論設(shè)區(qū)的市立法范圍的擴(kuò)大路徑以及監(jiān)督機(jī)制

◆摘? 要：2015年修改的《立法法》將設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的立法范圍限定在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”，列舉的三類事項(xiàng)與較大的市的立法慣性不符，且不滿足新賦權(quán)設(shè)區(qū)的市的立法需求，因此應(yīng)擴(kuò)大立法范圍。在對《立法法》第七十二條第二款進(jìn)行解釋和修改時，應(yīng)選擇可控的適度擴(kuò)大路徑，即對三類事項(xiàng)進(jìn)行文義擴(kuò)大解釋、對“等”字做“等外等”理解，對例外授權(quán)條款中的“法律”進(jìn)行擴(kuò)充修改。當(dāng)?shù)胤搅⒎ǚ秶鷶U(kuò)大時，完備的監(jiān)督體系成為保障法制統(tǒng)一的關(guān)鍵。國務(wù)院和全國人大常委會的備案式監(jiān)督不易發(fā)揮實(shí)效，省級人大及其常委會應(yīng)承擔(dān)監(jiān)督的主責(zé)。為此省級人大常委會應(yīng)對屬于三類事項(xiàng)的立法進(jìn)行合法性審查，并且細(xì)化合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，對三類事項(xiàng)以外的立法應(yīng)進(jìn)行全面審查。同時要仿照合憲性審查制度建立省級人大改變或撤銷設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的啟動和反饋公開機(jī)制，使該項(xiàng)權(quán)力成為監(jiān)督體系中具有實(shí)效性的一環(huán)。

◆關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市;立法范圍;擴(kuò)大路徑;監(jiān)督體制

一、問題的提出

立法范圍是立法權(quán)的重要組成部分，指的是立法權(quán)可以和應(yīng)當(dāng)對哪些領(lǐng)域、方面、事項(xiàng)加以調(diào)整，不能對哪些領(lǐng)域、方面、事項(xiàng)發(fā)揮作用。2015年修改后的《立法法》將制定地方性法規(guī)的主體擴(kuò)展到設(shè)區(qū)的市，但同時將立法范圍限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，可謂“一收一放”。學(xué)界對于三類事項(xiàng)應(yīng)作字面解釋還是擴(kuò)大解釋，“等”字屬于“等內(nèi)等”還是“等外等”仍有爭論。較大的市的立法慣性和新賦權(quán)設(shè)區(qū)的市的立法需求表明，如果將立法范圍牢牢限定在法條規(guī)定的三類事項(xiàng)，將不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在設(shè)區(qū)的市的地方治理中的積極作用，擴(kuò)大立法范圍實(shí)屬必要。但同時又有學(xué)者擔(dān)心，當(dāng)前我國違憲審查制度并未有效運(yùn)行，設(shè)區(qū)的市也面臨著立法能力不足、破壞社會主義法制統(tǒng)一、地方保護(hù)主義法律化、立法規(guī)定不明等風(fēng)險。因此選取一條對《立法法》第七十二條第二款的穩(wěn)妥的擴(kuò)張解釋路徑，同時構(gòu)建具有實(shí)效性的監(jiān)督控制機(jī)制，將成為平衡“立法需求”和“法制統(tǒng)一”的關(guān)鍵。

二、擴(kuò)大立法范圍的必要性

（一）原較大的市存在立法慣性

49個較大的市在《立法法》修改之前就享有地方立法權(quán)，且法律未對立法權(quán)的范圍進(jìn)行限制。修改后的《立法法》將較大的市的立法范圍縮限為城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)，即在立法事項(xiàng)上較大的市與其他設(shè)區(qū)的市并無區(qū)別，若想在三大事項(xiàng)之外制定地方性法規(guī)，則需要得到法律的專門授權(quán)?；诜ǖ陌捕ㄐ院头ú凰菁凹韧瓌t，《立法法》規(guī)定，較大的市在修法之前已經(jīng)制定的三大事項(xiàng)之外的立法，繼續(xù)有效。有學(xué)者考察了《立法法》修改后至2017年1月1日49個較大的市出臺或修改的330件地方性法規(guī)，發(fā)現(xiàn)有112件規(guī)定超越了三大事項(xiàng)的范圍，且均未獲得法律的專門授權(quán)。其中存在49件“舊瓶裝新酒”的新修法規(guī)，如撫順市于2016年修改了《撫順市志愿者服務(wù)條例》，雖然條例名稱并未發(fā)生變化，但內(nèi)容修改較大，涵蓋了法律援助、志愿服務(wù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、食品安全、精神文明建設(shè)等方面的事項(xiàng)，均不屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)的范疇。此外新頒布的法規(guī)中也有63件無法被歸類為三大事項(xiàng)，如一些地方性法規(guī)的制定是為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)地方精神文明建設(shè)或是規(guī)范市場秩序。較大的市以修法名義對三大領(lǐng)域之外的事項(xiàng)作出規(guī)定，有違《立法法》限制地方立法范圍的初衷，超越三大事項(xiàng)的新法更是直接違反《立法法》。由此可見，修改后的《立法法》收限了較大的市的立法范圍，但較大的市仍然存在著修法前的立法慣性，其根本原因在于，較大的市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平較高，地方事務(wù)較為復(fù)雜，三大事項(xiàng)的限制不能滿足當(dāng)前較大的市的立法需求。

（二）新賦權(quán)設(shè)區(qū)的市存在立法需求

雖然《立法法》修改后的地方立法實(shí)踐表明，絕大多數(shù)新賦權(quán)的設(shè)區(qū)的市嚴(yán)格按照《立法法》規(guī)定的權(quán)限范圍進(jìn)行立法，審慎行使立法職權(quán)，但這并不代表當(dāng)前規(guī)定已經(jīng)滿足了新賦權(quán)設(shè)區(qū)的市的立法需求。溫州市在2015年修法前并不具備制定地方性法規(guī)的資格，因此1992年《溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》、2006年《浙江省溫州生態(tài)園保護(hù)管理?xiàng)l例》、2013年《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》都屬于浙江省人大常委會制定的省級地方性法規(guī)。即使在《立法法》修改后，溫州市仍然無權(quán)自己制定《溫州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》和《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》，因?yàn)槭马?xiàng)涉及經(jīng)濟(jì)管理，超越了三大事項(xiàng)。全國人大常委會法工委曾建議，設(shè)區(qū)的市如若需要對三類事項(xiàng)以外的事務(wù)進(jìn)行立法，“最好還是提請省人大常委會來制定”。但如上述條例的名稱所示，這三部省級地方性法規(guī)生效的地域幾乎僅是溫州市，而省級地方性法規(guī)原則上應(yīng)對全省范圍內(nèi)通行事項(xiàng)作出規(guī)定，因此這三部省級地方性法規(guī)顯得有點(diǎn)不配其位，“因?yàn)橐粋€省不可能為一個市制定地方性法規(guī)、規(guī)章”。溫州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平并不落后于某些較大的市，特別是民營經(jīng)濟(jì)向來發(fā)達(dá)，在該領(lǐng)域有強(qiáng)烈的立法需求，但在《立法法》修改前不得不交由省級人大常委會制定經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的地方性法規(guī)，在《立法法》修改后也因?yàn)槿愂马?xiàng)的限制自身無權(quán)對經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域立法，實(shí)屬遺憾。此外，泰州市人大常委會于2016年制定了《泰州市公共信用信息條例》，這是一次有益的地方立法探索，也證明了隨著社會發(fā)展，新賦權(quán)的設(shè)區(qū)的市的立法需求將不斷涌現(xiàn)?！读⒎ǚā穼τ谌笫马?xiàng)的列舉不可能前瞻地滿足地方發(fā)展的新態(tài)勢，因此通過擴(kuò)大解釋對立法范圍適當(dāng)松綁勢在必行。

三、擴(kuò)大立法范圍的路徑選擇

（一）對三類事項(xiàng)的不同理解

修改后的《立法法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?？梢姟读⒎ǚā芬粤信e的形式將設(shè)區(qū)的市的立法范圍主要限定在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)三個方面。然而這三類事項(xiàng)的內(nèi)涵和外延并不明確，集中表現(xiàn)在實(shí)踐中對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理”理解不同。在《立法法》的修改過程中，由于我國設(shè)區(qū)的市數(shù)量眾多，地區(qū)差異較大，法律委員會多次表示賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的工作要本著穩(wěn)妥的精神推進(jìn)，可見在賦權(quán)初期，立法者對三類事項(xiàng)的理解趨于保守。但第十二屆全國人大法律委員會在《立法法修正案（草案）》審議結(jié)果的報告中又對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理做了擴(kuò)大解釋：“法律委員會經(jīng)研究認(rèn)為，‘城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)’范圍是比較寬的。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，就包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政管理等?！闭憬∪舜蟪Ｎ瘯土x務(wù)獻(xiàn)血、職業(yè)教育等事項(xiàng)是否屬于設(shè)區(qū)的市立法范圍請示全國人大常委會法工委，法工委認(rèn)為其屬于城市建設(shè)與管理事項(xiàng)，這也可視為對三大事項(xiàng)的廣義理解。由上可見立法者并沒有通過立法解釋對三大事項(xiàng)的內(nèi)涵和外延進(jìn)行明晰的界定，甚至在方向上仍然存在搖擺。這導(dǎo)致在實(shí)踐中設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)關(guān)無法準(zhǔn)確把握三大事項(xiàng)的范圍，由此產(chǎn)生越權(quán)立法和為了規(guī)避風(fēng)險懈怠立法這兩種極端情況。

（二）對“等”字的不同理解

“等方面的事項(xiàng)”是加在設(shè)區(qū)的市三類立法事項(xiàng)后的兜底性規(guī)定，目前學(xué)界對于“等”字有“等內(nèi)”和“等外”兩種理解。“等內(nèi)”的支持者認(rèn)為“等方面的事項(xiàng)”應(yīng)處于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”的廣義語義射程內(nèi)，不能超越三類事項(xiàng)的廣義概念，即在性質(zhì)上屬于三類事項(xiàng)?！暗韧狻钡闹С终邉t認(rèn)為“等方面的事項(xiàng)”可以突破三類事項(xiàng)的廣義概念邊界，即該事項(xiàng)因?qū)傩圆煌?，與前三者屬于并列關(guān)系，如經(jīng)濟(jì)治理，教育管理等。

（三）對例外授權(quán)條款的不同理解

《立法法》在“可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”后設(shè)計了例外授權(quán)條款“法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。該條款具備前瞻性和靈活性，彌補(bǔ)了列舉式立法技術(shù)滯后和僵硬的缺陷。法律的更新將不斷為地方立法釋放新的空間，該條款毫無疑問地將設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限拓展到三大事項(xiàng)的廣義概念邊界之外。但法律授權(quán)的情況少之又少，該例外條款僅僅為立法范圍的突破提供了一種可能性。此外，雖然該條款中的“法律”通常被理解為狹義的法律，但也有學(xué)者提出了廣義法律的觀點(diǎn)，認(rèn)為這里的“法律”包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)。如果行政法規(guī)和省級地方性法規(guī)也能為立法范圍的突破進(jìn)行授權(quán)，則該例外規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中更容易產(chǎn)生實(shí)踐性，以滿足設(shè)區(qū)的市的實(shí)際立法需求。

（四）理想的路徑：對三類事項(xiàng)擴(kuò)大解釋+“等外等”+對授權(quán)條款中的“法律”擴(kuò)充修改

如果嚴(yán)格按照三類事項(xiàng)的字面理解限定設(shè)區(qū)的市的立法范圍，不但與較大的市的立法慣性不符，同時不能滿足新賦權(quán)設(shè)區(qū)的市的立法需求。這不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的應(yīng)有作用，也將造成設(shè)區(qū)的市的規(guī)范更多地向紅頭文件逃逸，與依法治國的目標(biāo)背道而馳，因此擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市的立法范圍就成了法律解釋的唯一方向。全國大人常委會副委員長王晨也在第二十五次全國地方立法工作座談會上指出“下一步要繼續(xù)對地方立法放權(quán)，逐步有序釋放地方立法空間”。因此在眾多擴(kuò)大路徑中，應(yīng)選取一條穩(wěn)妥的、適度的擴(kuò)大路徑，同時還應(yīng)保證對地方立法權(quán)的有效控制，否則將出現(xiàn)一放就亂的局面，輕則影響本地公民的權(quán)利義務(wù)，重則妨礙我國的法制統(tǒng)一。

《立法法》第七十二條第二款采用“三類列舉+等+例外授權(quán)條款”的三層結(jié)構(gòu)，從法釋義學(xué)的角度來看，第二層擴(kuò)大了第一層的范圍，使得第一層在理論上的爭議意義寥寥。在理論上，無論對“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”做字面解釋還是擴(kuò)大解釋，都被“等內(nèi)等”的最大語義射程所涵攝，更不用提范圍更大的“等外等”。但強(qiáng)調(diào)三類事項(xiàng)的擴(kuò)大解釋仍有其現(xiàn)實(shí)意義，因?yàn)樵趯?shí)踐中地方立法機(jī)關(guān)為了規(guī)避越權(quán)立法的風(fēng)險，往往無視“等”字，嚴(yán)守三大事項(xiàng)的字面解釋。強(qiáng)調(diào)三類事項(xiàng)的擴(kuò)大解釋可以破除立法心態(tài)上的保守主義，促進(jìn)地方立法的積極性。只要事項(xiàng)在“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”最寬的語義射程之內(nèi)，該設(shè)區(qū)的市就可自行制定地方性法規(guī)，無須授權(quán)。設(shè)區(qū)的市若就某事是否屬于三類事項(xiàng)進(jìn)行請示，只要不是明顯超越三類事項(xiàng)的外延，上級人大常委會應(yīng)持寬松的理解。

第三層也同樣擴(kuò)大了第二層的范圍，使得“等內(nèi)等”和“等外等”的理論爭論失去意義，因?yàn)闊o論做何種理解，例外授權(quán)條款都已經(jīng)將立法權(quán)拓展到三類事項(xiàng)之外。唯一細(xì)微的區(qū)別是，做“等內(nèi)等”理解時，例外授權(quán)條款既是非三類事項(xiàng)立法的依據(jù)又是必要條件，而做“等外等”理解時，“等”字是非三類事項(xiàng)立法的依據(jù)，而例外授權(quán)僅作為必要條件。考慮到每一層結(jié)構(gòu)邏輯的嚴(yán)謹(jǐn)性和功能的獨(dú)立性，筆者還是傾向于“等外等”的理解，即“等”字已經(jīng)將設(shè)區(qū)的市的立法范圍拓展到三類事項(xiàng)之外，但是這種拓展并非地方立法的通常情況，必須以“法律”的授權(quán)作為條件。

第三層的“法律”授權(quán)要件使得設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)不至于一放就亂，可以實(shí)現(xiàn)立法范圍可控的漸進(jìn)的擴(kuò)張，但仍然存在兩大問題。一方面是，狹義上的法律的制定和修改程序嚴(yán)格，耗時較長，因此無法及時回應(yīng)地方立法產(chǎn)生的新需求;另一方面是，按照當(dāng)前規(guī)定，先有狹義法律的授權(quán)，才有地方立法范圍的突破，但是在理論上，只有在吸取相關(guān)地方性法規(guī)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，才能制定出良法，這其中存在“先有雞還是先有蛋”的邏輯悖論。如前文所述，泰州市人大為推進(jìn)社會信用體系建設(shè)，制定了《泰州市公共信用信息條例》，即對信用信息進(jìn)行規(guī)制是地方立法的新需求。然而我國目前并沒有該領(lǐng)域的狹義法律，因此不可能進(jìn)行授權(quán)，從嚴(yán)格意義上講，該地方性法規(guī)屬于越權(quán)立法。但因?yàn)閷儆诘胤搅⒎ǖ挠幸鎳L試，可以為信用信息領(lǐng)域的法律制定提供寶貴的樣本和經(jīng)驗(yàn)，不應(yīng)予以撤銷。

為了解決“法律”授權(quán)條款存在的兩大問題，應(yīng)將其修改為“憲法、法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。因?yàn)楠M義法律的制定周期較長，無法及時回應(yīng)地方立法需求，加之存在良法和地方性法規(guī)的制定順序悖論，所以狹義法律無法勝任授權(quán)的任務(wù)，但又必須控制設(shè)區(qū)的市的立法范圍，那么只能尋找其他高層級的規(guī)范進(jìn)行授權(quán)。行政法規(guī)在效力等級上高于地方性法規(guī)，但是行政機(jī)關(guān)的規(guī)范不宜對權(quán)力機(jī)關(guān)立法范圍的突破進(jìn)行授權(quán)，這可能與我國的人民代表大會制度產(chǎn)生沖突。同時行政法規(guī)屬于國務(wù)院制定的面向全國行政領(lǐng)域生效的規(guī)范性文件，由行政法規(guī)進(jìn)行授權(quán)仍然在一定程度上陷入與狹義法律相同的邏輯窘境，理想的制定步驟仍然是先有地方性的規(guī)范實(shí)踐，再有全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)范。由省級地方性法規(guī)對立法事項(xiàng)的突破進(jìn)行授權(quán)成為了最符合邏輯，也最具有可操作性的選擇。首先是因?yàn)槭〖壍胤叫苑ㄒ?guī)的制定流程較狹義法律更加靈活簡便，可以及時回應(yīng)設(shè)區(qū)的市新產(chǎn)生的立法需求。其次省級人大常委會也更清楚該省所轄設(shè)區(qū)的市的發(fā)展?fàn)顩r、治理困境和真實(shí)的立法需求，因此能夠合理地做出授權(quán)或者不予授權(quán)的判斷。最后省級地方性法規(guī)和設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)同屬于地方立法，因此不會落入類似于狹義法律、行政法規(guī)的邏輯困境。但是這并不排除狹義法律、行政法規(guī)為地方立法事項(xiàng)的突破進(jìn)行授權(quán)，但由省級地方性法規(guī)進(jìn)行授權(quán)應(yīng)成為最常態(tài)化的選擇。

四、擴(kuò)大立法范圍的監(jiān)督控制

《立法法》第七十二條第二款的目的是賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)并同時保障法制統(tǒng)一，這兩個目的不可偏頗。實(shí)踐表明，如果把立法范圍僅僅限定在字面意義上的三類事項(xiàng)，設(shè)區(qū)的市的立法需求將得不到滿足，并導(dǎo)致越權(quán)立法和懈怠立法的極端情況。為了促進(jìn)地方立法的積極性，發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的應(yīng)有作用，應(yīng)通過解釋和修改的方式擴(kuò)大地方立法的范圍，因此可能被破壞的法制統(tǒng)一應(yīng)從法律監(jiān)督方面入手優(yōu)化，而不應(yīng)過分限制立法范圍。要通過立法權(quán)的“行權(quán)控制”來強(qiáng)化對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的調(diào)控，也就是通過設(shè)區(qū)的市立法的配套措施，如立法批準(zhǔn)、備案審查、違憲審查等制度對設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，以促進(jìn)設(shè)區(qū)的市實(shí)現(xiàn)良法善治。完善監(jiān)督機(jī)制可從三個方面入手，一是對三類事項(xiàng)的立法進(jìn)行合法性審查，并細(xì)化合法性審查的具體標(biāo)準(zhǔn);二是對非三類事項(xiàng)的立法進(jìn)行合法性和合理性的全面審查;三是仿照合憲性審查制度建立省級人大改變或撤銷設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的啟動和反饋公開機(jī)制。

（一）“備案式事后監(jiān)督”不易發(fā)揮實(shí)效

當(dāng)前設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的監(jiān)督模式可以總結(jié)為“批準(zhǔn)式事前監(jiān)督”+“改變或撤銷式事后監(jiān)督”+“備案式事后監(jiān)督”。有學(xué)者分析了“備案式事后監(jiān)督”在運(yùn)行中存在的缺陷：國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)的備案審查重點(diǎn)在于部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，對地方性法規(guī)的監(jiān)督不是其重心。全國人大常委會目前主動審查的重點(diǎn)是行政法規(guī)、司法解釋，對地方性法規(guī)目前沒有精力進(jìn)行主動審查，面對這么多的設(shè)區(qū)的市的立法主體，全國人大常委會對設(shè)區(qū)的市法規(guī)的被動審查也難及時有效開展。鑒于中央層級的備案式監(jiān)督難以發(fā)揮實(shí)效，省級人大及其常委會應(yīng)主要承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，一是因?yàn)橐皇∷犜O(shè)區(qū)的市至多二十個左右，相比全國人大常委會和國務(wù)院，省級人大及其常委會有更充足的人員和精力進(jìn)行監(jiān)督，二是因?yàn)楸绕鹬醒雵覚C(jī)關(guān)，省級人大及其常委會更了解所轄設(shè)區(qū)的市的實(shí)際情況和立法需求，便于做出正確的監(jiān)督判斷。

（二）“批準(zhǔn)式事前監(jiān)督”應(yīng)針對不同事項(xiàng)區(qū)分審查標(biāo)準(zhǔn)

分析《立法法》第七十二條第二款可知，省級人大常委會在批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)時采“合法性審查”和“不抵觸原則”的標(biāo)準(zhǔn)，但因?yàn)槿狈戏ㄐ詫彶闃?biāo)準(zhǔn)的具體細(xì)化，在實(shí)踐中省級人大常委會往往還對地方性法規(guī)的合理性進(jìn)行審查，這在一定程度上導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市人大只擁有“半個立法權(quán)”。對此可以借鑒浙江省人大的立法批準(zhǔn)經(jīng)驗(yàn)，在各省的立法條例中明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市與上位法抵觸的三種情形：（1）超越法定事項(xiàng)和授權(quán)范圍的，（2）違反上位法的立法目的、立法精神和具體規(guī)范的，（3）違反法定程序的。換言之，省級人大常委會在批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的立法時，只需要考慮上述三類問題。至于設(shè)區(qū)的市的立法素質(zhì)不高、立法技術(shù)不成熟、法規(guī)沒有針對性、有效性等問題都屬于合理性審查的范圍。

除了對“合法性審查”和“不抵觸原則”進(jìn)行細(xì)化外，針對不同類型的立法事項(xiàng)應(yīng)采取不同的審查標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，針對三類事項(xiàng)的立法，省級人大常委會應(yīng)采取現(xiàn)行法中“合法性審查”和“不抵觸原則”標(biāo)準(zhǔn)，并抱持寬容的審查態(tài)度，絕不可觸碰合理性范疇以代行設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)。但是對于突破三類事項(xiàng)的立法，因其實(shí)驗(yàn)性質(zhì)更濃、更易破壞法制統(tǒng)一、更易影響公民權(quán)利義務(wù)，除了必須有憲法、法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)的授權(quán)外，省級人大常委會在批準(zhǔn)環(huán)節(jié)應(yīng)采取“全面審查標(biāo)準(zhǔn)”，即既審查突破性立法的合法性也審查其合理性。審查標(biāo)準(zhǔn)的分立，既可保證設(shè)區(qū)的市在三大事項(xiàng)上立法的主動性和積極性，又在滿足設(shè)區(qū)的市其他立法需求時實(shí)現(xiàn)了有效的監(jiān)督控制，取得了地方實(shí)驗(yàn)創(chuàng)新和法制統(tǒng)一的平衡。

（三）“改變或撤銷式事后監(jiān)督”應(yīng)完善啟動和反饋公開機(jī)制

由《立法法》第九十七條第四項(xiàng)可知，省級人民代表大會在會議期間可以改變或者撤銷設(shè)區(qū)的市不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。若省級人大常委會的批準(zhǔn)權(quán)是事前監(jiān)督的關(guān)鍵，省級人大的改變或撤銷權(quán)就是事后監(jiān)督最重要的一環(huán)，兩者相互配合，可以實(shí)現(xiàn)對于設(shè)區(qū)的市立法的全過程監(jiān)督。但是目前“改變或撤銷式事后監(jiān)督”的啟動程序不明朗，且沒有吸收多元社會主體的意見，因此應(yīng)仿照我國合憲性審查制度中的審查建議和審查要求，在省級人大層面構(gòu)建類似的啟動和反饋公開機(jī)制。除了省級人大及其常委會的法制工作機(jī)構(gòu)對設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行主動審查外，應(yīng)增加規(guī)定，省政府、高級人民法院、省檢察院、各設(shè)區(qū)的市的人大常委會認(rèn)為設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)同憲法、法律、行政法規(guī)、省級地方性法規(guī)相抵觸的，可以向省人大常委會提出書面的審查要求，上述以外的其他地方國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民可以向省人大常委會提出書面的審查建議，經(jīng)省級人大及其常委會的法制工作機(jī)構(gòu)研究后，提請省級人大在會議期間啟動改變或撤銷程序。同時審查、研究情況應(yīng)向提出審查建議的主體進(jìn)行反饋，并可以向社會公開。啟動和反饋公開機(jī)制可以為多元社會主體監(jiān)督地方立法提供渠道，并保證省級人大事后監(jiān)督常態(tài)化運(yùn)轉(zhuǎn)，使之真正成為設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)監(jiān)督體系中的重要一環(huán)。

五、結(jié)語

較大的市的立法慣性和新賦權(quán)設(shè)區(qū)的市的立法需求告訴我們，為地方立法范圍松綁勢在必行，但在眾多路徑中選出一條可控的適當(dāng)?shù)臄U(kuò)大路徑需要經(jīng)驗(yàn)和智慧，太保守會影響地方立法積極性，太激進(jìn)又將沖擊法制統(tǒng)一。建構(gòu)完備的監(jiān)督體系可以保障地方法治實(shí)驗(yàn)有序進(jìn)行，并降低地方法治創(chuàng)新帶來的風(fēng)險。理想的效果是，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)為全國統(tǒng)一層面規(guī)范的定制提供寶貴的地方經(jīng)驗(yàn)，而全國統(tǒng)一層面的規(guī)范又為地方法治留下適當(dāng)?shù)淖杂煽臻g。

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作者簡介

徐士特，男，漢族，浙江溫州人，碩士研究生。