環(huán)節(jié)

養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)分領(lǐng)域、分類別、分級別、分約束力地構(gòu)建標準運行機制[17]。2013年，我國民政部出臺《老年人能力評估》標準，以評估老年人生活能力為主，忽視了其他方面，且評估由單方完成，缺乏共同參與，較難實現(xiàn)精準供給養(yǎng)老服務(wù)資源[18]。為了合理有效評估老年人的需求，可借鑒香港的實踐經(jīng)驗，將社會工作評估機制納入老年人入院綜合評估體系中，從需求者的困難程度和緊急程度分配服務(wù)資源，同時對需求分類別分等級，提供精準服務(wù)資源。我國目前養(yǎng)老服務(wù)評估主要以機構(gòu)自評、政府評估和第三方評估三種形式進行，主要也是針對現(xiàn)有條件，將有限的資源提供給急需養(yǎng)老服務(wù)的老年人。

我國養(yǎng)老服務(wù)工作起步晚，政策制定、資源分配、人才培養(yǎng)、效果評估等方面還存在一些問題，仍有很大的發(fā)展空間。

（一）養(yǎng)老服務(wù)體制機制構(gòu)建重微觀輕宏觀

學(xué)界對我國養(yǎng)老服務(wù)體制機制構(gòu)建問題的關(guān)注是近幾年的事情，關(guān)注的視角多聚焦于微觀層面，鮮有上升到部分區(qū)域或整個國家的，因而我國養(yǎng)老服務(wù)的政策法規(guī)地方化與碎片化并存。長期以來的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)、地區(qū)間發(fā)展不均衡、老年人口數(shù)量增多、養(yǎng)老資源有限等因素，使得當前的養(yǎng)老服務(wù)多立足于既有問題的解決，體系性問題暫未構(gòu)建完成，且樣本、研究內(nèi)容大都以單個省或市為例，推廣性較弱。

“養(yǎng)老服務(wù)最關(guān)鍵的是服務(wù)隊伍建設(shè)，至少三個失能老人需要一個護理員，中國需要1000萬人，現(xiàn)僅22萬人，隊伍建設(shè)不僅是政府的責任?！盵19]護理員隊伍建設(shè)不僅要培育出新的職業(yè)人員，熟練職業(yè)人員的流失率控制也很重要。深入了解護理人員離職的原因，提高護理人員的薪資待遇，做好護理人員的價值引導(dǎo)與心理疏導(dǎo)，是增強該職業(yè)穩(wěn)定性的有效途徑。養(yǎng)老服務(wù)資源總量的增加是一方面，現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)資源的有效利用是另一方面。例如，相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，廣西崇左市建有養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施560個，養(yǎng)老床位8664張，但收養(yǎng)的老人卻只有2657人，僅占總床位數(shù)的30%，尚不足一半[20]。在養(yǎng)老資源總量緊缺的情況下，部分地區(qū)（特別是發(fā)展落后區(qū)域）養(yǎng)老床位仍有大量空缺，養(yǎng)老資源出現(xiàn)閑置。這在一定程度上反映了地方在對養(yǎng)老服務(wù)體制機制構(gòu)建上缺乏宏觀性認識和整體性把握。

（二）養(yǎng)老服務(wù)體制機制構(gòu)建重政府輕家庭

從供需平衡角度討論養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)對策略，側(cè)重資源短缺解決途徑和養(yǎng)老服務(wù)模式的轉(zhuǎn)換，改革重點是政府作為公共服務(wù)主體，加大投資力度，改革相關(guān)政策法規(guī)，解決供需平衡。

1.資源總量有限時，養(yǎng)老服務(wù)體制機制構(gòu)建必須以現(xiàn)有的資源條件為限，處理好人與物之間的關(guān)系，合理地為亟須養(yǎng)老服務(wù)的老人供給資源。從國家到省、區(qū)、市再到基層，做好養(yǎng)老服務(wù)資源分配，救急不就寬，保障老年人都能滿足最基本的生存、溫飽需求，最大限度地提高現(xiàn)有資源的利用效率。

2.就目前情況看，養(yǎng)老服務(wù)護理制度、養(yǎng)老服務(wù)管理監(jiān)督機制是目前養(yǎng)老服務(wù)體制機制的短板。在此可借鑒發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗，將養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)推向市場，將社會公平性更大程度地納入其中，具體涉及到養(yǎng)老資源是否合理配置、社會穩(wěn)定、資金來源等方面內(nèi)容[19]。加強護理人員體系建設(shè)，優(yōu)化護理人員管理制度，增強護理人才隊伍的穩(wěn)定性，提高護理人才的素質(zhì)與能力，促進護理制度與人才的發(fā)展。同時引入第三方監(jiān)督，強化評估、監(jiān)督機制，保證養(yǎng)老服務(wù)供給的公平與公正性。

3.養(yǎng)老服務(wù)供需機制應(yīng)針對老年人具體狀況評估后專門供給養(yǎng)老服務(wù)資源，明確養(yǎng)老服務(wù)責任主體、提高法治化水平、加強部門之間的協(xié)調(diào)、由“行政命令”向“人性化服務(wù)”轉(zhuǎn)換以及發(fā)展“銀發(fā)經(jīng)濟”等，但由于養(yǎng)老服務(wù)需要親情化的特點，居家養(yǎng)老將是我國過去、現(xiàn)在和未來養(yǎng)老服務(wù)的主要模式。也有調(diào)查顯示，南寧市城市老年人67.48%選擇家庭養(yǎng)老[21]。家庭是心靈的港灣，其精神慰藉、情感支持的功能無其他機構(gòu)能替代，這也就是中國式“養(yǎng)兒防老”的文化根因。

（三）養(yǎng)老服務(wù)體制機制構(gòu)建重物質(zhì)輕精神

政策不完善、資源短缺等使得我國目前的養(yǎng)老服務(wù)暫時停留在滿足老年人的物質(zhì)需求層面，也就是馬斯洛需求層次理論的生理需求和安全需求階段[22]。隨著社會文明程度的加深，養(yǎng)老服務(wù)體制機制應(yīng)更加彰顯人文關(guān)懷方面，即怎樣才能更大程度地使老年人獲得社會支持和社會關(guān)懷，度過幸福、溫暖的老年。范佩貞調(diào)查研究也發(fā)現(xiàn)，2015年中國65至85歲以上老人的自殺率是一般人群的2.75至7.08倍[23]。老年人精神需求應(yīng)該得到重視。一般當物質(zhì)需求基本滿足時，老年人會產(chǎn)生精神方面的需求，家庭、親友則很好地發(fā)揮這一作用。但現(xiàn)今社會，年輕人工作繁重，生活壓力大，很少有時間去看望、陪伴老年人。但可以預(yù)見：未來養(yǎng)老服務(wù)會從“機構(gòu)”向著“家庭”發(fā)展或者說我國的養(yǎng)老服務(wù)將一直以“家庭養(yǎng)老”為主，即使“機構(gòu)養(yǎng)老”也只是針對那些不具備“家庭養(yǎng)老”條件的老人，但即便是這樣，未來的養(yǎng)老機構(gòu)也必然是具備“家庭”功能的養(yǎng)老機構(gòu)。

（四）養(yǎng)老服務(wù)體制機制構(gòu)建重實踐輕評估

我國養(yǎng)老服務(wù)工作起步晚，政府、社會都在探索合適的養(yǎng)老服務(wù)體制機制、供給方法，處于探索階段?？晌覈睦淆g化形勢卻很嚴峻，養(yǎng)老壓力巨大，老年人口撫養(yǎng)比達到19.70%[2]，約等于每五個勞動力人口需要負擔一個老年人。在過去幾十年的探索之中形成了多種養(yǎng)老服務(wù)模式，來解決當前老齡社會面臨的問題，比如杭州的“智慧養(yǎng)老”、寧波的“政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)”、北海的“旅居式養(yǎng)老”等，都實踐出了地方特色，收獲了一定成效?？蛇@些成效具體應(yīng)該如何評估、由誰評估、評估的具體標準又是什么樣的，這都需要一定的考量，需要建立相應(yīng)的評估體系。通過定期評估，了解當前養(yǎng)老服務(wù)實施的內(nèi)容與進度，總結(jié)其中存在的問題與改進的方法，提煉出創(chuàng)新的經(jīng)驗來廣而推之。做好評估，要首先厘清、評估應(yīng)該由誰來評，地方政府、養(yǎng)老服務(wù)模式踐行者、沒有任何利益關(guān)系的第三方都應(yīng)納入評估體系，且保障三方人士都具有一定的話語權(quán)。其次評估的內(nèi)容具體是什么，有哪些相應(yīng)的指標體系、評價方法等，都是需要考慮的問題。

養(yǎng)老服務(wù)是一項極其重要的社會民生事業(yè)。在人口基數(shù)龐大、資源分配緊張的環(huán)境，盡可能利用自身優(yōu)勢條件，多方創(chuàng)新才有出路。而當前我國養(yǎng)老服務(wù)體制機制構(gòu)建過程中的平衡問題、公平問題、合理有效問題，無不涉及體制機制構(gòu)建中的政策問題，執(zhí)行上的制度性和規(guī)范性問題，回歸根本就是“供”“管”“督”“評”問題。

（一）構(gòu)建分類別、分層次的養(yǎng)老服務(wù)資源供需體制

合理的養(yǎng)老服務(wù)政策是構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)體制機制的保障，是實現(xiàn)有效供給的基礎(chǔ)性支撐，能夠保障公共服務(wù)資源的公平與效率。我國以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為主，要強化這方面配套措施；同時，要鼓勵和引導(dǎo)發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老等多元模式，公辦與民營同時供給，推進產(chǎn)業(yè)化、社會化養(yǎng)老服務(wù)。使政府、企業(yè)、個人及其他社會團體多方參與，一是擴大資源，解決資源短缺問題，二是加強資源監(jiān)管，降低資源利用風險，提高資源的使用效率。當然要明確各供給主體所扮演的角色，公共服務(wù)投向市場，是經(jīng)濟社會發(fā)展的潮流，提高社會力量的參與度，為防市場失靈、市場逐利等行為，政府仍應(yīng)主導(dǎo)養(yǎng)老體制機制的運行。

（二）構(gòu)建標準化與動態(tài)性相兼容的養(yǎng)老服務(wù)供給機制

制定養(yǎng)老服務(wù)供給標準應(yīng)考慮城鄉(xiāng)與年齡、需求愿望、健康狀況、經(jīng)濟條件、人文條件等。例如，經(jīng)濟條件包括當?shù)亟?jīng)濟水平、平均工資水平、物價水平等；人文條件包括性別、年齡、教育、職業(yè)、婚姻、子女、子女關(guān)系等。資源有限，需要根據(jù)需求層次、需求的急迫性等確定需求次序，準確定位需要養(yǎng)老服務(wù)的對象、類型及總數(shù)，對降低老年需求的巨大壓力，提高養(yǎng)老服務(wù)運作效率，實現(xiàn)養(yǎng)老資源利用率最大化，同時又保障養(yǎng)老服務(wù)的公平性，減少供需錯位、缺位現(xiàn)象。完善護理機制，不僅要有日常生活性服務(wù)，還應(yīng)涵蓋醫(yī)療、精神文化生活、關(guān)注心理健康等。養(yǎng)老服務(wù)動態(tài)進出機制是根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的老人對服務(wù)需求量隨著時間變化而出現(xiàn)波動情況所制定的養(yǎng)老服務(wù)對象定量機制，也可以說是接受養(yǎng)老服務(wù)群體的核實監(jiān)察機制。可借助Leshie和計算機仿真技術(shù)預(yù)測未來各年齡段老年人口數(shù)量變動情況，對所有老年人口資料進行綜合評估，形成科學(xué)合理的、目標明確的劃分標準，以此作為老年人需求動態(tài)進出機制的基準。

（三）構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)供給效果評估機制

評估養(yǎng)老服務(wù)供給效果的相關(guān)環(huán)節(jié)運行就是養(yǎng)老服務(wù)供給效果評價機制，建構(gòu)的內(nèi)容包括評價指標、評價方法、評價結(jié)果等。公平公正需要引入獨立的第三方評估機構(gòu)或者建立權(quán)威的具有公信力的評估機構(gòu)，對提供養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老服務(wù)費用、提供的服務(wù)內(nèi)容如精神心理關(guān)愛、老年教育、法律對口援助等運用現(xiàn)代統(tǒng)計方法進行服務(wù)評價，采取誰消費誰評價的原則，評價過程公開透明，向社會公布評價結(jié)果，接受公眾尤其是接受服務(wù)對象的監(jiān)督，并將評價結(jié)果反饋給養(yǎng)老服務(wù)的提供者，為下一步養(yǎng)老服務(wù)改進提供事實依據(jù)，亦能確定供給服務(wù)機制的效率。

（四）構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督機制

完善養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督機制有利于實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)資源效率最大化，需要制定科學(xué)合理的監(jiān)督規(guī)則，以定期抽查、績效考核、財務(wù)審計等方式，從養(yǎng)老服務(wù)的供給到消費，對養(yǎng)老服務(wù)的各個運行環(huán)節(jié)實施監(jiān)督，對外公布操作流程，擴大公眾參與程度，增強社會公信力。監(jiān)督主體可以是組織或個人，但都應(yīng)具有一定的獨立性，以保證監(jiān)督結(jié)果的公正透明。問責是將責任落實到養(yǎng)老服務(wù)的各個環(huán)節(jié)，落實到各個參與主體，盡可能抑制風險。目前，政府作為養(yǎng)老服務(wù)供需管評的主體，既是政策的制定者，又是執(zhí)行者，不僅加大政府養(yǎng)老負擔，同時也會因事務(wù)繁多而管不到或管不及。因此，加強問責對監(jiān)管尤為重要。政府需要從政策制定、資金規(guī)劃、服務(wù)評估、城鄉(xiāng)及區(qū)域資源配置過程等方面，做到政務(wù)公開、信息公開，接受監(jiān)督；同時為防止服務(wù)供給出現(xiàn)扭曲，政府需要發(fā)揮調(diào)節(jié)作用并承擔監(jiān)管責任。

總之，面對養(yǎng)老服務(wù)挑戰(zhàn)，首先，要認識到我國國情，“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)思想未根本改變，養(yǎng)老服務(wù)還是以家庭為依托單位進行；其次，我國人口基數(shù)大，老年人口數(shù)量多，對資源的需求量大；再次，我國養(yǎng)老資源有限且城鄉(xiāng)和地區(qū)差距大。從這三個方面看，我國養(yǎng)老服務(wù)必須先救急再救寬，即先把養(yǎng)老服務(wù)資源投到急需養(yǎng)老扶助的老人手中，再把剩余資源合理分配給次需要養(yǎng)老服務(wù)資源的老人，依次按照需要的急緩程度進行資源分配，避免資源重復(fù)發(fā)放、浪費和分配效果不盡如人意情況出現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)資源的供給也需要優(yōu)先供給急需的人，我國需要建構(gòu)分類別、分層次供需管評相互聯(lián)動的養(yǎng)老服務(wù)體制機制。

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責任編輯陸瑩