深化“農(nóng)民集中居住區(qū)治理”的實踐與思考

伴隨著城鎮(zhèn)化特征日趨明顯，農(nóng)民集中居住區(qū)規(guī)模不斷擴大，農(nóng)民集中居住區(qū)的物業(yè)費收取難、公共空間管理混亂、公共資源利用率低等重難點問題以及房屋產(chǎn)權(quán)、戶籍管理、公共服務(wù)等問題日益凸顯，導(dǎo)致居民生活舒適度、幸福度、滿意度普遍偏低，成為如今農(nóng)民集中居住區(qū)治理的一大瓶頸。已成為我縣居民乃至全社會都普遍關(guān)注的熱點。筆者擬結(jié)合金堂縣福興鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住區(qū)治理為例，對農(nóng)民集中居住區(qū)治理現(xiàn)狀進行了認(rèn)真調(diào)研，就改進農(nóng)民集中居住區(qū)治理模式提出相應(yīng)對策和建議，為提高金堂縣社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平提供借鑒。

一、福興鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住區(qū)基本情況簡介

近年來，福興鎮(zhèn)通過實施農(nóng)村土地綜合整治、低保戶土坯房改造、東風(fēng)水庫移民搬遷等項目，共建成農(nóng)民集中居住區(qū)24個。從入住人數(shù)上看，50戶以下15個，50—200戶5個，200戶以上4個;從建設(shè)年限上看，建成5年以上的23個，5年以內(nèi)1個。

二、福興鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住區(qū)存在的主要問題

（一）治理主體服務(wù)缺位

一是“黨建引領(lǐng)”有效作用發(fā)揮不夠。主要表現(xiàn)為：設(shè)置在農(nóng)民集中居住區(qū)的黨組織數(shù)量少、覆蓋面窄，目前僅有三合碑新區(qū)、福樂社區(qū)、園覺寺村和三福村小區(qū)管理共4個黨支部;管理層次還不夠清晰，特別是農(nóng)民集中居住區(qū)新建黨組織與屬地村（社區(qū)）黨組織的關(guān)系還有些模糊和交叉集中，如東風(fēng)水庫移民安置區(qū)涉及到長樂村和三合碑社區(qū)2個村（社區(qū)），而長樂有70余戶搬遷戶在三合碑居住，其中黨員的組織關(guān)系就與居住地交叉，雙方黨組織管理作用均難以發(fā)揮;黨組織在小區(qū)管理中未真正起到核心作用，部分外出務(wù)工的黨員無法參與黨組織開展的集中教育學(xué)習(xí)活動，投身小區(qū)管理的意識不強，甚至有個別黨員因為在安置中牽涉的利益問題還產(chǎn)生了抵觸情緒，完全沒有起到黨員應(yīng)有的模范標(biāo)桿作用。

二是“物管機構(gòu)”專業(yè)服務(wù)能力較弱。一方面，農(nóng)民集中居住區(qū)成立的物業(yè)管理團隊數(shù)量少且管理經(jīng)驗不夠豐富，全鎮(zhèn)24個農(nóng)民集中居住區(qū)中尚有21個無專門物管機構(gòu)進行管理維護，僅三合碑新區(qū)有物業(yè)服務(wù)機構(gòu)，2個小區(qū)（園覺寺村雙燕小區(qū)、三福村）雖有業(yè)委會，但也無物業(yè)機構(gòu)進行專業(yè)管理，且有物業(yè)機構(gòu)的也缺乏專業(yè)技術(shù)人才，管理水平和服務(wù)質(zhì)量也還需進一步提高。另一方面，物業(yè)服務(wù)費用標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，收費標(biāo)準(zhǔn)在0.1—0.2元/平/月的農(nóng)民集中居住區(qū)不在少數(shù)，這樣的收費標(biāo)準(zhǔn)更多的是象征性收取，從筆者實地走訪的情況來看，許多村（社區(qū)）反映多層要達(dá)到0.5—0.7元/平/月才能勉強支撐小區(qū)的物業(yè)正常運行，因此能自收自支滿足物業(yè)運行的農(nóng)集區(qū)少之又少。

三是“群策共治”協(xié)同治理體系不暢。一方面，由于跨區(qū)域安置、混合安置、租住戶流動人口增加等因素，農(nóng)民集中居住區(qū)人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜，導(dǎo)致業(yè)委會組建難，甚至部分農(nóng)民集中居住區(qū)至今沒有業(yè)委會，即使成立的業(yè)委會作用發(fā)揮也不明顯，其成員普遍年齡偏大，缺乏專業(yè)知識、精力和熱情，也難以代表廣大業(yè)主的意愿。另一方面，整合社會資源培育社會組織力度不夠，部分社會組織作用沒有得到有效發(fā)揮，日常服務(wù)提供和活動開展時斷時續(xù)，效果不佳。總的來說，部分農(nóng)民集中居住區(qū)群眾還存在“等、靠、要”的懈怠思想，自我管理、自我教育、自我服務(wù)的主人翁意識較弱。

（二）歷史遺留問題復(fù)雜

一是“建設(shè)規(guī)劃”不夠科學(xué)。表現(xiàn)在：建設(shè)初期未將農(nóng)民集中居住區(qū)納入城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，安置在集體土地的現(xiàn)象較普遍，個別農(nóng)民集中居住區(qū)與現(xiàn)有規(guī)劃存在沖突;對建設(shè)點位、建筑形態(tài)、功能布局等未進行科學(xué)規(guī)劃，工程建設(shè)質(zhì)量相對較差;由于大部分聚居點修建年代較早，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施項目較少、標(biāo)準(zhǔn)較低，隨著經(jīng)濟發(fā)展和生活需求提高，居民對小區(qū)公共停車場、群宴辦理場所和公廁等公共服務(wù)項目的多樣化需求越來越迫切，但由于受用地規(guī)劃和空間限制，導(dǎo)致項目不能落地，目前小區(qū)公共停車場、群宴辦理場所和公廁這類基礎(chǔ)公共設(shè)施只覆蓋了三福村、三合碑新區(qū)、東風(fēng)水庫移民安置點3個農(nóng)民集中居住區(qū)。

二是“設(shè)施管理”不夠到位。農(nóng)民集中居住區(qū)設(shè)施配套普遍存在“重建輕管”現(xiàn)象，小區(qū)建好后未對公共配套設(shè)施的權(quán)屬和管理主體進行明確，未落實公共配套設(shè)施管理經(jīng)費的來源，導(dǎo)致公共配套設(shè)施未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，使用效果不理想。

三是“權(quán)證辦理”不夠及時。一方面，對于拆遷安置區(qū)，存在部分安置用地未報征為國有土地、安置房未完成工程建設(shè)備案、工程建設(shè)未通過消防驗收等前置要件缺失的問題。另一方面，對通過土地綜合整治等形成的農(nóng)民集中居住區(qū)，由于存在異地集中安置、多村集中安置等情況，導(dǎo)致必須完成集體建設(shè)用地的權(quán)屬調(diào)整后才能辦理產(chǎn)權(quán)證。

（三）資金來源渠道不明

一是“維修資金”籌措力度不夠。隨著建筑年限的增加，現(xiàn)有的農(nóng)民集中居住區(qū)大部分已經(jīng)或者即將超過建筑、防水、給排水等工程的保修期，由于沒有繳納房屋專項維修資金，目前農(nóng)民集中居住區(qū)基本都由政府來承擔(dān)相應(yīng)的維修維護費用，造成了很大的資金壓力和管理風(fēng)險。

二是“物管費用”收取難度較大。在走訪中發(fā)現(xiàn)，許多農(nóng)民集中居住區(qū)居民觀念沒有轉(zhuǎn)變，仍將物業(yè)服務(wù)視為政府的責(zé)任，參與小區(qū)管理的主動性不強，對小區(qū)事務(wù)的關(guān)心與參與度較低，對小區(qū)自治組織的認(rèn)可度和支持力不夠，對自身物業(yè)費用繳納等義務(wù)也認(rèn)識不到位，晚交、少交的現(xiàn)象比較突出。

三是“集體經(jīng)濟”造血功能薄弱。由于集中安置后，小區(qū)商業(yè)物業(yè)大部分納入縣級國有資產(chǎn)經(jīng)營管理，村（社區(qū)）缺乏集體經(jīng)濟經(jīng)營發(fā)展平臺和資源，收入來源有限。同時，大多村（社區(qū)）對村級公共服務(wù)和社會管理專項資金依賴過高，很多地方被引導(dǎo)在農(nóng)民集中居住區(qū)使用，用于小區(qū)的清掃保潔和治安巡邏等。

（四）農(nóng)民意識轉(zhuǎn)變遲緩

一是就地市民與“自主服務(wù)”不同步。大多農(nóng)民集中居住區(qū)群眾對進城安居、務(wù)工就業(yè)，為其生活條件、生活質(zhì)量帶來的改善較為認(rèn)同，但存在“已經(jīng)用土地為城市生活作了全部交換”的強烈心理暗示，認(rèn)為這些改變都是政府主導(dǎo)的征地拆遷、土地整理等項目帶來的，自己屬于被動接受而非主動選擇，對由此帶來的生活成本增加，潛意識認(rèn)為應(yīng)由政府繼續(xù)埋單。

二是角色轉(zhuǎn)變與“心理適應(yīng)”不匹配。大多農(nóng)民集中居住區(qū)居民缺乏“誰享受、誰付費”的現(xiàn)代城市社區(qū)生活意識，對繳費享受垃圾清運、停車管理等服務(wù)缺乏認(rèn)同;在農(nóng)民集中居住區(qū)這個“半熟人小社會”里，你不交我也不交的“比、趕、超”意識過強，負(fù)面帶動明顯。

三、福興鎮(zhèn)農(nóng)民集中居住區(qū)治理的對策及建議

（一）構(gòu)建“共建共治”機制

一是發(fā)揮“黨建核心”引領(lǐng)作用。在規(guī)模較大、跨村居住的農(nóng)民集中居住區(qū)，按照“組織健在集聚區(qū)、身份亮在集聚區(qū)、作用顯在集聚區(qū)”思路，探索差異化設(shè)置功能型黨組織和構(gòu)建區(qū)域化大黨建格局，大力加強黨建引領(lǐng)網(wǎng)格化精細(xì)化管理，探索實行農(nóng)民集中居住區(qū)原村黨組織和集中居住區(qū)黨組織“雙軌并行”及黨員“雙重管理”模式，不斷強化黨組織核心引領(lǐng)作用，切實提升黨組織服務(wù)群眾、治理社區(qū)能力。

二是發(fā)揮“居民自治”參與作用。深入推進村（居）民委員會去行政化，積極落實“減負(fù)十條”，促進村（社區(qū)）更好履行教育引導(dǎo)群眾、發(fā)展居民自治的責(zé)任。同時，探索農(nóng)民集中居住區(qū)實行居民自治的長效管理機制，在農(nóng)民集中居住區(qū)及時建立健全業(yè)主委員會等自治組織，加強農(nóng)民集中居住區(qū)管理，保障群眾行使民主權(quán)利，增強和提高農(nóng)民集中居住區(qū)黨員、群眾參與小區(qū)事務(wù)管理的責(zé)任感和參與度。

三是發(fā)揮“社會協(xié)同”治理作用。積極健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)下社區(qū)自治組織、社會組織等多方參與的治理機制，由鎮(zhèn)黨委、政府牽頭、派出所、消防隊、市場監(jiān)管所、衛(wèi)生院和學(xué)校等各鎮(zhèn)屬單位聯(lián)合深化專業(yè)領(lǐng)域治理，進一步發(fā)揮好工青婦等群團組織的橋梁紐帶作用，做好銜接、打好配合，共同培育和孵化社會組織參與農(nóng)民集中居住區(qū)治理和服務(wù)。

（二）構(gòu)建“建制改革”機制

一是推進”居民身份”政經(jīng)分離?？茖W(xué)運用產(chǎn)改確權(quán)成果，在對農(nóng)民集中居住區(qū)居民原所在村（社區(qū)）的集體資產(chǎn)、資金和資源清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上，將集體資產(chǎn)以股份形式、集體土地以股權(quán)的形式，逐一量化到每個居民，實施農(nóng)村集體經(jīng)濟組織股份合作制改造，成立新型集體經(jīng)濟組織—股份經(jīng)濟合作社，鎖定集體經(jīng)濟組織成員身份，推進居民的集體經(jīng)濟成員身份與戶籍身份分離，解除居民后顧之憂，讓農(nóng)民安心進城，為建立建制行政社區(qū)夯實群眾基礎(chǔ)。

二是理順“居民戶籍”隸屬關(guān)系。按照“集體經(jīng)濟關(guān)系不變、全面屬地化管理”的原則，采取政策轉(zhuǎn)入、引導(dǎo)轉(zhuǎn)入、自愿轉(zhuǎn)入等，以小組為單位實施居民戶籍分批遷轉(zhuǎn)。居民享有的政治權(quán)利、自治管理、教育服務(wù)等與原村（社區(qū)）脫離，實現(xiàn)入住農(nóng)民集中居住區(qū)的居民“人戶一致”和全面屬地化管理，組織居民參加新型社區(qū)系列政治、經(jīng)濟、文化、生活等活動。

（三）構(gòu)建“精準(zhǔn)服務(wù)”機制

一是強化”公服設(shè)施”配套。對全鎮(zhèn)現(xiàn)有的農(nóng)民集中居住區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套情況進行全面排查，對設(shè)施配套有嚴(yán)重缺項的小區(qū)，逐村逐點制定整改計劃和工程實施方案，分類列出整改工程實施進度表，加緊施工。同時，按照“費隨事轉(zhuǎn)”、“誰受益誰負(fù)責(zé)”的原則建立健全農(nóng)民集中居住區(qū)公用設(shè)施設(shè)備的長效運行維護機制，為后期新農(nóng)民集中居住區(qū)公用設(shè)施維護提供政策保障。探索打造“15分鐘生活服務(wù)圈”，建立集整合社區(qū)管理、社區(qū)文體、社區(qū)醫(yī)療、社區(qū)養(yǎng)老、社區(qū)商業(yè)功能于一體的便民場所，讓農(nóng)民集中居住區(qū)居民享受到與城鎮(zhèn)居民同質(zhì)同等的公共服務(wù)。

二是著力“解決產(chǎn)權(quán)”問題。加強“兩證”辦理保障力度，積極對接縣房管局、縣國土局、縣建設(shè)局、縣公安局等縣級職能部門，對全鎮(zhèn)現(xiàn)有的農(nóng)民集中居住區(qū)全面梳理“兩證”辦理中存在問題的主要癥結(jié)，在房屋質(zhì)量驗收、稅費減免、公安消防、戶籍登記等方面嚴(yán)格按照上級工作方案落實推動，加強具體經(jīng)辦人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，明示簡化辦證流程，讓農(nóng)民群眾盡快拿自己的證。

三是積極推進“智慧服務(wù)”。在有條件的農(nóng)民集中居住區(qū)，探索引入“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，整合商家、物流和社會組織等多種社會資源，探索在農(nóng)民集中居住區(qū)打造社區(qū)物業(yè)管理App，實現(xiàn)線上與線下的結(jié)合，滿足不同群體需求。同時，引入“O2O+社區(qū)”商業(yè)模式，以福興鎮(zhèn)電商為依托，吸取推廣實踐經(jīng)驗，推動蔬菜、零售、家政等生活便民的物業(yè)增值服務(wù)。

（四）構(gòu)建“居民融合”機制

一是堅持組織帶動“一核多元”。構(gòu)建以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心，以議事會、業(yè)委會、監(jiān)委會為自治主體，以物業(yè)服務(wù)中心為載體，以其他經(jīng)濟社會組織為有效補充的“一核多元”農(nóng)民集中居住區(qū)治理模式。充分發(fā)揮各類社會組織的作用，街道和社區(qū)轄區(qū)內(nèi)公共服務(wù)項目采取服務(wù)外包、費隨事轉(zhuǎn)等方式，鼓勵社區(qū)集體經(jīng)濟組織和社會組織參與營運。

二是堅持培育社區(qū)“文明新風(fēng)”。依托社區(qū)文化陣地，打造社區(qū)特色文化隊伍，常態(tài)化開展文藝演出等主題活動。積極推薦和挖掘身邊的文明典型、道德典型，定期評選“文明之星”、“道德之星”。常態(tài)化開展主題志愿服務(wù)、道德宣講、院落整治等各類活動，全力打造文明和諧社會風(fēng)尚。

三是堅持居民自主“自我管理”。選舉小區(qū)負(fù)責(zé)人、樓棟長及居民代表，形成社區(qū)、小區(qū)負(fù)責(zé)人、居民代表、樓棟長與居民戶之間分片包干、層層負(fù)責(zé)的有效運行機制。組建治安巡邏隊、志愿者隊伍、居民業(yè)余文化隊伍，適時開展文明樓棟、文明家庭的評比活動。堅持學(xué)習(xí)與技能培訓(xùn)相結(jié)合，切實提高居民的自身素質(zhì)，達(dá)到自我教育的效果。制定、完善小區(qū)居民公約，保障居民言行“有章可循”，促進農(nóng)民集中居住區(qū)居民、群眾鄰里關(guān)系和諧、和睦。

作者簡介

曾述蘭（1967.09—）， 女，四川金堂，漢，本科，四川師范大學(xué)，高級講師，四川省成都市金堂縣委黨校，研究方向：黨建。