針對(duì)精神疾病患者駕車執(zhí)法問題的研究

《行政處罰法》等法律規(guī)范的修訂和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的深入推進(jìn)，對(duì)執(zhí)法辦案提質(zhì)增效提出了更高要求。本文針對(duì)當(dāng)前精神疾病患者駕車的執(zhí)法問題進(jìn)行研究，緊跟新《行政處罰法》的修訂方向，提出完善頂層設(shè)計(jì)、優(yōu)化執(zhí)法方法、把握?qǐng)?zhí)法力度強(qiáng)度等建議，以更好地實(shí)現(xiàn)執(zhí)法行為與執(zhí)法目的適度相稱，最大限度實(shí)現(xiàn)政治效果、法律效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

一、我國(guó)精神疾病患者駕車管理現(xiàn)狀

（一）立法概況

我國(guó)機(jī)動(dòng)車駕駛證管理相關(guān)法律規(guī)范規(guī)定，精神疾病患者不得獲得和持有有效駕駛證，申請(qǐng)人在申領(lǐng)、換領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證時(shí)應(yīng)當(dāng)如實(shí)申報(bào)是否患有精神疾病。具體規(guī)定如下：

一是明確規(guī)定精神病人不得獲得和持有機(jī)動(dòng)車駕駛證?！兜缆方煌ò踩ā返诙l規(guī)定，飲酒、服用國(guó)家管制的精神藥品或者麻醉藥品，或者患有妨礙安全駕駛機(jī)動(dòng)車的疾病，或者過度疲勞影響安全駕駛的，不得駕駛機(jī)動(dòng)車。《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)與使用規(guī)定》第十五條和第七十九條規(guī)定，有器質(zhì)性心臟病、癲癇病、美尼爾氏癥、眩暈癥、癔病、震顫麻痹、精神病、癡呆以及影響肢體活動(dòng)的神經(jīng)系統(tǒng)疾病等妨礙安全駕駛疾病的不得申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證，已經(jīng)取得機(jī)動(dòng)車駕駛證的，應(yīng)當(dāng)予以注銷。

二是規(guī)定申請(qǐng)人申領(lǐng)、換領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證時(shí)，應(yīng)當(dāng)如實(shí)申報(bào)是否患有精神疾病?！稒C(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)與使用規(guī)定》規(guī)定初次申請(qǐng)或者換領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證時(shí)，應(yīng)當(dāng)填寫申請(qǐng)表，如實(shí)申報(bào)是否患有精神疾病，并提交醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的身體條件證明?！稒C(jī)動(dòng)車駕駛證業(yè)務(wù)工作規(guī)范》第五十九條規(guī)定，車輛管理所在辦理機(jī)動(dòng)車駕駛證業(yè)務(wù)過程中，對(duì)申請(qǐng)人有精神病嫌疑的，應(yīng)當(dāng)委托精神病司法鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定；對(duì)有其他妨礙安全駕駛疾病嫌疑的，應(yīng)由省級(jí)衛(wèi)生主管部門指定的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行診斷。

（二）路面執(zhí)法要求

目前，交警路面執(zhí)法相關(guān)規(guī)范中少有專門針對(duì)查處精神疾病患者駕車的規(guī)定。在路面執(zhí)法中，可以依照《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法指引》的規(guī)定處置相關(guān)情況，針對(duì)精神病人、疑似精神病人的執(zhí)法基本要求有：一是有效控制，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況合理使用執(zhí)法裝備果斷制止違法犯罪行為；二是注意方法，在制止違法犯罪行為時(shí)，具備勸導(dǎo)條件的，盡量采取溫言勸解、感化等方式，緩解其緊張心理，有條件的可以請(qǐng)精神衛(wèi)生醫(yī)生或者親朋好友實(shí)施勸導(dǎo)；三是保障安全，執(zhí)法過程中應(yīng)當(dāng)小心謹(jǐn)慎，注意觀察精神病人、疑似精神病人的狀態(tài)，防止發(fā)生意外傷害。

二、我國(guó)精神疾病患者駕車管理實(shí)踐中存在的主要問題

雖然我國(guó)相關(guān)法律規(guī)范對(duì)精神疾病患者駕駛機(jī)動(dòng)車進(jìn)行了限制性規(guī)定，但因缺乏配套實(shí)施方案，實(shí)踐操作中仍缺乏明確的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和指引，對(duì)于申請(qǐng)者在申領(lǐng)獲得駕駛證后患上精神疾病的情形存在制度管理上的漏洞，對(duì)于精神疾病患者駕車的違法行為查處難度較大，部門間協(xié)調(diào)不暢、信息共享機(jī)制不健全，公眾對(duì)此類危險(xiǎn)行為的重視程度也不夠等問題。具體體現(xiàn)如下：

（一）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不明確、不統(tǒng)一

當(dāng)前，醫(yī)學(xué)和法學(xué)領(lǐng)域?qū)τ诰窦膊』颊叨x的內(nèi)涵和外延并不統(tǒng)一。醫(yī)學(xué)是從人的物質(zhì)性身體功能損害的角度判斷精神疾病患者；法學(xué)則是從人的行為狀態(tài)、行為時(shí)的控制能力與辨識(shí)能力并經(jīng)法定程序加以鑒定來判斷精神疾病患者。兩者在銜接上存在一定困難。

在法律責(zé)任追究方面，是否屬于法律上認(rèn)定的“精神病人”，則需要以法醫(yī)精神病鑒定為依據(jù)。具體而言，法醫(yī)精神病鑒定是指運(yùn)用法醫(yī)精神病學(xué)的科學(xué)技術(shù)或者專門知識(shí)，對(duì)涉及法律問題的被鑒定人的精神狀態(tài)、行為或法律能力、精神損傷及精神傷殘等專門性問題進(jìn)行鑒別和判斷并提供鑒定意見的活動(dòng)。對(duì)于同一種精神疾病，由于發(fā)病期不同或者作案時(shí)的精神狀況不同，可被認(rèn)定為不同的責(zé)任能力。

綜上，雖然法律規(guī)范對(duì)精神障礙的界定是構(gòu)筑在醫(yī)學(xué)定義的基礎(chǔ)上，但是由于二者在概念界定標(biāo)準(zhǔn)上并不相同，不能簡(jiǎn)單地將醫(yī)學(xué)中的精神障礙患者等同于法律上權(quán)利應(yīng)當(dāng)受限制的“精神病人”。

（二）執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)與技能不足

當(dāng)前，對(duì)于精神疾病患者駕車的違法行為查處難度較大，交警缺乏相關(guān)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)與技能，具體表現(xiàn)為：

一是發(fā)現(xiàn)難。精神疾病患者駕車的違法行為具有很強(qiáng)的隱蔽性，在日常路面執(zhí)法工作中難以發(fā)現(xiàn)。一方面，一些精神疾病患者沒有明顯不同于普通駕駛?cè)说耐獠勘憩F(xiàn)特征，難以在常規(guī)體檢中發(fā)現(xiàn)，只有在發(fā)作時(shí)，經(jīng)過精神科執(zhí)業(yè)醫(yī)生的專業(yè)診斷才能確認(rèn)；另一方面，多數(shù)患有精神疾病仍駕駛機(jī)動(dòng)車的駕駛?cè)舜嬖诠室怆[瞞或者因多年未發(fā)病而誤以為痊愈的情況。因此，若沒有相關(guān)信息共享機(jī)制，精神疾病患者駕車的違法行為多是在發(fā)生交通事故后的調(diào)查中被發(fā)現(xiàn)。

二是處置難。即便民警在路面執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)疑似精神疾病患者駕車的違法行為，對(duì)其現(xiàn)場(chǎng)處置的難度仍然較大。一方面，精神疾病患者的精神狀態(tài)和自我控制能力異于常人，在現(xiàn)場(chǎng)查處中如果不能采取恰當(dāng)?shù)拇胧?，則易引起當(dāng)事人情緒波動(dòng)，甚至出現(xiàn)暴力舉動(dòng)，進(jìn)而引發(fā)群眾圍觀造成不良影響；另一方面，是否為精神疾病患者需要精神科執(zhí)業(yè)醫(yī)師的專業(yè)診斷或者司法鑒定，且相關(guān)診斷鑒定都需要當(dāng)事人或者監(jiān)護(hù)人的配合。

三是缺乏內(nèi)部銜接機(jī)制?，F(xiàn)階段民警在路面執(zhí)勤或者處理事故時(shí)，若查獲機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)嘶加芯窦膊〉确恋K安全駕駛的疾病，應(yīng)當(dāng)發(fā)函給該機(jī)動(dòng)車駕駛證核發(fā)地車輛管理所，告知該機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)嘶加蟹恋K安全駕駛疾病，按規(guī)定注銷其機(jī)動(dòng)車駕駛證。但注銷機(jī)動(dòng)車駕駛證往往涉及異地管理和多部門配合，由于缺乏內(nèi)部工作銜接機(jī)制，無法及時(shí)反饋信息使得案件辦理效率較低。

（三）信息共享機(jī)制不健全

精神疾病患者的管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及衛(wèi)生、公安、民政、殘聯(lián)等多個(gè)部門。雖然現(xiàn)行精神疾病管控體系已經(jīng)采取通過地方綜治辦、衛(wèi)生、公安、民政、殘聯(lián)等部門聯(lián)合成立“關(guān)愛小組”“幫扶小組”等措施來加強(qiáng)部門間協(xié)作。但實(shí)踐中，信息共享機(jī)制并未發(fā)揮實(shí)際作用。究其原因主要有以下兩方面：

一是部門間信息共享機(jī)制不健全。各部門以自身職責(zé)為中心劃定本部門的管控范圍，但并不能滿足實(shí)際需要，存在管理漏洞。同時(shí)，各部門在對(duì)精神疾病患者管控上難以有效銜接配合，信息共享機(jī)制難以發(fā)揮實(shí)際效用。其中，最突出的是衛(wèi)生行政部門與公安機(jī)關(guān)交通管理部門的信息不互通，公安機(jī)關(guān)交通管理部門在辦理機(jī)動(dòng)車駕駛證時(shí)無法核驗(yàn)申請(qǐng)人自主申報(bào)的身體條件是否真實(shí)可靠，對(duì)機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)巳〉民{駛證后是否罹患精神疾病相關(guān)信息更難掌握。

二是部門內(nèi)部信息共享不及時(shí)、不全面。一方面，衛(wèi)生部門內(nèi)部信息不互通，體檢機(jī)構(gòu)無法全面掌握申請(qǐng)人的患病信息，因而無法驗(yàn)證其所提交的身體條件證明中無妨礙安全駕駛疾病是否真實(shí)可靠；另一方面，公安機(jī)關(guān)治安管理部門與交通管理部門信息交流不及時(shí)、不充分，公安機(jī)關(guān)交通管理部門無法獲取新增精神疾病患者的信息，因而無法及時(shí)開展查究工作。

三、域外國(guó)家和地區(qū)關(guān)于精神疾病患者駕車管理的經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)收集整理美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、澳大利亞、意大利、巴西、韓國(guó)等國(guó)家和地區(qū)的管理規(guī)定，相關(guān)國(guó)家和地區(qū)對(duì)精神疾病患者駕車管理呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

一是明確了妨礙安全駕駛的精神疾病類型，并建立了個(gè)體適駕性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。例如，大部分國(guó)家對(duì)于妨礙安全駕駛的精神疾病均采取了較為詳細(xì)的分類標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)、英國(guó)、新西蘭、澳大利亞等部分發(fā)達(dá)國(guó)家均針對(duì)駕駛?cè)笋{駛能力評(píng)估制定了相應(yīng)指南。日本、韓國(guó)還規(guī)定對(duì)患有精神病、神經(jīng)衰弱的駕駛?cè)丝梢噪S時(shí)進(jìn)行臨時(shí)適應(yīng)性檢查。

二是對(duì)普通車輛和營(yíng)運(yùn)車輛等重點(diǎn)車輛的駕駛?cè)瞬扇〔煌墓芾順?biāo)準(zhǔn)。例如，美國(guó)、英國(guó)、日本等均對(duì)營(yíng)運(yùn)車輛駕駛?cè)说木駹顟B(tài)提出了更高要求。

三是強(qiáng)化了衛(wèi)生行政部門和醫(yī)療機(jī)構(gòu)的報(bào)告義務(wù)。例如，美國(guó)加州要求醫(yī)生在診斷時(shí)發(fā)現(xiàn)患者患有阿爾茨海默氏病或者其他可能會(huì)影響安全駕駛能力的健康狀況時(shí)，需要立即以書面形式向當(dāng)?shù)亟】倒芾聿块T報(bào)告，由當(dāng)?shù)亟】倒芾聿块T以書面形式通知機(jī)動(dòng)車輛管理部門。

四、完善我國(guó)精神疾病患者駕車管理的建議

針對(duì)我國(guó)精神疾病患者駕車管理存在的實(shí)踐難題，建議結(jié)合域外國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法，從健全法律制度體系、提升路面執(zhí)法技能、構(gòu)建信息共享機(jī)制等方面予以完善。具體建議如下：

（一）健全法律制度體系

一是填補(bǔ)立法空白，建議在《道路交通安全法》及其實(shí)施條例中進(jìn)一步明確“妨礙安全駕駛的疾病”，并配套在《機(jī)動(dòng)車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中列明不得駕駛機(jī)動(dòng)車的精神疾病類型和判斷標(biāo)準(zhǔn)。

二是針對(duì)查處精神疾病患者駕車違法行為，出臺(tái)相關(guān)指導(dǎo)規(guī)范，細(xì)化執(zhí)法流程，強(qiáng)化安全防護(hù)。

三是完善相關(guān)責(zé)任追究制度。一方面，強(qiáng)化監(jiān)護(hù)人、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管義務(wù)，要求監(jiān)護(hù)人、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及時(shí)將精神疾病患者申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車駕駛證、駕駛機(jī)動(dòng)車等相關(guān)情況報(bào)告公安機(jī)關(guān)交通管理部門，對(duì)于不履行告知義務(wù)的，應(yīng)當(dāng)追究其監(jiān)管責(zé)任，并加大處罰力度；另一方面，加強(qiáng)對(duì)體檢機(jī)構(gòu)的監(jiān)督指導(dǎo)，督促體檢機(jī)構(gòu)切實(shí)履行職責(zé)，充分發(fā)揮體檢制度防范風(fēng)險(xiǎn)的功能，對(duì)于未履行職責(zé)的體檢機(jī)構(gòu)加大處罰力度。

（二）提升路面執(zhí)法技能

一是建立查處聯(lián)動(dòng)機(jī)制。積極聯(lián)合衛(wèi)生部門成立應(yīng)急響應(yīng)小組，對(duì)一線民警和警務(wù)輔助人員在路面執(zhí)勤執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)疑似精神疾病患者駕車情形的，由應(yīng)急響應(yīng)小組及時(shí)指派經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)、具備精神疾病診療專業(yè)知識(shí)的人員前往現(xiàn)場(chǎng)協(xié)助。

二是建立查處精神疾病患者駕車業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制。建議各級(jí)公安機(jī)關(guān)交通管理部門加強(qiáng)對(duì)一線民警和警務(wù)輔助人員查處精神疾病患者駕車違法行為的實(shí)戰(zhàn)培訓(xùn)，邀請(qǐng)精神疾病診療專家講解相關(guān)專業(yè)知識(shí)，提高民警和警務(wù)輔助人員發(fā)現(xiàn)與識(shí)別此類違法行為的能力和現(xiàn)場(chǎng)處置水平。

（三）構(gòu)建信息共享機(jī)制

一是建立多部門參與協(xié)作的信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門信息融合。一方面，由衛(wèi)生行政部門將相關(guān)精神疾病患者的信息定點(diǎn)推送給公安機(jī)關(guān)交通管理部門，并確保信息準(zhǔn)確完整；另一方面，借助大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)電子病歷共享，建立聯(lián)網(wǎng)查詢機(jī)制，以便體檢機(jī)構(gòu)通過互聯(lián)網(wǎng)查詢和核驗(yàn)駕駛證申請(qǐng)人的身體狀況信息。

二是建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。在信息收集監(jiān)測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)研判的基礎(chǔ)上，及時(shí)將精神疾病患者信息導(dǎo)入機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)斯芾硐到y(tǒng)，由平臺(tái)自動(dòng)監(jiān)測(cè)并發(fā)出預(yù)警，便于公安機(jī)關(guān)交通管理部門掌握和監(jiān)測(cè)駕駛?cè)说纳眢w狀況和病情數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)并及時(shí)提醒或者采取措施中止駕駛?cè)说鸟{駛行為。

三是健全精神疾病患者的信息保護(hù)制度。在健全信息共享機(jī)制的基礎(chǔ)上，規(guī)范精神疾病患者各類信息的傳輸、存儲(chǔ)和使用，注重保護(hù)精神疾病患者的個(gè)人隱私。