關(guān)于進一步推動寧夏機動車駕駛?cè)丝荚嚬ぷ鞯乃伎寂c建議

文圖｜胡銀萍 丁萬成 李聃

機動車駕駛?cè)丝荚嚬ぷ鳎ㄒ韵潞喎Q駕駛?cè)丝荚嚕┦邱{駛證管理業(yè)務(wù)的重要組成部分，既包括受理申請（初次或增駕）、實施考試、發(fā)放證件等程序步驟，也包括對考試內(nèi)容、考試場地、考試車輛、訓(xùn)練區(qū)域核定等監(jiān)督管理。近期，寧夏回族自治區(qū)公安廳交警總隊在組織全區(qū)車管所民警輔警貫徹落實新的《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（公安部令第162號）的同時，成立專題調(diào)研組，圍繞機動車駕駛?cè)丝荚嚨臍v史沿革和基本現(xiàn)狀、主要問題和影響因素等，深入開展調(diào)研，提出意見建議。

一、歷史沿革和基本現(xiàn)狀

新中國成立后至20世紀80年代中期，交通運輸部門交通監(jiān)理處（站、所）負責(zé)駕駛?cè)丝荚嚒?986年道路交通管理體制改革后，原交通監(jiān)理處（站、所）并入公安交管部門，寧夏公安交管部門自1988年開始負責(zé)駕駛?cè)丝荚嚒?/p>

從前端培訓(xùn)變遷看，20世紀80年代之前只有機關(guān)企業(yè)“師傅帶徒弟”培訓(xùn)駕駛學(xué)員，通過交通運輸部門負責(zé)的駕駛?cè)丝荚嚭螅@得特殊職業(yè)技能資格認證，相比現(xiàn)在培訓(xùn)周期長、考試標準高；80年代末從機關(guān)企業(yè)先行、再到個人跟進開辦駕駛?cè)伺嘤?xùn)學(xué)校（以下簡稱駕校），公安交管部門負責(zé)初期駕校管理，世紀之交前后轉(zhuǎn)由交通運輸部門負責(zé)駕校管理，近年來逐步實現(xiàn)駕校社會化運營，交通運輸部門履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，至今寧夏全區(qū)五市共有駕校90家。目前，除部分增駕車型外，駕駛?cè)丝荚囖D(zhuǎn)為群眾基本生活技能認證。

從法律法規(guī)依據(jù)看，20世紀60年代初我國出臺《機動車管理辦法》，實現(xiàn)了駕駛證管理依據(jù)從無到有；20世紀80年代至90年代末，1988年國務(wù)院出臺《道路交通管理條例》，1996年公安部發(fā)布《機動車駕駛證管理辦法》（公安部令第28號）、《機動車駕駛員考試辦法》（公安部令第29號），建立了駕駛?cè)丝荚嚨幕痉ㄒ?guī)規(guī)章；21世紀至今，2004年《道路交通安全法》施行，2004、2007、2010、2013、2022年，公安部先后6次發(fā)布 《機動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》（公安部令第71號、91號、111號、123號、139號、162號），構(gòu)建起法律法規(guī)、部門規(guī)章和20余個行業(yè)標準相互支撐的完備體系，駕駛?cè)丝荚噺姆傻匚簧厦鞔_成為行政許可事項。

從考試需求發(fā)展看，據(jù)統(tǒng)計，寧夏駕駛?cè)丝荚囆枨缶畤娛皆鲩L始于2007年，近15年每年新增駕駛?cè)?3至20萬人，2021年全區(qū)駕駛?cè)丝倲?shù)達到240萬人，同比上年增加15.63萬人，預(yù)計未來5年駕駛?cè)嗣磕暝鲩L還會穩(wěn)定在10萬人以上。同時，全區(qū)共有駕駛?cè)丝荚嚳紙?32個、考試用車1331輛，是全國實現(xiàn)科目二考場全部社會化的少數(shù)省份之一。隨著新部令新增C6準駕車型，五市至少要有1處專用考場，預(yù)計未來考場總數(shù)還會有增長。

從考試規(guī)范程度看，公安部多次調(diào)整準駕車型分類，不斷優(yōu)化考試科目和項目，深入推進信息化監(jiān)管體系建設(shè)應(yīng)用。在各項保障逐步夯實的條件下，寧夏交警總隊車管科從2005年開始不再實施駕駛?cè)丝荚?，轉(zhuǎn)向業(yè)務(wù)指導(dǎo)和重點監(jiān)管；2016年以來，五市全部推行駕駛?cè)丝荚囶A(yù)約，不再由車管所分配考試名額；考試監(jiān)管平臺實時動態(tài)監(jiān)管考試過程，科目一、科目二考試全部實現(xiàn)電子化評判自動上傳考試成績，應(yīng)用二代身份證讀卡器、人臉識別等技術(shù)手段確?？忌矸菸ㄒ恍裕径沤^了考試舞弊現(xiàn)象發(fā)生。

二、主要問題和影響因素

（一）前端培訓(xùn)問題。受歷史上駕校管理主體和駕駛?cè)丝荚囍黧w改革調(diào)整影響，社會各界容易混淆駕校行業(yè)監(jiān)管與駕駛?cè)丝荚嚱M織實施和全程監(jiān)督兩個范疇，兩個范疇的問題又交織反饋群眾，一直備受關(guān)注。事實上，駕駛?cè)丝荚嚨那岸伺嘤?xùn)屬于完全市場行為。目前，全區(qū)90家駕校每年培訓(xùn)能力約44萬人，對比每年20萬人左右的培訓(xùn)需求，總體處于飽和狀態(tài)，滋生利潤與責(zé)任重此失彼的問題?！稒C動車駕駛?cè)伺嘤?xùn)和考試大綱》明確要求，駕校學(xué)員培訓(xùn)學(xué)時至少達到78小時。據(jù)此測算，每輛教練車每月最多培訓(xùn)8人。駕校在供給不足階段為了多培訓(xùn)學(xué)員縮減培訓(xùn)時間，在總體飽和階段為了降低成本還是縮減培訓(xùn)時間，學(xué)員實際操作不夠，計時培訓(xùn)形同虛設(shè)，導(dǎo)致很多新領(lǐng)證駕駛?cè)瞬桓要氉择{車上路。盡管全區(qū)有11家駕校投入114輛專用機器人教練車降低運營成本，但只有銀川市3家駕校使用情況良好。據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)每年通過機器人教練車培訓(xùn)學(xué)員不足4000人，僅占駕校學(xué)員總數(shù)的2.5%。同時，教練員隊伍準入門檻低、人員流動性大、文化素質(zhì)偏低，直接影響培訓(xùn)質(zhì)量。

（二） 考試監(jiān)管問題。駕駛?cè)丝荚噷儆谕ㄟ^性考試，駕校對考試未通過學(xué)員不再加收補習(xí)費用，與競爭性考試相比，本應(yīng)沒有考試作弊動機。但事實上，如果不能一次性通過考試，駕校學(xué)員的時間成本和考試費用都會增加，投機取巧與考場社會化后管理漏洞交織，容易滋生違規(guī)作弊土壤。對于科目一，存在制度落實不力風(fēng)險。如今科目一考試在計算機上操作，考場監(jiān)控?zé)o死角錄像，屏蔽儀全覆蓋管控，理論上萬無一失。但是，執(zhí)行制度的人一旦出問題，所有制度就會形同虛設(shè)。對于科目二，有問題查糾欠缺的管理漏洞。有的駕校針對科目二考試在考場“標點位”、在考試車上“畫記號”，教練員據(jù)此教授應(yīng)試反應(yīng)而不是實操技能。由于考場數(shù)量多、分布廣，發(fā)現(xiàn)問題有疏漏，整改問題有空檔。對于科目三，人為因素影響大。目前此項考試電子評判項目約占65%，其余為人工評判項目，而且有多個“一票否決項”。由于考試員手握“考試不合格”的直接評判權(quán)，依靠考試員主觀決斷勢必存在人為干擾。同時，全區(qū)考試員共249人，力量不足、年齡偏大，超過50歲的147人、占比59%，習(xí)慣于憑老經(jīng)驗評判、靠“吃老本”工作，考試評判的科學(xué)性需進一步規(guī)范。

（三）科技保障問題。一是后臺監(jiān)控缺口。全區(qū)五市車管所均已建成后臺監(jiān)控中心。但是，除銀川市、石嘴山市接入率較高外，其他三市接入率不足50%。二是電子檔案缺口。駕駛?cè)丝荚?個科目依次遞進，每個科目成績檔案作為準予下一科目考試的唯一憑證?，F(xiàn)階段寧夏僅實現(xiàn)科目一考試成績檔案電子化，科目二、科目三考試成績檔案依然人工保存?zhèn)鬟f，導(dǎo)致調(diào)取檔案、分配考場無法實時進行，也無法滿足新部令關(guān)于“考試學(xué)員通過1個科目即可預(yù)約下個科目”的要求。三是維護服務(wù)缺口。由于公安交管部門科技民警匱乏，不得不在考試參數(shù)維護、用戶設(shè)置權(quán)限等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上依賴建設(shè)維護企業(yè)，存在較大安全隱患。

（四）考場運營問題。2021年以來考場準入審批權(quán)責(zé)清晰、程序嚴謹、公正公開，2022年3月，銀川市交警支隊又向社會發(fā)布考場飽和、不再初審的公告，社會化考場監(jiān)管問題從原來的新建考場備案審核轉(zhuǎn)向所屬駕校運營收益。目前考試收費入國庫，財政部門再按比例返還考場隸屬的駕校。據(jù)了解，過去駕校積極興建社會化考場，主要原因是考場具有招牌效應(yīng)，對于吸引駕校生源大有幫助。但是，在駕?？傮w飽和、生源增幅下降后，矛盾逐步顯現(xiàn)，當前考試用車更新、考場系統(tǒng)升級所需費用，成為制約社會化考場所屬駕校發(fā)展的核心問題。

三、對策意見和工作建議

（一）完善監(jiān)管機制，提升培訓(xùn)質(zhì)量。一是強化備案監(jiān)管。駕校作為市場主體之一，新增駕校由交通運輸部門備案審核，根據(jù)目前駕?？傮w飽和的基本判斷，應(yīng)當保持現(xiàn)有駕校分布格局，不宜增加新的駕校，需要交通運輸部門向社會予以公告，也有利于厘清社會各界關(guān)于“駕校歸誰主管”的認識誤區(qū)。二是強化培訓(xùn)監(jiān)管。交通運輸部門、公安交管部門要主動發(fā)現(xiàn)駕校人為減少培訓(xùn)學(xué)時和訓(xùn)練項目等行為，由交通運輸部門建立更加具體的處罰制度，接到公安交管部門的通報依規(guī)問責(zé)、形成震懾。交通運輸部門應(yīng)當提高駕校教練員準入門檻，建立常態(tài)化培訓(xùn)機制，定期評選優(yōu)秀教練員形成引領(lǐng)效應(yīng)。同時，順應(yīng)信息化深度應(yīng)用的大趨勢，注重解決機器人教練車推廣難的問題，幫助駕校降低運營成本，引導(dǎo)駕校更好適應(yīng)市場經(jīng)營和市場競爭。三是強化結(jié)果監(jiān)管。新部令第五十八條、五十九條明確規(guī)定駕校質(zhì)量公開排名和三年內(nèi)駕齡駕駛?cè)耸鹿实共闄C制，公安交管部門在依照執(zhí)行、及時通報的同時，要進一步加強與交通運輸部門的深度協(xié)作，適時由交通運輸部門聯(lián)合工商、稅務(wù)部門建立對駕校的“勸告退出”“強制退出”機制。

（二）加強考試監(jiān)管，筑牢安全基礎(chǔ)。針對科目一，要從考試員暨執(zhí)行制度的人抓起，由車管所（分所）建立輪崗交流制度，由支隊建立“上掛一級”問責(zé)制度，由總隊、支隊每月開展抽查暗訪活動，借助必要工具檢驗考試過程視頻監(jiān)控、屏蔽儀使用情況。規(guī)定二代身份證讀卡器、人臉比對身份認證、視頻監(jiān)控、屏蔽儀等設(shè)備出現(xiàn)故障時不得進行考試的“硬杠杠”，不讓考試作弊有可乘之機。針對科目二，要定期組織對考試場地、考試用車、考試系統(tǒng)規(guī)范建設(shè)情況進行集中檢查，嚴格執(zhí)行考試場地、車輛視頻全覆蓋的規(guī)定，嚴格落實及時清理考試場地、車輛標記物等要求，確?？荚噲龅卦O(shè)施規(guī)范設(shè)置。針對科目三，嚴格核查考試項目和標準執(zhí)行情況，堵塞考試員徇私舞弊的渠道，營造公平公正的考試環(huán)境。同時，深入分析考試員崗位由“熱崗”變“冷崗”的深層次問題，由交警支隊主動向本級公安機關(guān)黨委匯報，補充新生力量，優(yōu)化年齡結(jié)構(gòu)，增強崗位吸引力。

（三）注重科技賦能，加快建設(shè)進度。一是加快視頻接入建設(shè)。以五市車管所監(jiān)控中心全要素運行為目標，梳理考試視頻監(jiān)控接入率低的問題，針對音視頻與監(jiān)管平臺聯(lián)網(wǎng)不暢的問題，督促各地加大資金投入，搭建音視頻聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)與監(jiān)管平臺的無縫對接。針對考場撤銷、合并沒有及時維護導(dǎo)致監(jiān)管平臺統(tǒng)計音視頻監(jiān)控接入率不準的問題，加強考場備案系統(tǒng)維護，在公安部交管局的幫助支持下，確保各地聯(lián)網(wǎng)率準確有效，力爭2022年底全區(qū)平均接入率超過70%。二是加快電子檔案建設(shè)。在總隊統(tǒng)一實施的科目一電子檔案建設(shè)竣工之后，由各地安排考場所屬駕校自行建設(shè)科目二、科目三電子檔案應(yīng)用系統(tǒng)，確保2022年底完成全部建設(shè)任務(wù)。三是規(guī)范外包服務(wù)管理。督促指導(dǎo)交警支隊、大隊在外包服務(wù)招標采購、合同簽訂等環(huán)節(jié)明確設(shè)置違約條款，對服務(wù)期間發(fā)生違規(guī)情況的嚴格按照違約條款追責(zé)問責(zé)，涉嫌違法犯罪的一律移交相關(guān)部門處理。

（四）嚴把考場準入，引導(dǎo)良性運營。一是嚴格執(zhí)行備案審核制度。應(yīng)建立多項數(shù)據(jù)支撐的考場飽和測算體系，總隊要對各地考試資源進行評估和公示，支隊有新建考場需求的，需報總隊審核。支隊在初審新建考場時增設(shè)“意向?qū)印杯h(huán)節(jié)，即有意向新建考場的駕校先與車管所對接，車管所根據(jù)考場分布狀況進行評估，征得車管所同意后再投資建設(shè)，避免先建后報、建成即審現(xiàn)象。二是分類探索動態(tài)調(diào)整機制。針對科目三考試收費返還比例較低的問題，按照新部令三類車型考試里程差別，聯(lián)系發(fā)展改革、財政部門依據(jù)車型細分考試收費標準及返還比例，并參照通貨膨脹指數(shù)制定3至5年內(nèi)的動態(tài)調(diào)整幅度。針對不同考場容余量不平衡的問題，由交警支隊定期統(tǒng)計每個考場的最大考試量和實際考試量，科學(xué)實行動態(tài)調(diào)整。針對考試員力量不足、年齡偏大的問題，探索全區(qū)考試員異地調(diào)用工作機制，有效整合警力，保證滿額工作量。三是加大投入實現(xiàn)升級提質(zhì)。既著眼當前抓緊解決落實新部令考試系統(tǒng)升級的急迫問題，又注重長遠全面梳理社會化考場應(yīng)配未配的硬件軟件，明確3年左右逐步配齊配強的方法步驟，建立定期考核體系，實行優(yōu)秀達標和問題通報制度，促進整體水平再上臺階。