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    集中行政審批權(quán)改革面臨的困境及出路針

    2022-06-03 20:44:29王靜李鑫田
    速讀·下旬 2022年3期
    關(guān)鍵詞:改革服務(wù)

    王靜 李鑫田

    ◆摘? 要:行政審批權(quán)改革是“放管服”改革的首要環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容,有利于政府審批效率和服務(wù)質(zhì)量的提升。集中行政審批權(quán)改革是實(shí)踐中行政審批權(quán)改革的兩大方式之一,本文通過對(duì)濟(jì)南市L區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳的調(diào)研,發(fā)現(xiàn)集中行政審批權(quán)改革便于審批權(quán)的集中統(tǒng)一行使,明顯提升了營(yíng)商環(huán)境,但也存在諸如業(yè)務(wù)型人才不足、數(shù)據(jù)共享困難影響審批效率、審批局權(quán)力不足、部門之間協(xié)調(diào)困難、審批監(jiān)管部門職責(zé)不清等困境,在分析以上問題的基礎(chǔ)上,探討了解決問題、走出困境的出路。

    一、問題的提出

    《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次指出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo),其核心在于“放管服”改革下政府職能的轉(zhuǎn)變。2015年5月12日,國(guó)務(wù)院召開全國(guó)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議中又進(jìn)一步明確了“放管服”的概念,即簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)。行政審批制度改革是“放管服”改革的首要環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容?;诖耍舜笠詠淼恼姓徟贫雀母?,突破了以往改革中單純的“簡(jiǎn)政放權(quán)”的限制,同時(shí)凸顯了“創(chuàng)新管理、優(yōu)化服務(wù)”的特點(diǎn)。

    實(shí)踐中,圍繞“營(yíng)造優(yōu)質(zhì)營(yíng)商環(huán)境”目標(biāo),各地的行政審批權(quán)改革進(jìn)行了各具特色的創(chuàng)新。經(jīng)過梳理和總結(jié)發(fā)現(xiàn)主要是通過兩種途徑實(shí)現(xiàn)的:一是集中審批,即設(shè)置行政審批局集中行使原職能部門的相關(guān)審批職權(quán);二是不改變?cè)懈髀毮懿块T的審批權(quán)限,通過數(shù)據(jù)共享提高審批效率和服務(wù)能力,來優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量。山東省行政審批權(quán)的改革采用的前者。2018年,山東省政府出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)相對(duì)集中行政許可權(quán)改革組建市縣行政審批服務(wù)局的意見》明確提出組建行政審批服務(wù)局,要求堅(jiān)持以劃轉(zhuǎn)為原則、不劃轉(zhuǎn)為例外,按照“應(yīng)劃盡劃”的要求,將涉及市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資建設(shè)、國(guó)土規(guī)劃、民生保障等領(lǐng)域行政許可及關(guān)聯(lián)事項(xiàng)和收費(fèi)事項(xiàng),統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到行政審批服務(wù)局集中辦理。兩年多來,山東省行政審批權(quán)改革取得了明顯成效,審批效率明顯提升,有效改善了營(yíng)商環(huán)境。然而,行政審批局作為一個(gè)新成立的政府部門,其成立的法律依據(jù)相對(duì)不足,實(shí)踐運(yùn)行中也面臨權(quán)力不足、協(xié)調(diào)不力、專業(yè)人才缺乏等諸多問題。為了推動(dòng)以上問題的解決,促進(jìn)集中審批權(quán)改革效能的釋放,我們對(duì)濟(jì)南市L區(qū)的政務(wù)服務(wù)大廳進(jìn)行了深入調(diào)研。

    二、改革取得的成績(jī)

    濟(jì)南市L區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳是L區(qū)行政審批服務(wù)局的窗口部門,是集中受理行政審批事項(xiàng)的機(jī)構(gòu),目前,該行政審批服務(wù)大廳共進(jìn)駐了33個(gè)政府業(yè)務(wù)部門、設(shè)置有134個(gè)服務(wù)窗口,可受理包括企業(yè)開辦、建設(shè)項(xiàng)目、社會(huì)事務(wù)、司法公正等約725項(xiàng)行政許可及關(guān)聯(lián)事項(xiàng)。本著集中審批、優(yōu)化服務(wù)、提升效率的原則,L區(qū)行政審批服務(wù)局不斷深入探索行政審批、政務(wù)服務(wù)模式創(chuàng)新,實(shí)現(xiàn)了營(yíng)商環(huán)境的不斷優(yōu)化,截至目前該區(qū)市場(chǎng)主體總量、新注冊(cè)市場(chǎng)主體、新增注冊(cè)資本數(shù)額在濟(jì)南市均名列前茅,群眾滿意度不斷提升。

    (一)利用信息技術(shù),創(chuàng)新服務(wù)體系

    隨著信息時(shí)代的到來,以“云大物移智”為核心的技術(shù)手段在社會(huì)中的賦能作用日益凸顯,L區(qū)集中行政審批權(quán)的改革也充分利用了以上信息手段。

    首先,L區(qū)行政審批局構(gòu)建了功能強(qiáng)大的“智惠導(dǎo)服”服務(wù)系統(tǒng)?;趯?duì)數(shù)字技術(shù)的賦能作用的深入認(rèn)識(shí)及防疫工作的需要,L區(qū)行政審批局整合全區(qū)所有線上線下政務(wù)服務(wù)幫辦資源,以依申請(qǐng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)為基礎(chǔ),提供7×24小時(shí)全天候線上幫辦服務(wù),該系統(tǒng)可以向企業(yè)群眾提供3000余項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)申報(bào)、相關(guān)問題的咨詢導(dǎo)引服務(wù),實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的全覆蓋。其次,推出了“一鏈辦理”服務(wù)模式。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù),將之前分散在不同部門的事項(xiàng)按鏈條進(jìn)行優(yōu)化與整合,推出“一鏈辦理”服務(wù)模式。該模式以辦事群眾的辦事需求為核心,將涉及該需求的所有事項(xiàng)合并為一套事項(xiàng)并整理出一份辦事指南,使得前來辦事的服務(wù)對(duì)象可以在一個(gè)窗口“一次辦理”相關(guān)聯(lián)事項(xiàng),縮短了辦事流程與時(shí)間,提高了辦事效率。再次,放置了24小時(shí)無人自主辦理機(jī)。該行政審批局在全市率先推出自助服務(wù)區(qū),放置24小時(shí)營(yíng)業(yè)自助終端。該自助服務(wù)區(qū)可受理包括不動(dòng)產(chǎn)、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、行政審批、交費(fèi)、車輛戶政、取名等業(yè)務(wù)在內(nèi)的共155個(gè)服務(wù)事項(xiàng)。最后,實(shí)現(xiàn)電子證照辦理。為滿足疫情常態(tài)化形勢(shì)下群眾行政審批的需要,L區(qū)行政審批服務(wù)局多措并舉統(tǒng)籌推進(jìn)電子印章及電子證照應(yīng)用工作。2021年7月,在全市率先實(shí)現(xiàn)電子印章、電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照、電子許可證等同步應(yīng)用,使企業(yè)群眾充分認(rèn)識(shí)與體驗(yàn)電子證照的效力和電子印章便捷性,實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“一次辦好”。截至目前,申領(lǐng)企業(yè)700多家,申領(lǐng)印章1600多枚。

    (二)優(yōu)化人員考核方式,提升服務(wù)質(zhì)量

    行政審批權(quán)的改革最終要通過行政審批局的工作人員得以落實(shí),人員的素質(zhì)、態(tài)度直接影響到服務(wù)對(duì)象的滿意度,通過優(yōu)化人員考核方式促進(jìn)改革成果的落實(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì)的提升是歷城區(qū)行政審批服務(wù)局的又一大工作創(chuàng)新。

    L區(qū)行政審批服務(wù)局工作人員身份多樣,既有公務(wù)員、事業(yè)編身份的后臺(tái)管理人員、也有勞務(wù)派遣的大廳服務(wù)人員、社會(huì)工作者及實(shí)習(xí)大學(xué)生等。激發(fā)各類工作人員的工作積極性,促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量提升是放管服改革需要考慮的一項(xiàng)重要內(nèi)容。對(duì)此,濟(jì)南市L區(qū)行政審批服務(wù)局大膽創(chuàng)新,探索了“線上+線下”、“部門+群眾”、“數(shù)量+質(zhì)量”全方位的考核機(jī)制,通過多視角的考核對(duì)工作人員的服務(wù)進(jìn)行全面、準(zhǔn)確、客觀的評(píng)價(jià)。全方位考核機(jī)制的完善一方面使辦理審批事項(xiàng)的工作人員的服務(wù)質(zhì)量得到認(rèn)可,有助于激發(fā)他們的工作積極性;另一方面,細(xì)化的考核還讓工作人員對(duì)服務(wù)中存在的問題和不足更加清晰,便于及時(shí)糾正。這一考核機(jī)制的創(chuàng)新,促進(jìn)了服務(wù)質(zhì)量的提升。

    (三)細(xì)微處著力,營(yíng)造溫馨服務(wù)環(huán)境

    著眼于辦事群眾舒適感的提升,L區(qū)行政審批服務(wù)局一方面以“全市第一、全省最優(yōu)”為目標(biāo)優(yōu)化行政審批的流程,同時(shí)積極打造溫馨的服務(wù)環(huán)境。如大廳劃出專門區(qū)域作為茶水、零食角、讀書角、母嬰室,以滿足辦事群眾的多樣化需要。政務(wù)服務(wù)大廳還發(fā)明了“無聲叫號(hào)”模式。在該模式下,辦事群眾由志愿者引領(lǐng)進(jìn)行掛號(hào)預(yù)約,預(yù)約進(jìn)度會(huì)以短信的方式發(fā)送至預(yù)約者手機(jī),減少了大廳噪音和因過號(hào)帶來的不必要麻煩,為工作人員和前來辦事的服務(wù)對(duì)象營(yíng)造了良好的辦事環(huán)境。

    三、集中審批權(quán)改革出現(xiàn)的困境

    集中行政審批權(quán)改革彰顯了服務(wù)型政府建設(shè)的決心,在提升審批效率、優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢(shì),但是在改革的過程中也面臨以下問題:

    (一)業(yè)務(wù)型人才不足,影響審批效率

    從歷城區(qū)的情況來看,集中行政審批權(quán)改革是通過成立專門的機(jī)構(gòu)—行政審批局實(shí)現(xiàn)的,行政審批局在成立之時(shí)其人員是從區(qū)內(nèi)各職能部門抽取部分人員組成的,熟懂相關(guān)審批事項(xiàng)的業(yè)務(wù)型人才相對(duì)不足,導(dǎo)致在審批的過程中技術(shù)要求高的事項(xiàng),審批局還需要與原審批部門“聯(lián)合作戰(zhàn)”,而行政審批局作為一個(gè)法律授權(quán)不足的政府機(jī)構(gòu),其協(xié)調(diào)性權(quán)力在“聯(lián)合作戰(zhàn)”中往往又會(huì)力不從心,從而影響審批效率。

    政務(wù)服務(wù)大廳窗口的工作人員大多是通過政府購(gòu)買服務(wù)的形式招聘的,屬于勞務(wù)派遣,這一身份導(dǎo)致他們專業(yè)性不足、流動(dòng)性教大;他們雖能滿足業(yè)務(wù)受理的需要,但是對(duì)于辦理事項(xiàng)所涉及的專業(yè)性問題有些力不從心;勞務(wù)派遣的身份也導(dǎo)致部分工作人員的職業(yè)認(rèn)同感和服務(wù)意識(shí)不足,也在一定程度上影響行政審批的效率和服務(wù)質(zhì)量。

    (二)數(shù)據(jù)共享困難,降低審批效率

    信息化時(shí)代,技術(shù)手段的賦能是“放管服”改革的重要支撐。然而現(xiàn)實(shí)中“信息孤島”現(xiàn)象的存在仍是橫亙?cè)趯徟鞒讨械木薮笳系K,數(shù)據(jù)難以共享導(dǎo)致審批效率降低,統(tǒng)計(jì)口徑不一造成的“數(shù)據(jù)打架”現(xiàn)象更是降低服務(wù)質(zhì)量。以濟(jì)南市L區(qū)政務(wù)服務(wù)大廳為例,辦事群眾提交辦事申請(qǐng)后,后臺(tái)信息很難做到一次性錄入全部系統(tǒng),而是要后臺(tái)的工作人員進(jìn)行二次甚至三次錄入不同的系統(tǒng),系統(tǒng)的冗雜和各個(gè)系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)壁壘大大降低了行政審批的速度。這不是個(gè)例,有資料顯示,全國(guó)72.1%(2205個(gè))的政務(wù)服務(wù)大廳建立了綜合審批管理平臺(tái),其中超過70%的平臺(tái)未能與部門辦事系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享,僅595個(gè)平臺(tái)與部分只能部門的業(yè)務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)對(duì)接。不少政務(wù)大廳在辦理業(yè)務(wù)時(shí),面臨“多套系統(tǒng)、多個(gè)流程、反復(fù)等級(jí)、重新錄入”問題,嚴(yán)重制約了審批效能的提升。

    (三)權(quán)力不足,部門之間難以形成合力

    由于缺乏充分的法律依據(jù)和授權(quán),行政審批局缺乏實(shí)質(zhì)性權(quán)力,協(xié)調(diào)性權(quán)力導(dǎo)致對(duì)政府相關(guān)職能部門缺少硬性約束手段,難以有效協(xié)調(diào)監(jiān)督進(jìn)駐事項(xiàng)的辦理和各個(gè)窗口的聯(lián)合審批。另外,在行政審批權(quán)改革的過程中,有些原審批部門的權(quán)力沒有做到徹底劃撥,只是派駐了工作人員或劃撥部分無關(guān)緊要的權(quán)力,而一些核心的審批權(quán)劃轉(zhuǎn)不徹底,不利于行政審批局統(tǒng)一行使行政審批權(quán),甚至導(dǎo)致部門之間的扯皮現(xiàn)象。面對(duì)有行政審批權(quán)的部門因不愿受約束而以各種借口拒絕進(jìn)駐大廳的現(xiàn)象也難以進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。因此,出現(xiàn)形式上的集中審批機(jī)構(gòu)與事實(shí)上的審批權(quán)力難以統(tǒng)一,各業(yè)務(wù)部門難以形成合力的問題。

    (四)審管互動(dòng)不足,職責(zé)不清

    集中行政審批權(quán)改革的目的除了提升審批效率和服務(wù)質(zhì)量以外,另一個(gè)初衷是便于對(duì)審批權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。通過成立行政審批局集中行使行政審批權(quán),有利于審管分離,便于對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。理論上來講審批局統(tǒng)一行使行政審批權(quán),原擁有審批權(quán)的政府職能部門行使監(jiān)督權(quán)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)該區(qū)的審管部門間的互動(dòng)主要是通過“雙隨機(jī)、一公開”的方式實(shí)現(xiàn)的。即隨機(jī)抽查檢查對(duì)象,隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員,公開抽查情況及查處結(jié)果。在這種隨機(jī)、單向的互動(dòng)機(jī)制中,對(duì)審批事項(xiàng)的監(jiān)管存在一定的隨機(jī)性,同時(shí)對(duì)與審批過程中出現(xiàn)的問題審批局也缺乏明確的渠道獲得監(jiān)督部門的支持和幫助,不利于問題的及時(shí)、有效解決。其次,對(duì)于審管部門的權(quán)力界限也缺乏明確的法律界定,審批機(jī)構(gòu)與監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)交流在具體事務(wù)中職責(zé)相對(duì)混淆,在面臨棘手問題的時(shí)候還會(huì)出現(xiàn)行政部門和監(jiān)管部門之間相互踢皮球的情況。

    四、對(duì)策探討

    (一)內(nèi)外發(fā)力,提升工作人員專業(yè)化水平

    行政審批制度是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)制的重要手段,行政審批過程中會(huì)面臨諸多復(fù)雜情形,對(duì)事態(tài)進(jìn)行界定、處理需要專業(yè)化的知識(shí)和能力,因此專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)是行政審批權(quán)改革的重要內(nèi)容。這一問題的解決可以通過定向招聘和對(duì)現(xiàn)有人員的培訓(xùn)兩個(gè)途徑實(shí)現(xiàn);同時(shí)可以建立“師帶徒”制度,開展在崗教學(xué),方便新員工學(xué)習(xí)工作經(jīng)驗(yàn)技巧,傳承工作價(jià)值觀;最后,審批局還可以通過與相關(guān)高校、社會(huì)組織開展合作,通過購(gòu)買服務(wù)的形式來彌補(bǔ)專業(yè)技術(shù)人才不足的現(xiàn)狀。

    (二)明確審批局的權(quán)力地位,提升辦事能力

    首先,要改變行政審批局法律依據(jù)不足的尷尬局面并賦予其應(yīng)有的權(quán)力。這就要加快相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái),使得審批局各項(xiàng)業(yè)務(wù)的開展有法可依并用法律來規(guī)制審批局權(quán)力的行使。明確的授權(quán)可以使審批局有效促進(jìn)審批權(quán)的劃撥、協(xié)調(diào)相關(guān)部門的工作,提高行政審批的效率及質(zhì)量,提升群眾的滿意度。其次,加快整合不同部門審批權(quán)力,推動(dòng)與行政審批關(guān)聯(lián)的行政權(quán)力和公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)駐綜合服務(wù)窗口,統(tǒng)一受理相關(guān)審批事項(xiàng),提升辦理效率。

    (三)打破“數(shù)據(jù)孤島”,彰顯信息手段的賦能作用

    政務(wù)服務(wù)大廳應(yīng)該學(xué)習(xí)技術(shù)密集型地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),聯(lián)合大數(shù)據(jù)局等相關(guān)部門,對(duì)政府服務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行最大限度的整合,以此來做到數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)統(tǒng)一,提高政務(wù)服務(wù)效率。如,“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”群眾辦事的優(yōu)勢(shì)是借助于網(wǎng)絡(luò),最大程度方便群眾,依靠的是線上,最大的難點(diǎn)卻是線下部分。這要求政務(wù)服務(wù)大廳在線下就要優(yōu)化審批流程,實(shí)現(xiàn)政務(wù)審批服務(wù)的流程再造,并將線下平臺(tái)與線上平臺(tái)結(jié)合,既要發(fā)揮線上平臺(tái)高效快捷,隨時(shí)隨地都可辦理的優(yōu)勢(shì),也要發(fā)揮線下可以點(diǎn)對(duì)點(diǎn)解決問題,現(xiàn)場(chǎng)提出問題現(xiàn)場(chǎng)解決的優(yōu)勢(shì),最終實(shí)現(xiàn)兩個(gè)平臺(tái)共同使用一套系統(tǒng),打通不同系統(tǒng)和數(shù)據(jù)輸入端口之間的數(shù)據(jù)壁壘。加快行政審批的效率,要做到真正的數(shù)據(jù)共享。僅僅靠地方政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,加快建設(shè)全國(guó)一體化在線服務(wù)平臺(tái),在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”和異地可辦。

    (四)完善審管溝通渠道,形成良性互動(dòng)

    破除監(jiān)管與審批之間的信息壁壘,運(yùn)用數(shù)據(jù)互聯(lián)互通實(shí)現(xiàn)資源的互聯(lián)互通。利用數(shù)據(jù)資源為監(jiān)管部門賦能,通過事前預(yù)防、事中跟進(jìn)、事后評(píng)價(jià)反饋的方式全面提高審批過程的群眾滿意度。針對(duì)審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)界限不明確的問題,上級(jí)部門應(yīng)及時(shí)進(jìn)行界定和規(guī)范,必要的情況下甚至通過立法來實(shí)現(xiàn)。將審管部門的責(zé)任與審批事務(wù)掛鉤,建立責(zé)任關(guān)系,使兩部門為了統(tǒng)一的目標(biāo)努力。針對(duì)實(shí)踐中不斷出現(xiàn)的新問題,可以建立程序性問題解決機(jī)制,在實(shí)踐中不斷完善發(fā)展,從而實(shí)現(xiàn)審管的良性互動(dòng)。

    參考文獻(xiàn)

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    作者簡(jiǎn)介

    王靜(2002.04—),女,安徽阜陽人,漢族,本科生,研究方向:行政管理。

    李鑫田(2001.12—),女,山東濱州人,漢族,本科生,研究方向:行政管理。

    課題:齊魯工業(yè)大學(xué)校級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目題目:透過“窗口”看改革-基于濟(jì)南市各區(qū)政務(wù)大廳的調(diào)研,編號(hào):2019078

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