集中行政審批權(quán)改革面臨的困境及出路針

王靜 李鑫田

◆摘? 要：行政審批權(quán)改革是“放管服”改革的首要環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，有利于政府審批效率和服務質(zhì)量的提升。集中行政審批權(quán)改革是實踐中行政審批權(quán)改革的兩大方式之一，本文通過對濟南市L區(qū)政務服務大廳的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)集中行政審批權(quán)改革便于審批權(quán)的集中統(tǒng)一行使，明顯提升了營商環(huán)境，但也存在諸如業(yè)務型人才不足、數(shù)據(jù)共享困難影響審批效率、審批局權(quán)力不足、部門之間協(xié)調(diào)困難、審批監(jiān)管部門職責不清等困境，在分析以上問題的基礎上，探討了解決問題、走出困境的出路。

一、問題的提出

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中首次指出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標，其核心在于“放管服”改革下政府職能的轉(zhuǎn)變。2015年5月12日，國務院召開全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會議中又進一步明確了“放管服”的概念，即簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務。行政審批制度改革是“放管服”改革的首要環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容?；诖?，十八大以來的政府行政審批制度改革，突破了以往改革中單純的“簡政放權(quán)”的限制，同時凸顯了“創(chuàng)新管理、優(yōu)化服務”的特點。

實踐中，圍繞“營造優(yōu)質(zhì)營商環(huán)境”目標，各地的行政審批權(quán)改革進行了各具特色的創(chuàng)新。經(jīng)過梳理和總結(jié)發(fā)現(xiàn)主要是通過兩種途徑實現(xiàn)的：一是集中審批，即設置行政審批局集中行使原職能部門的相關審批職權(quán);二是不改變原有各職能部門的審批權(quán)限，通過數(shù)據(jù)共享提高審批效率和服務能力，來優(yōu)化服務質(zhì)量。山東省行政審批權(quán)的改革采用的前者。2018年，山東省政府出臺《關于推進相對集中行政許可權(quán)改革組建市縣行政審批服務局的意見》明確提出組建行政審批服務局，要求堅持以劃轉(zhuǎn)為原則、不劃轉(zhuǎn)為例外，按照“應劃盡劃”的要求，將涉及市場準入、投資建設、國土規(guī)劃、民生保障等領域行政許可及關聯(lián)事項和收費事項，統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)到行政審批服務局集中辦理。兩年多來，山東省行政審批權(quán)改革取得了明顯成效，審批效率明顯提升，有效改善了營商環(huán)境。然而，行政審批局作為一個新成立的政府部門，其成立的法律依據(jù)相對不足，實踐運行中也面臨權(quán)力不足、協(xié)調(diào)不力、專業(yè)人才缺乏等諸多問題。為了推動以上問題的解決，促進集中審批權(quán)改革效能的釋放，我們對濟南市L區(qū)的政務服務大廳進行了深入調(diào)研。

二、改革取得的成績

濟南市L區(qū)政務服務大廳是L區(qū)行政審批服務局的窗口部門，是集中受理行政審批事項的機構(gòu)，目前，該行政審批服務大廳共進駐了33個政府業(yè)務部門、設置有134個服務窗口，可受理包括企業(yè)開辦、建設項目、社會事務、司法公正等約725項行政許可及關聯(lián)事項。本著集中審批、優(yōu)化服務、提升效率的原則，L區(qū)行政審批服務局不斷深入探索行政審批、政務服務模式創(chuàng)新，實現(xiàn)了營商環(huán)境的不斷優(yōu)化，截至目前該區(qū)市場主體總量、新注冊市場主體、新增注冊資本數(shù)額在濟南市均名列前茅，群眾滿意度不斷提升。

（一）利用信息技術(shù)，創(chuàng)新服務體系

隨著信息時代的到來，以“云大物移智”為核心的技術(shù)手段在社會中的賦能作用日益凸顯，L區(qū)集中行政審批權(quán)的改革也充分利用了以上信息手段。

首先，L區(qū)行政審批局構(gòu)建了功能強大的“智惠導服”服務系統(tǒng)。基于對數(shù)字技術(shù)的賦能作用的深入認識及防疫工作的需要，L區(qū)行政審批局整合全區(qū)所有線上線下政務服務幫辦資源，以依申請政務服務事項為基礎，提供7×24小時全天候線上幫辦服務，該系統(tǒng)可以向企業(yè)群眾提供3000余項政務服務事項申報、相關問題的咨詢導引服務，實現(xiàn)了政務服務事項的全覆蓋。其次，推出了“一鏈辦理”服務模式。依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將之前分散在不同部門的事項按鏈條進行優(yōu)化與整合，推出“一鏈辦理”服務模式。該模式以辦事群眾的辦事需求為核心，將涉及該需求的所有事項合并為一套事項并整理出一份辦事指南，使得前來辦事的服務對象可以在一個窗口“一次辦理”相關聯(lián)事項，縮短了辦事流程與時間，提高了辦事效率。再次，放置了24小時無人自主辦理機。該行政審批局在全市率先推出自助服務區(qū)，放置24小時營業(yè)自助終端。該自助服務區(qū)可受理包括不動產(chǎn)、營業(yè)執(zhí)照、行政審批、交費、車輛戶政、取名等業(yè)務在內(nèi)的共155個服務事項。最后，實現(xiàn)電子證照辦理。為滿足疫情常態(tài)化形勢下群眾行政審批的需要，L區(qū)行政審批服務局多措并舉統(tǒng)籌推進電子印章及電子證照應用工作。2021年7月，在全市率先實現(xiàn)電子印章、電子營業(yè)執(zhí)照、電子許可證等同步應用，使企業(yè)群眾充分認識與體驗電子證照的效力和電子印章便捷性，實現(xiàn)政務服務“一次辦好”。截至目前，申領企業(yè)700多家，申領印章1600多枚。

（二）優(yōu)化人員考核方式，提升服務質(zhì)量

行政審批權(quán)的改革最終要通過行政審批局的工作人員得以落實，人員的素質(zhì)、態(tài)度直接影響到服務對象的滿意度，通過優(yōu)化人員考核方式促進改革成果的落實和業(yè)務素質(zhì)的提升是歷城區(qū)行政審批服務局的又一大工作創(chuàng)新。

L區(qū)行政審批服務局工作人員身份多樣，既有公務員、事業(yè)編身份的后臺管理人員、也有勞務派遣的大廳服務人員、社會工作者及實習大學生等。激發(fā)各類工作人員的工作積極性，促進服務質(zhì)量提升是放管服改革需要考慮的一項重要內(nèi)容。對此，濟南市L區(qū)行政審批服務局大膽創(chuàng)新，探索了“線上+線下”、“部門+群眾”、“數(shù)量+質(zhì)量”全方位的考核機制，通過多視角的考核對工作人員的服務進行全面、準確、客觀的評價。全方位考核機制的完善一方面使辦理審批事項的工作人員的服務質(zhì)量得到認可，有助于激發(fā)他們的工作積極性;另一方面，細化的考核還讓工作人員對服務中存在的問題和不足更加清晰，便于及時糾正。這一考核機制的創(chuàng)新，促進了服務質(zhì)量的提升。

（三）細微處著力，營造溫馨服務環(huán)境

著眼于辦事群眾舒適感的提升，L區(qū)行政審批服務局一方面以“全市第一、全省最優(yōu)”為目標優(yōu)化行政審批的流程，同時積極打造溫馨的服務環(huán)境。如大廳劃出專門區(qū)域作為茶水、零食角、讀書角、母嬰室，以滿足辦事群眾的多樣化需要。政務服務大廳還發(fā)明了“無聲叫號”模式。在該模式下，辦事群眾由志愿者引領進行掛號預約，預約進度會以短信的方式發(fā)送至預約者手機，減少了大廳噪音和因過號帶來的不必要麻煩，為工作人員和前來辦事的服務對象營造了良好的辦事環(huán)境。

三、集中審批權(quán)改革出現(xiàn)的困境

集中行政審批權(quán)改革彰顯了服務型政府建設的決心，在提升審批效率、優(yōu)化服務質(zhì)量、規(guī)范權(quán)力運行方面具有獨特的優(yōu)勢，但是在改革的過程中也面臨以下問題：

（一）業(yè)務型人才不足，影響審批效率

從歷城區(qū)的情況來看，集中行政審批權(quán)改革是通過成立專門的機構(gòu)—行政審批局實現(xiàn)的，行政審批局在成立之時其人員是從區(qū)內(nèi)各職能部門抽取部分人員組成的，熟懂相關審批事項的業(yè)務型人才相對不足，導致在審批的過程中技術(shù)要求高的事項，審批局還需要與原審批部門“聯(lián)合作戰(zhàn)”，而行政審批局作為一個法律授權(quán)不足的政府機構(gòu)，其協(xié)調(diào)性權(quán)力在“聯(lián)合作戰(zhàn)”中往往又會力不從心，從而影響審批效率。

政務服務大廳窗口的工作人員大多是通過政府購買服務的形式招聘的，屬于勞務派遣，這一身份導致他們專業(yè)性不足、流動性教大;他們雖能滿足業(yè)務受理的需要，但是對于辦理事項所涉及的專業(yè)性問題有些力不從心;勞務派遣的身份也導致部分工作人員的職業(yè)認同感和服務意識不足，也在一定程度上影響行政審批的效率和服務質(zhì)量。

（二）數(shù)據(jù)共享困難，降低審批效率

信息化時代，技術(shù)手段的賦能是“放管服”改革的重要支撐。然而現(xiàn)實中“信息孤島”現(xiàn)象的存在仍是橫亙在審批流程中的巨大障礙，數(shù)據(jù)難以共享導致審批效率降低，統(tǒng)計口徑不一造成的“數(shù)據(jù)打架”現(xiàn)象更是降低服務質(zhì)量。以濟南市L區(qū)政務服務大廳為例，辦事群眾提交辦事申請后，后臺信息很難做到一次性錄入全部系統(tǒng)，而是要后臺的工作人員進行二次甚至三次錄入不同的系統(tǒng)，系統(tǒng)的冗雜和各個系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)壁壘大大降低了行政審批的速度。這不是個例，有資料顯示，全國72.1%（2205個）的政務服務大廳建立了綜合審批管理平臺，其中超過70%的平臺未能與部門辦事系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，僅595個平臺與部分只能部門的業(yè)務系統(tǒng)實現(xiàn)了數(shù)據(jù)對接。不少政務大廳在辦理業(yè)務時，面臨“多套系統(tǒng)、多個流程、反復等級、重新錄入”問題，嚴重制約了審批效能的提升。

（三）權(quán)力不足，部門之間難以形成合力

由于缺乏充分的法律依據(jù)和授權(quán)，行政審批局缺乏實質(zhì)性權(quán)力，協(xié)調(diào)性權(quán)力導致對政府相關職能部門缺少硬性約束手段，難以有效協(xié)調(diào)監(jiān)督進駐事項的辦理和各個窗口的聯(lián)合審批。另外，在行政審批權(quán)改革的過程中，有些原審批部門的權(quán)力沒有做到徹底劃撥，只是派駐了工作人員或劃撥部分無關緊要的權(quán)力，而一些核心的審批權(quán)劃轉(zhuǎn)不徹底，不利于行政審批局統(tǒng)一行使行政審批權(quán)，甚至導致部門之間的扯皮現(xiàn)象。面對有行政審批權(quán)的部門因不愿受約束而以各種借口拒絕進駐大廳的現(xiàn)象也難以進行有效協(xié)調(diào)。因此，出現(xiàn)形式上的集中審批機構(gòu)與事實上的審批權(quán)力難以統(tǒng)一，各業(yè)務部門難以形成合力的問題。

（四）審管互動不足，職責不清

集中行政審批權(quán)改革的目的除了提升審批效率和服務質(zhì)量以外，另一個初衷是便于對審批權(quán)進行監(jiān)督。通過成立行政審批局集中行使行政審批權(quán)，有利于審管分離，便于對權(quán)力的監(jiān)督。理論上來講審批局統(tǒng)一行使行政審批權(quán)，原擁有審批權(quán)的政府職能部門行使監(jiān)督權(quán)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)該區(qū)的審管部門間的互動主要是通過“雙隨機、一公開”的方式實現(xiàn)的。即隨機抽查檢查對象，隨機選派執(zhí)法檢查人員，公開抽查情況及查處結(jié)果。在這種隨機、單向的互動機制中，對審批事項的監(jiān)管存在一定的隨機性，同時對與審批過程中出現(xiàn)的問題審批局也缺乏明確的渠道獲得監(jiān)督部門的支持和幫助，不利于問題的及時、有效解決。其次，對于審管部門的權(quán)力界限也缺乏明確的法律界定，審批機構(gòu)與監(jiān)管機構(gòu)之間的互動交流在具體事務中職責相對混淆，在面臨棘手問題的時候還會出現(xiàn)行政部門和監(jiān)管部門之間相互踢皮球的情況。

四、對策探討

（一）內(nèi)外發(fā)力，提升工作人員專業(yè)化水平

行政審批制度是國家對經(jīng)濟社會事項進行規(guī)制的重要手段，行政審批過程中會面臨諸多復雜情形，對事態(tài)進行界定、處理需要專業(yè)化的知識和能力，因此專業(yè)人才隊伍建設是行政審批權(quán)改革的重要內(nèi)容。這一問題的解決可以通過定向招聘和對現(xiàn)有人員的培訓兩個途徑實現(xiàn);同時可以建立“師帶徒”制度，開展在崗教學，方便新員工學習工作經(jīng)驗技巧，傳承工作價值觀;最后，審批局還可以通過與相關高校、社會組織開展合作，通過購買服務的形式來彌補專業(yè)技術(shù)人才不足的現(xiàn)狀。

（二）明確審批局的權(quán)力地位，提升辦事能力

首先，要改變行政審批局法律依據(jù)不足的尷尬局面并賦予其應有的權(quán)力。這就要加快相關法律法規(guī)的出臺，使得審批局各項業(yè)務的開展有法可依并用法律來規(guī)制審批局權(quán)力的行使。明確的授權(quán)可以使審批局有效促進審批權(quán)的劃撥、協(xié)調(diào)相關部門的工作，提高行政審批的效率及質(zhì)量，提升群眾的滿意度。其次，加快整合不同部門審批權(quán)力，推動與行政審批關聯(lián)的行政權(quán)力和公共服務事項進駐綜合服務窗口，統(tǒng)一受理相關審批事項，提升辦理效率。

（三）打破“數(shù)據(jù)孤島”，彰顯信息手段的賦能作用

政務服務大廳應該學習技術(shù)密集型地區(qū)的先進經(jīng)驗，聯(lián)合大數(shù)據(jù)局等相關部門，對政府服務數(shù)據(jù)進行最大限度的整合，以此來做到數(shù)據(jù)與業(yè)務統(tǒng)一，提高政務服務效率。如，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”群眾辦事的優(yōu)勢是借助于網(wǎng)絡，最大程度方便群眾，依靠的是線上，最大的難點卻是線下部分。這要求政務服務大廳在線下就要優(yōu)化審批流程，實現(xiàn)政務審批服務的流程再造，并將線下平臺與線上平臺結(jié)合，既要發(fā)揮線上平臺高效快捷，隨時隨地都可辦理的優(yōu)勢，也要發(fā)揮線下可以點對點解決問題，現(xiàn)場提出問題現(xiàn)場解決的優(yōu)勢，最終實現(xiàn)兩個平臺共同使用一套系統(tǒng)，打通不同系統(tǒng)和數(shù)據(jù)輸入端口之間的數(shù)據(jù)壁壘。加快行政審批的效率，要做到真正的數(shù)據(jù)共享。僅僅靠地方政府是遠遠不夠的，加快建設全國一體化在線服務平臺，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”和異地可辦。

（四）完善審管溝通渠道，形成良性互動

破除監(jiān)管與審批之間的信息壁壘，運用數(shù)據(jù)互聯(lián)互通實現(xiàn)資源的互聯(lián)互通。利用數(shù)據(jù)資源為監(jiān)管部門賦能，通過事前預防、事中跟進、事后評價反饋的方式全面提高審批過程的群眾滿意度。針對審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)界限不明確的問題，上級部門應及時進行界定和規(guī)范，必要的情況下甚至通過立法來實現(xiàn)。將審管部門的責任與審批事務掛鉤，建立責任關系，使兩部門為了統(tǒng)一的目標努力。針對實踐中不斷出現(xiàn)的新問題，可以建立程序性問題解決機制，在實踐中不斷完善發(fā)展，從而實現(xiàn)審管的良性互動。

參考文獻

[1]中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）[N].人民日報，2013-11-16（01）.

[2]潘小娟.政府的自我革命：中國行政審批制度改革的邏輯起點與發(fā)展深化[J].行政管理改革，2021（03）：43-49.

[3]馬長俊，胡仙芝.從審管分離到審管協(xié)同的邏輯與優(yōu)化路徑——對審管互動關系的分析[J].上海行政學院學報，2020，21（03）：35-45.

[4]國務院辦公廳關于服務“六穩(wěn)”“六?！边M一步做好“放管服”改革有關工作的意見[J].中華人民共和國國務院公報，2021（12）：10-15.

[5]張定安，實體政務大廳是建設人民滿意的服務型政務的有力抓手[J].中國行政管理，2017（13）.

[6]沈榮華，推進“放管服”改革：內(nèi)涵、作用和走向[J].中國行政管理，2019（18）.

作者簡介

王靜（2002.04—），女，安徽阜陽人，漢族，本科生，研究方向：行政管理。

李鑫田（2001.12—），女，山東濱州人，漢族，本科生，研究方向：行政管理。

課題：齊魯工業(yè)大學校級大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目題目：透過“窗口”看改革-基于濟南市各區(qū)政務大廳的調(diào)研，編號：2019078