公益性鐵路線運(yùn)輸補(bǔ)貼模式研究

佟 瓊，趙宇浩

(北京交通大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 北京 100044)

鐵路是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，也是國民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈，國家重點(diǎn)推動(dòng)的公益性鐵路線更是具有特別的戰(zhàn)略意義。隨著我國各公益性鐵路線逐漸建成和開通，保障持續(xù)、長久、有效的運(yùn)營成為關(guān)鍵性目標(biāo)，但公益性鐵路線財(cái)務(wù)生存能力較弱，難以依靠自身收入滿足運(yùn)營需求，需要政府補(bǔ)貼。我國政府補(bǔ)貼短期內(nèi)保障了公益性鐵路線的基本運(yùn)營，但并沒有從降低成本、提高運(yùn)量和減少虧損等方面實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的補(bǔ)貼效率，不利于公益性鐵路線長期發(fā)展。本文總結(jié)和比較不同補(bǔ)貼模式，指出效率更高且對(duì)公益性鐵路線更具適用性的補(bǔ)貼模式，有助于改善公益性鐵路線補(bǔ)貼效率低下的關(guān)鍵問題，為公益性鐵路線補(bǔ)貼制度的改革提供參考。

鐵路運(yùn)輸補(bǔ)貼相關(guān)研究較多集中于補(bǔ)貼必要性和不同補(bǔ)貼模式。對(duì)于鐵路補(bǔ)貼的必要性，部分研究從外部性視角指出鐵路運(yùn)輸帶來了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益，如帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)鐵路沿線地區(qū)就業(yè)增加、經(jīng)濟(jì)増長，緩解城市交通擁堵，減少環(huán)境污染等[1-4]。還有研究認(rèn)為由于公益性運(yùn)輸?shù)氖芤嫒后w是公眾，因而政府應(yīng)承擔(dān)公益性運(yùn)輸服務(wù)的責(zé)任[5]；公益性運(yùn)輸虧損是企業(yè)不能自我化解的政策性虧損，在運(yùn)價(jià)管制下，鐵路企業(yè)的公益性運(yùn)輸成本無法轉(zhuǎn)向消費(fèi)者[6]，所以應(yīng)當(dāng)劃定其公益性服務(wù)的程度，并給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼來負(fù)擔(dān)公益性所造成的損失[7]。

然而，在實(shí)踐中補(bǔ)貼未必能達(dá)到政府預(yù)期的效果[8-9]，因此對(duì)補(bǔ)貼模式的探索逐漸成為提高補(bǔ)貼效率的重要研究內(nèi)容。一些研究指出可利用土地開發(fā)后的增值來彌補(bǔ)損失，如文獻(xiàn)[10-11]認(rèn)為可以將鐵路沿線的土地交給鐵路企業(yè)，用土地使用的收益彌補(bǔ)公益性運(yùn)輸?shù)膿p失。文獻(xiàn)[12]認(rèn)為鐵路運(yùn)輸中運(yùn)價(jià)補(bǔ)貼是通用做法，由于鐵路運(yùn)輸不僅追求經(jīng)濟(jì)效益，還應(yīng)注重社會(huì)效益，靈活的補(bǔ)貼和定價(jià)可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化；在一些鐵路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)不發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以實(shí)行政府定價(jià)，通過補(bǔ)貼來糾正價(jià)格扭曲[13]。文獻(xiàn)[14]以挪威城際鐵路旅客運(yùn)輸為例，研究基于最優(yōu)績效的補(bǔ)貼模式，提出政府和鐵路企業(yè)可通過簽訂服務(wù)質(zhì)量合同來計(jì)算政府應(yīng)支付的補(bǔ)貼額；文獻(xiàn)[15]也認(rèn)為合理的補(bǔ)貼機(jī)制應(yīng)當(dāng)兼顧運(yùn)營成本和運(yùn)營品質(zhì)兩方面，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益雙贏。此外，一些研究深入分析特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)模式，認(rèn)為此模式能刺激客運(yùn)市場競爭，提升運(yùn)營效率，降低補(bǔ)貼成本，改善服務(wù)水平等，讓政府為鐵路客運(yùn)提供的補(bǔ)貼發(fā)揮更大價(jià)值[16-18]。文獻(xiàn)[19]研究認(rèn)為，從長期來看，我國鐵路運(yùn)輸將不可避免地引入競爭機(jī)制，應(yīng)當(dāng)借鑒其他國家的網(wǎng)運(yùn)分離模式，允許鐵路運(yùn)輸私營，在競爭的基礎(chǔ)上采取特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)模式補(bǔ)貼。

總體而言，對(duì)于鐵路運(yùn)輸補(bǔ)貼模式的研究相對(duì)分散獨(dú)立，較少涉及對(duì)不同補(bǔ)貼模式的比較分析，難以從理論層面表明何種補(bǔ)貼模式更優(yōu)。本文采用數(shù)理分析方法，分別從運(yùn)量、補(bǔ)貼額、企業(yè)利潤和社會(huì)福利角度對(duì)4種有代表性的補(bǔ)貼模式進(jìn)行比較，能夠從理論上說明各補(bǔ)貼模式差異。

1 公益性鐵路線的主要特征

公益性鐵路線在投資建設(shè)、自然條件、市場競爭和公益性等方面具有特殊性，決定了其具有高運(yùn)營成本、低運(yùn)價(jià)水平、短期運(yùn)量較少和外部效益顯著的主要特征。

1.1 高運(yùn)營成本

公益性鐵路線建設(shè)耗資巨大，所以運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施和運(yùn)輸設(shè)備的折舊分?jǐn)偸蛊骄潭ǔ杀颈厝桓哂谝话汨F路線。此外，受復(fù)雜地形的影響，運(yùn)行速度頻繁調(diào)整和坡度的變化會(huì)降低列車能源利用率，燃料與動(dòng)力成本必然較高；氣候條件、板塊運(yùn)動(dòng)、地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)環(huán)境等使軌道、路基等基礎(chǔ)設(shè)施損壞頻率要高于一般鐵路線，養(yǎng)護(hù)維修更為頻繁，維護(hù)鐵路正常運(yùn)營的可變成本也處于較高水平，如青藏鐵路格拉段運(yùn)營成本是全路平均水平的2倍[20]。

1.2 低運(yùn)價(jià)水平

鐵路運(yùn)價(jià)的制定要充分考慮成本、市場競爭和公益性等多方面因素，由于公益性鐵路線運(yùn)營成本較高，依據(jù)成本加成定價(jià)理應(yīng)制定高運(yùn)價(jià)，但較強(qiáng)的公益性定位要求其滿足沿線居民基本出行需求，高運(yùn)價(jià)與公益性相違背；同時(shí)鐵路與公路和航空之間存在競爭和替代關(guān)系，過高運(yùn)價(jià)可能導(dǎo)致客源流向其他運(yùn)輸方式，所以總體上公益性鐵路線很難通過制定高價(jià)提高收益。青藏鐵路硬座票價(jià)執(zhí)行國家鐵路統(tǒng)一運(yùn)價(jià)，軟座、硬臥和軟臥票價(jià)分別按國家鐵路同等級(jí)、車型、席別統(tǒng)一運(yùn)價(jià)加價(jià)分別為0.09、0.10、0.16元/(人·km)執(zhí)行，而相較其他鐵路線更高的運(yùn)營成本，公益性鐵路線運(yùn)價(jià)仍處于較低水平。

1.3 短期內(nèi)運(yùn)量較少

鐵路線的運(yùn)量主要包含地區(qū)運(yùn)量和通過運(yùn)量兩部分。通常情況下公益性鐵路線沿線地區(qū)人口較少，如青海、西藏等西部地區(qū)總體出行需求處于較低水平，因而地方運(yùn)量有限；公益性鐵路線往往處于鐵路網(wǎng)的邊緣地帶，對(duì)不同線路之間的銜接功能較弱，因此通過運(yùn)量也低于主要鐵路干線。從長遠(yuǎn)來看，公益性鐵路線運(yùn)量仍有較大發(fā)展空間。

1.4 外部效益顯著

通常公益性鐵路線沿線地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平較為落后，鐵路開通后能產(chǎn)生顯著的外部效益，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高社會(huì)福利水平。在我國，公益性鐵路線的外部效益主要體現(xiàn)在滿足地方資源和要素流通，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)，鞏固邊疆穩(wěn)定，促進(jìn)沿線土地開發(fā)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面。外部效益的重要意義決定了需要通過政府補(bǔ)貼保障公益性鐵路持續(xù)運(yùn)營。

2 研究假設(shè)

本文在既有研究基礎(chǔ)上對(duì)比分析虧損補(bǔ)貼、固定每單位運(yùn)價(jià)補(bǔ)貼、績效補(bǔ)貼和土地補(bǔ)貼4種模式。雖然在理論和實(shí)踐中特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)模式具有較好的效果，但需要建立鐵路運(yùn)營的競爭機(jī)制，短期內(nèi)較難付諸實(shí)踐，因此不對(duì)特許經(jīng)營權(quán)競標(biāo)模式展開分析。此外，本文不考慮鐵路企業(yè)內(nèi)部交叉補(bǔ)貼情形?；诖?，對(duì)4種補(bǔ)貼模式的一般性假設(shè)如下：

(1)補(bǔ)貼參與者為政府和負(fù)責(zé)運(yùn)營公益性鐵路線的鐵路企業(yè)，政府與鐵路企業(yè)之間為委托代理關(guān)系，政府作為委托方補(bǔ)貼鐵路企業(yè)運(yùn)營虧損。

(2)鐵路企業(yè)通過制定運(yùn)營決策實(shí)現(xiàn)利潤目標(biāo)，考慮到成本和價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定，運(yùn)營決策主要是對(duì)運(yùn)量的選擇，運(yùn)量是包括客運(yùn)量和貨運(yùn)量在內(nèi)的廣義概念。因此鐵路企業(yè)的利潤主要由運(yùn)營收益、運(yùn)營成本和補(bǔ)貼額構(gòu)成，利潤πi為

πi=r(qi)-c(qi)-c0+sic0>0

(1)

(2)

式中：i=1、2、3、4分別為虧損補(bǔ)貼、固定每單位運(yùn)價(jià)補(bǔ)貼、績效補(bǔ)貼和土地補(bǔ)貼4種模式；qi為第i種補(bǔ)貼模式下的鐵路企業(yè)的運(yùn)量(客運(yùn)單位：萬人次；貨運(yùn)單位：萬t)；r(qi)為鐵路企業(yè)的運(yùn)營收益，r(qi)=pqi，億元。其中，p為單位運(yùn)價(jià)(客運(yùn)單位：萬元/人次；貨運(yùn)單位：萬元/t)；c(qi)為第i種補(bǔ)貼模式下可變成本，億元；c0為固定成本，億元；b為可變成本系數(shù)；si為第i種補(bǔ)貼模式下鐵路企業(yè)獲得的補(bǔ)貼，億元。

(3)政府通過對(duì)補(bǔ)貼額的選擇影響鐵路企業(yè)決策，以達(dá)到期望的社會(huì)目標(biāo)，假設(shè)政府主要關(guān)注社會(huì)福利的變化，而社會(huì)福利Wi為

Wi=e(qi)+r(qi)-c(qi)-c0-si

(3)

(4)

式中：e(qi)為鐵路企業(yè)在鐵路運(yùn)輸中產(chǎn)生的外部效益，億元；d為外部效益系數(shù)。

(4)假設(shè)補(bǔ)貼過程是兩階段博弈，第一階段政府以福利最大化為目標(biāo)在選定的補(bǔ)貼模式下確定補(bǔ)貼額si，第二階段鐵路企業(yè)以利潤最大化為目標(biāo)確定運(yùn)量qi，運(yùn)量相關(guān)數(shù)據(jù)均可公開獲得，所以假設(shè)中央政府能夠獲得關(guān)于qi的完全信息。

3 模型計(jì)算與分析

3.1 虧損補(bǔ)貼

虧損補(bǔ)貼是政府根據(jù)鐵路企業(yè)運(yùn)營虧損直接支付相應(yīng)補(bǔ)貼額。當(dāng)中央政府對(duì)鐵路企業(yè)采用虧損補(bǔ)貼時(shí)，鐵路企業(yè)的利潤π1為

(5)

式中：α為鐵路企業(yè)虧損額，億元。

(6)

而在虧損補(bǔ)貼下社會(huì)福利W1為

(7)

(8)

(9)

(10)

式中：α*為鐵路企業(yè)僅在利潤目標(biāo)下的實(shí)際虧損額。

因此，虧損補(bǔ)貼無法使政府實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的社會(huì)福利目標(biāo)。

3.2 固定每單位運(yùn)價(jià)補(bǔ)貼

固定每單位運(yùn)價(jià)補(bǔ)貼是政府與鐵路企業(yè)簽訂合約對(duì)每單位運(yùn)營虧損進(jìn)行固定額度的補(bǔ)貼。所以中央政府對(duì)鐵路企業(yè)總補(bǔ)貼額為單位補(bǔ)貼額β(客運(yùn)單位：萬元/人次；貨運(yùn)單位：萬元/t)與運(yùn)量q2之積，即s2=βq2，鐵路企業(yè)的利潤π2為

(11)

(12)

在單位運(yùn)價(jià)補(bǔ)貼下社會(huì)福利W2為

(13)

(14)

(15)

(16)

(17)

3.3 績效補(bǔ)貼

績效補(bǔ)貼是指政府基于鐵路企業(yè)績效表現(xiàn)來決定最終補(bǔ)貼額。當(dāng)政府對(duì)鐵路企業(yè)采用績效補(bǔ)貼時(shí)，假設(shè)績效標(biāo)準(zhǔn)為外部效益，則補(bǔ)貼額s3為

(18)

式中：θ為外部效益補(bǔ)貼比例，表示以外部效益為基數(shù)確定補(bǔ)貼額時(shí)選定的比例。

鐵路企業(yè)的利潤π3為

(19)

(20)

而在績效補(bǔ)貼下社會(huì)福利W3為

(21)

(22)

(23)

(24)

(25)

3.4 土地補(bǔ)貼

土地補(bǔ)貼是指政府根據(jù)實(shí)際情況將部分土地劃撥給鐵路企業(yè)，鐵路企業(yè)不僅可以建設(shè)鐵路線路，還可以通過土地開發(fā)獲得增值收益。當(dāng)政府對(duì)鐵路企業(yè)采用土地補(bǔ)貼時(shí)，鐵路企業(yè)的利潤π4為

(26)

式中：μ為土地原始價(jià)值，億元，補(bǔ)貼額度為s4=μ；t為土地增值收益系數(shù)，表示單位運(yùn)量對(duì)土地增值收益的影響程度，增值收益為μtq。

(27)

土地補(bǔ)貼下社會(huì)福利W4為

(28)

(29)

(30)

(31)

(32)

4 補(bǔ)貼模式比較

為判斷何種補(bǔ)貼模式更優(yōu)，需要根據(jù)各補(bǔ)貼模式的計(jì)算結(jié)果，分別從運(yùn)量、補(bǔ)貼額、企業(yè)利潤和社會(huì)福利4方面進(jìn)行比較，見表1。

表1 各補(bǔ)貼模式的運(yùn)量、補(bǔ)貼額、企業(yè)利潤和社會(huì)福利

4.1 運(yùn)量比較

4.2 補(bǔ)貼額比較

4.3 企業(yè)利潤比較

4.4 社會(huì)福利比較

5 結(jié)論與建議

各補(bǔ)貼模式比較結(jié)果表明土地補(bǔ)貼下的運(yùn)量更高，企業(yè)利潤和社會(huì)福利水平優(yōu)于其他模式，因此可作為公益性鐵路線補(bǔ)貼模式的主要選擇，但公益性鐵路線沿線可利用土地往往較為有限，土地補(bǔ)貼后的規(guī)劃、開發(fā)、利用和利益分配等還存在不確定性，短期內(nèi)難以保障鐵路運(yùn)營所需資金的穩(wěn)定性，所以采取單一的土地補(bǔ)貼模式風(fēng)險(xiǎn)較大。為減少土地補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)，可與其他補(bǔ)貼模式結(jié)合使用，而在其余補(bǔ)貼模式中，績效補(bǔ)貼可以達(dá)到更高的運(yùn)量和社會(huì)福利水平，能夠彌補(bǔ)土地補(bǔ)貼中存在的不足，可與土地補(bǔ)貼并用，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

基于以上結(jié)論，在土地補(bǔ)貼實(shí)施過程中，政府首先要根據(jù)沿線地區(qū)土地情況確定補(bǔ)貼方案，充分考慮公益性鐵路線沿線可利用土地較為有限的客觀條件；其次要保障土地開發(fā)后的多元化經(jīng)營，以發(fā)揮土地補(bǔ)貼模式對(duì)鐵路企業(yè)的激勵(lì)作用；最后應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)土地開發(fā)的監(jiān)管，避免過度注重土地開發(fā)而運(yùn)輸服務(wù)提供不足的情況。在績效補(bǔ)貼實(shí)施過程中，政府首先要依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)以及現(xiàn)實(shí)可行的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建綜合全面的績效評(píng)價(jià)體系；其次要對(duì)績效成果和真實(shí)性進(jìn)行評(píng)價(jià)和審核，作為發(fā)放補(bǔ)貼的依據(jù)；最后要在補(bǔ)貼過程中分析不足，不斷優(yōu)化績效評(píng)價(jià)體系。