我國(guó)南部邊境地區(qū)脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興有效銜接問(wèn)題探討

黃 燕 何玲玲

（南寧師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 廣西南寧 530299）

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)是世界上人口總數(shù)最多的國(guó)家，國(guó)內(nèi)地勢(shì)迥異、民族繁多、歷史問(wèn)題等因素都導(dǎo)致了我國(guó)基礎(chǔ)差、底子薄、發(fā)展不平衡，貧困成為我國(guó)治理的重點(diǎn)?；仡欉^(guò)往，自新中國(guó)成立后我國(guó)減貧的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不斷豐富，從探索吃飽穿暖、體制改革減貧、開發(fā)扶貧、村級(jí)扶貧到精準(zhǔn)扶貧，都體現(xiàn)了我國(guó)歷代領(lǐng)導(dǎo)人的減貧智慧，直至習(xí)近平總書記提出全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，其中，“脫貧攻堅(jiān)”改自“扶貧攻堅(jiān)”，字眼的轉(zhuǎn)變帶動(dòng)了減貧的轉(zhuǎn)變，有助于直面解決現(xiàn)實(shí)矛盾[1]。

當(dāng)前，我國(guó)的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已取得全面勝利，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下9899 萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧、832 個(gè)貧困縣摘帽、12.8 萬(wàn)個(gè)貧困村出列，絕對(duì)貧困已消除，開啟了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程①。新征程中，脫貧鞏固需接續(xù)鄉(xiāng)村振興，應(yīng)在脫貧基礎(chǔ)上推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需根據(jù)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求進(jìn)行實(shí)施，通過(guò)優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村、建立健全城鄉(xiāng)融合制度體系來(lái)推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展[2]。

我國(guó)南部邊境位于廣西、云南、西藏三個(gè)省(自治區(qū))，分別與越南、老撾、緬甸、印度等國(guó)家接壤，三?。ㄗ灾螀^(qū)）邊境線總長(zhǎng)9080 公里，擁有54 個(gè)邊境縣市，是我國(guó)發(fā)展邊境貿(mào)易及絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重點(diǎn)?。ㄗ灾螀^(qū)）。然而，這些地區(qū)具有明顯的“老、少、邊、山、窮”特征，始終是國(guó)家開展各項(xiàng)工作的難點(diǎn)所在。在過(guò)去的脫貧攻堅(jiān)中，三?。ㄗ灾螀^(qū)）貧困縣全部實(shí)現(xiàn)了脫貧摘帽，惠及1629.8 萬(wàn)貧困人口②，脫貧人數(shù)之多也預(yù)示著未來(lái)返貧壓力之大。同時(shí)，特殊的地理環(huán)境造成了南部邊境地區(qū)發(fā)展滯后、基礎(chǔ)薄弱，成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)的重大挑戰(zhàn)。因此，南部邊境地區(qū)的脫貧成果鞏固與鄉(xiāng)村振興的銜接勢(shì)在必行。

鄉(xiāng)村興衰影響著國(guó)家興衰，脫貧成果的鞏固與鄉(xiāng)村振興的銜接需要政府參與。政府要在復(fù)雜的銜接結(jié)構(gòu)中協(xié)調(diào)各方利益，聯(lián)結(jié)銜接主體的公共責(zé)任和管理效率，調(diào)節(jié)銜接過(guò)程中統(tǒng)一性與多樣性的沖突，降低銜接工作中的機(jī)會(huì)主義，營(yíng)造公平合理的銜接環(huán)境，推動(dòng)銜接行動(dòng)的整體秩序構(gòu)建，從而發(fā)揮政府在脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接中的作用[3]。

學(xué)術(shù)界關(guān)于政府在脫貧地區(qū)發(fā)揮的作用大多從兩個(gè)角度來(lái)進(jìn)行討論。一是脫貧角度。政府在脫貧攻堅(jiān)中要及時(shí)調(diào)整權(quán)責(zé)、更新扶貧觀念、擴(kuò)展社會(huì)力量、強(qiáng)化績(jī)效考核、改革監(jiān)督管理[4]；在鞏固成果時(shí)政府要制定脫貧可持續(xù)性的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)改革技術(shù)、制度及完善人才結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)脫貧成果的鞏固[5]。二是振興角度。政府的科學(xué)引導(dǎo)是鄉(xiāng)村振興的前進(jìn)方向，新中國(guó)成立以來(lái)多場(chǎng)鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)表明了政府已具備較為成熟的鄉(xiāng)村建設(shè)引導(dǎo)力，能夠統(tǒng)籌鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的落實(shí)[6]；而要達(dá)到鄉(xiāng)村振興的宗旨——農(nóng)村轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展，就必須轉(zhuǎn)變政府職能，在制度、政策、投資上進(jìn)行創(chuàng)新來(lái)加速轉(zhuǎn)型[7]。此外，無(wú)論是在脫貧還是振興的實(shí)踐之中，政府都處于“實(shí)然”角色[8]。

總而言之，目前雖然關(guān)于政府作用的學(xué)術(shù)研究成果較為豐富 ，可為本研究提供重要參考，但現(xiàn)有的研究多從脫貧或振興的單方面進(jìn)行，缺乏脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興有效銜接中政府作用的研究，同時(shí)，南部邊境脫貧地區(qū)的范圍較廣，而關(guān)于這些地區(qū)的相關(guān)研究卻較為缺乏。為此，本文擬以史密斯政策執(zhí)行過(guò)程模型為視角，研究南部邊境地區(qū)政府在脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接中的作用，試圖總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，以期加快脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興的銜接速度。

二、史密斯政策執(zhí)行模型優(yōu)化

20 世紀(jì)70 年代，西方學(xué)者為了進(jìn)一步厘清政策執(zhí)行的影響因素，力求從更細(xì)微的角度來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、認(rèn)識(shí)問(wèn)題、解決問(wèn)題，于是便創(chuàng)建了不同的政策執(zhí)行理論模型。其中，史密斯政策執(zhí)行模型是最早出現(xiàn)且最具代表性的模型。史密斯認(rèn)為，理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素是影響政策執(zhí)行成敗的四個(gè)因素，四者互動(dòng)構(gòu)成了政策執(zhí)行模型。但深入研究該模型可發(fā)現(xiàn)其仍存在一定的局限性，即執(zhí)行機(jī)構(gòu)與目標(biāo)群體的互動(dòng)缺乏執(zhí)行人員的溝通，執(zhí)行人員是落實(shí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)政策的主體，應(yīng)賦予其在政策執(zhí)行中的重要意義[9]。因此，將執(zhí)行人員納入到模型中能使史密斯政策執(zhí)行模型得到優(yōu)化（如圖1 所示）。

優(yōu)化后的史密斯政策執(zhí)行模型中的要素分析如下：理想化的政策是指政策制定者所制定的政策應(yīng)滿足最合理的要求[10]，它可從政策目標(biāo)、政策內(nèi)容、政策規(guī)定是否符合實(shí)際、是否妥當(dāng)、是否可行來(lái)評(píng)價(jià)；執(zhí)行機(jī)構(gòu)及執(zhí)行人員是指負(fù)責(zé)政策執(zhí)行的具體組織和人員，其執(zhí)行的特性、能力與水平是考察的重點(diǎn)內(nèi)容；目標(biāo)群體是指政策的影響者，其特性和接受度將直接影響政策的執(zhí)行程度；環(huán)境因素是指影響政策執(zhí)行或被政策執(zhí)行所影響的環(huán)境方面的因素，這些因素包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面[11]。

三、政府部門在脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接中的作用

邊境地區(qū)的脫貧成果鞏固與鄉(xiāng)村振興有效銜接將對(duì)全國(guó)的此項(xiàng)工作產(chǎn)生重要影響，而探究邊境地區(qū)的銜接情況應(yīng)從當(dāng)?shù)卣l(fā)揮的作用入手。

（一） 制定脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的政策規(guī)劃

政策規(guī)劃是實(shí)施銜接行動(dòng)的首要前提。滇桂藏省（自治區(qū)）級(jí)政府制定了鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，這些政策規(guī)劃為其他層級(jí)的政府推進(jìn)銜接提供了參照。市級(jí)政府在?。ㄗ灾螀^(qū)）級(jí)政策規(guī)劃的指導(dǎo)下制定市級(jí)政策規(guī)劃，其多處于上傳下達(dá)的角色，所制定的政策規(guī)劃具有全局性，以便下級(jí)政府具體實(shí)施。

縣級(jí)及以下政府是落實(shí)脫貧成果鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的關(guān)鍵主體，在執(zhí)行上級(jí)政策規(guī)劃中細(xì)分出了更多符合邊境脫貧地區(qū)的銜接規(guī)劃和方案[12]。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，南部邊境脫貧地區(qū)的政府針對(duì)脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的規(guī)劃和方案涉及了十四五規(guī)劃、2035 年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要、銜接規(guī)劃、振興規(guī)劃、公路建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、金融支持、智慧廣電、就業(yè)補(bǔ)貼、教育扶志、扶貧資金轉(zhuǎn)移管理等領(lǐng)域（銜接政策詳情見表1）。

表 1 部分縣市脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的政策

此外，當(dāng)?shù)卣€會(huì)按照本地區(qū)實(shí)情開展銜接活動(dòng)，例如：廣西東興在銜接方案的指導(dǎo)下，充分挖掘本地的資源，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，拓寬了農(nóng)業(yè)增值空間和功能價(jià)值，實(shí)現(xiàn)了民富民樂(lè)；廣西憑祥則是主動(dòng)融入了國(guó)家“一帶一路”建設(shè)，建立了當(dāng)?shù)剡吘尺呝Q(mào)集體產(chǎn)業(yè)園，吸納低收入人群參與邊境市場(chǎng)貿(mào)易工作，既保障了脫貧人口的穩(wěn)崗就業(yè)又壯大了鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)[13]。云南景洪頒發(fā)了《鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接行動(dòng)方案》，表明應(yīng)發(fā)揮政府領(lǐng)導(dǎo)作用，凝聚銜接合力，并通過(guò)謀劃“特呢朵”的趕集活動(dòng)促進(jìn)邊境鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，形成脫貧與振興銜接的切入點(diǎn)；云南河口緊抓社會(huì)熱點(diǎn)，出臺(tái)了《電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范項(xiàng)目實(shí)施方案》，利用電子商務(wù)創(chuàng)新邊境貿(mào)易，激活銜接經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。西藏墨脫轉(zhuǎn)移了脫貧后的剩余資金，將其使用在產(chǎn)業(yè)、基建、生態(tài)等方面，為銜接工作提供銜接物質(zhì)保障；西藏亞?wèn)|立足地理差異，遵循“南林農(nóng)、北草牧、一串魚”的發(fā)展思路，將特色產(chǎn)業(yè)落實(shí)到各個(gè)村落，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展鞏固脫貧成果，以產(chǎn)業(yè)多元助推鄉(xiāng)村振興[14]。可見，縣級(jí)及以下政府在脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興的銜接工作中，分別依據(jù)各地情況探索別具一格的銜接實(shí)踐方法。

（二） 提供脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的資源投入

資源投入是銜接行動(dòng)的物質(zhì)保障。南部邊境脫貧地區(qū)的政府在鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興銜接時(shí)提供的資源投入主要有三種：政治資源、財(cái)政資源與公共服務(wù)資源。

首先，?。ㄗ灾螀^(qū)）級(jí)政府下放行政權(quán)力給市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等政府，各級(jí)政府依據(jù)實(shí)情適當(dāng)分配權(quán)力，合理利用政治資源履行地方政府職責(zé)，除制定適宜政策規(guī)劃外，基層政府還創(chuàng)新了銜接模式來(lái)鞏固脫貧成果，如廣西靖西創(chuàng)建了“互市貿(mào)易＋落地加工＋邊民互助組＋金融服務(wù)”邊貿(mào)模式，通過(guò)增加就業(yè)來(lái)銜接鄉(xiāng)村振興。

其次，政府在銜接工作中提供了財(cái)政資源。廣西、云南、西藏的政府部門均制定了鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金通知，對(duì)資金的使用、分配、管理提出了嚴(yán)格要求，并向各地劃撥了銜接資金。其中，廣西下發(fā)了160.54 億元，云南下發(fā)了237 億元，西藏下發(fā)了25.4997 億元，③三省（自治區(qū)）對(duì)于邊境的市縣村給予了資金傾斜。

最后，脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興的有效銜接還離不開政府所提供的公共服務(wù)。以義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施與社會(huì)保障為主的公共服務(wù)對(duì)農(nóng)村多維貧困存在減貧效益，能從側(cè)面促進(jìn)鄉(xiāng)村振興[15]。南部邊境脫貧地區(qū)的政府通過(guò)政策規(guī)劃、權(quán)力下放、資金投入等途徑加強(qiáng)了鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給，分別建設(shè)了智慧廣電、旅游設(shè)施、電子商務(wù)服務(wù)點(diǎn)、鄉(xiāng)村文化中心、村落電氣化等來(lái)加快銜接進(jìn)度。

（三） 組織脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的主體力量

主體力量是銜接行動(dòng)的核心。協(xié)同治理認(rèn)為公共利益的實(shí)現(xiàn)應(yīng)通過(guò)多元主體的合作，這種合作會(huì)形成互相依存、同擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的局面，有助于優(yōu)化責(zé)權(quán)體系。在這種理論影響下，政府并非是銜接的唯一主體，還存在著市場(chǎng)、農(nóng)民等主體。鄉(xiāng)村振興是“由外至內(nèi)”和 “由內(nèi)至外”同時(shí)發(fā)力的過(guò)程，政府、市場(chǎng)和農(nóng)民各司其職、功能互補(bǔ)將會(huì)利于脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接[16]。在脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興的銜接中，政府發(fā)揮著組織主體力量的作用。

首先，政府組織市場(chǎng)主體。產(chǎn)業(yè)興旺位于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首位，在實(shí)踐中要注重將脫貧產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換為振興產(chǎn)業(yè)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)單靠政府是難以全面振興的，必須引入市場(chǎng)主體。南部邊境脫貧地區(qū)的政府在提供財(cái)力物力人力之時(shí)積極引入專業(yè)市場(chǎng)、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)基地、產(chǎn)業(yè)集群等，形成鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的全產(chǎn)業(yè)鏈模式，以提速銜接進(jìn)程。此外，政府提供的銜接資金是有限的，針對(duì)這種情況，政府探索了與金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的合作，拓寬了銜接中借貸資金的來(lái)源，具體表現(xiàn)為廣西、云南、西藏分別與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)人民銀行等簽訂了《金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略合作協(xié)議》。

其次，政府組織農(nóng)民主體。農(nóng)民是鄉(xiāng)村的主體，政府鞏固脫貧成果并銜接鄉(xiāng)村振興離不開農(nóng)民的支持與配合。南部邊境脫貧地區(qū)的政府針對(duì)農(nóng)村空心化問(wèn)題，采取多項(xiàng)措施推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興，廣西通過(guò)完善機(jī)制、選育隊(duì)伍、搭建平臺(tái)、優(yōu)化環(huán)境吸引多類人才在銜接中大展身手；云南通過(guò)線上線下的方式，通過(guò) 人才招聘、政策解讀、技能培訓(xùn)等途徑為銜接提供人才智力支持；西藏通過(guò)培育村級(jí)組織干部隊(duì)伍，近距離知曉農(nóng)民利益訴求以形成銜接的人才保障[17]。

四、政府部門在脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接中面臨的困境

省（自治區(qū)）市級(jí)政府在脫貧成果鞏固與鄉(xiāng)村振興有效銜接中多處于出臺(tái)政策的角色，而縣級(jí)及以下級(jí)別的基層政府往往是銜接工作的直接實(shí)施者。應(yīng)用史密斯政策執(zhí)行模型分析可知，在南部邊境脫貧地區(qū)，盡管政府已發(fā)揮了應(yīng)有作用，但在推進(jìn)脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接時(shí)仍面臨著困境，有待進(jìn)一步完善其作用發(fā)揮。

（一） 基層政府銜接政策困境：目標(biāo)不明確、實(shí)施不均等、規(guī)定不恰當(dāng)

從政策目標(biāo)來(lái)看，南部邊境脫貧地區(qū)尚缺乏明確的脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的目標(biāo)。三?。▍^(qū)）的脫貧攻堅(jiān)政策均規(guī)定了2020 年全面脫貧的目標(biāo)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略也規(guī)定了2022 年鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系初步健全的目標(biāo)，反觀脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興的銜接，可明顯發(fā)現(xiàn)其缺失了可供評(píng)估的銜接目標(biāo)，這也導(dǎo)致了在2020 年至2022 年之間，南部邊境脫貧地區(qū)脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的完成情況難以界定，將無(wú)法判斷銜接偏差，最終影響鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。

從政策內(nèi)容來(lái)看，南部邊境脫貧地區(qū)在鞏固脫貧成果與鄉(xiāng)村振興銜接時(shí)的政策實(shí)施是不均等的。在扶貧時(shí)代，政府頻繁地關(guān)注著南部邊境的特殊貧困地區(qū)，并將資金、人才等資源的政策向這些地區(qū)傾斜，而這種傾斜形成了一種慣性，導(dǎo)致不少南部邊境的政府在脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的時(shí)代中繼續(xù)依據(jù)原有的扶貧政策內(nèi)容來(lái)修改銜接政策內(nèi)容，持續(xù)著不均等的“傾斜政策”——政府不斷地向特殊脫貧地區(qū)輸入物資，從而忽視了普通邊境脫貧地區(qū)的需求，造成普通邊境脫貧地區(qū)無(wú)法平等地享受脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的幫扶紅利，使邊境脫貧地區(qū)產(chǎn)生了“福利懸崖”效應(yīng)，進(jìn)一步擴(kuò)大了邊境不同地區(qū)村落發(fā)展的不平衡。

從政策規(guī)定來(lái)看，南部邊境脫貧地區(qū)在銜接政策的制定及后續(xù)環(huán)節(jié)中仍存在著不恰當(dāng)?shù)呐e措。首先，省市級(jí)政府對(duì)于銜接政策的制定多是頂層設(shè)計(jì)，無(wú)法對(duì)脫貧地區(qū)的銜接工作面面俱到地規(guī)劃，以致于銜接目標(biāo)難以被明確規(guī)定。其次，基層政府在制定銜接政策時(shí)常?？吹揭壮龀尚У膶用妫⑾嚓P(guān)資源投放于該層面，對(duì)于其他層面重視不足，導(dǎo)致各銜接層面不均衡。最后，縣級(jí)及以下基層政府在政策制定的后續(xù)環(huán)節(jié)也沒(méi)有做到精準(zhǔn)施策，未曾兼顧各村現(xiàn)實(shí)情況，形成了邊境脫貧地區(qū)新的社會(huì)不公。

（二） 基層政府銜接執(zhí)行困境：組織自主權(quán)力受限、政策執(zhí)行人員能力水平欠佳

基于“國(guó)家自主性”和“官僚自主性”，地方政府的自主性被定義為擁有獨(dú)立利益結(jié)構(gòu)的政府，在跨越上級(jí)政府、社會(huì)力量等的制約上，遵循本級(jí)政府的意愿采取相應(yīng)的行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)所要達(dá)成的行政目標(biāo)[18]。同時(shí)，在2018 年關(guān)于鄉(xiāng)村振興的中央一號(hào)文件中早已強(qiáng)調(diào)了縣級(jí)等基層政府的重要性——縣委是全縣脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵，理應(yīng)授予基層政府一定的自主權(quán)力，但在脫貧成果鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的實(shí)踐中基層政府實(shí)際可運(yùn)用的自主權(quán)力卻受到限制，這些限制造成了銜接的執(zhí)行困境，進(jìn)而制約了政策執(zhí)行人員能力水平的發(fā)揮。

組織自主權(quán)力受限主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，基層政府自主決策能力弱，上級(jí)政府為了強(qiáng)化政令等會(huì)上收基層政府的決策權(quán)，從而限制基層政府自主決策的空間，在銜接工作中最明顯的體現(xiàn)便是農(nóng)村人居環(huán)境整治中“千村一貌”的現(xiàn)象。其次，基層政府自主轉(zhuǎn)換能力弱，基層政府是推動(dòng)銜接進(jìn)程的“最后一公里”，上級(jí)政府的宏觀規(guī)劃常需要基層政府的適當(dāng)改良，但現(xiàn)實(shí)中存在基層政府過(guò)度改良的“土政策”，為確保政令統(tǒng)一，上級(jí)政府加強(qiáng)了對(duì)基層政府政策落實(shí)的監(jiān)督，極大地限制了基層政府自主轉(zhuǎn)換能力。再次，基層政府自主整合能力弱，脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興的銜接往往需要大量資源的支持，為了避免貪污、挪用等行為，上級(jí)政府所提供的資源嚴(yán)格規(guī)定了使用時(shí)限和范圍，這也造成了基層政府在使用資源時(shí)會(huì)出現(xiàn)資源分散的問(wèn)題，難以根據(jù)具體情況具體整合資源。最后，基層政府自主能動(dòng)力弱，南部邊境脫貧地區(qū)想要順利實(shí)現(xiàn)銜接就需要基層政府對(duì)銜接的路徑和方法進(jìn)行創(chuàng)新，但隨著問(wèn)責(zé)制度的嚴(yán)格化，一些基層政府害怕銜接目標(biāo)發(fā)生偏移，便不敢大膽邁開步伐搞銜接，只追求完成上級(jí)任務(wù)，弱化了自主能動(dòng)力[15]。

執(zhí)行人員能力水平不佳則集中體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是南部邊境脫貧地區(qū)部分基層執(zhí)行人員缺乏責(zé)任意識(shí)，在鄉(xiāng)村振興銜接過(guò)程中被動(dòng)且有選擇性地開展工作。由于基層政府直面銜接政策的落實(shí)，所以基層銜接實(shí)踐的工作量大，往往要求執(zhí)行人員在短時(shí)間內(nèi)完成多樣任務(wù)，在該前提下，部分基層人員多是選擇性地完成最緊迫的任務(wù)，對(duì)于其他任務(wù)則是緩慢執(zhí)行。執(zhí)行人員的這種行為明顯缺乏責(zé)任意識(shí)，不利于脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興的銜接。二是南部邊境脫貧地區(qū)部分基層執(zhí)行人員工作能力欠佳，無(wú)法正向促進(jìn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接?；鶎訄?zhí)行人員的個(gè)性品質(zhì)、經(jīng)歷經(jīng)驗(yàn)[19]等素質(zhì)難以在一個(gè)人身上全部體現(xiàn)，因此，基層政府的人才隊(duì)伍必須由老中青各年齡段人員合理組成，但南部邊境脫貧地區(qū)因地理位置偏遠(yuǎn)，從而不易吸引學(xué)歷高、能力強(qiáng)的青年人才，這也造成了當(dāng)?shù)卦谕七M(jìn)銜接工作時(shí)執(zhí)行人員能力水平欠佳，銜接工作落實(shí)的穩(wěn)定性不強(qiáng)的窘?jīng)r。

（三） 基層政府銜接群體困境：市場(chǎng)改革滯后、農(nóng)民參與認(rèn)同低

南部邊境脫貧地區(qū)的目標(biāo)群體不僅包括農(nóng)村社會(huì)的農(nóng)民，更包括鄉(xiāng)村市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)主體，這些群體對(duì)政府推進(jìn)銜接工作的接受程度將會(huì)直接影響著脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的有效程度。探析銜接群體中出現(xiàn)的困境，將有助于政府精準(zhǔn)回應(yīng)政策執(zhí)行過(guò)程中目標(biāo)群體的意見，從而推動(dòng)銜接工作的進(jìn)程。

鄉(xiāng)村市場(chǎng)主體是帶動(dòng)村鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要主體，現(xiàn)有的鄉(xiāng)村要素市場(chǎng)改革與產(chǎn)品市場(chǎng)發(fā)育成熟度相比，其市場(chǎng)改革明顯滯后于城市地區(qū)，市場(chǎng)化配置也不夠健全，距離我國(guó)要求的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興目標(biāo)差距較大。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)役中，南部邊境脫貧地區(qū)的政府出資出力打造了一批扶貧產(chǎn)業(yè)，并積極引導(dǎo)了企事業(yè)單位對(duì)邊民農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)買，擴(kuò)大產(chǎn)品銷售渠道、增加邊民銷售收入，助推鄉(xiāng)村市場(chǎng)的基礎(chǔ)建設(shè)。但隨著貧困人口的脫貧及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的興起，這些市場(chǎng)化的產(chǎn)業(yè)主體呈現(xiàn)出后勁不足的現(xiàn)象，政府扶持政策的撤離隨之也帶來(lái)了大規(guī)模產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的衰落[20]。

農(nóng)村社會(huì)的農(nóng)民是脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興中的重要主體，銜接工作與農(nóng)民的利益密切相連，銜接進(jìn)程與農(nóng)民的認(rèn)同參與緊密相關(guān)。在南部邊境脫貧地區(qū)，農(nóng)民對(duì)脫貧攻堅(jiān)的鞏固與鄉(xiāng)村振興的銜接缺乏參與和認(rèn)同，具體表現(xiàn)為：一是農(nóng)民依舊存在一定的“小農(nóng)經(jīng)濟(jì)”思想，致使其難以判斷自己在銜接工作中的主體作用，在脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接時(shí)常將自己定義為“局外人”，認(rèn)為銜接工作只需要政府、市場(chǎng)等主體出力，農(nóng)民主體只需被動(dòng)接受即可。二是政府對(duì)南部邊境脫貧地區(qū)政策資源的投入誘發(fā)了當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)展心態(tài)的失衡，產(chǎn)生了邊民“等、靠、要”的不良思想，他們以銜接過(guò)程中被列為鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)幫扶對(duì)象而驕傲，忽視了自身參與振興發(fā)展的意義[21]。

（四） 基層政府銜接環(huán)境困境：鄉(xiāng)村文化價(jià)值引導(dǎo)異化

在脫貧鞏固銜接鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程之中，鄉(xiāng)村文化環(huán)境具有舉足輕重的地位，文化凝聚著銜接主體的精神力量，對(duì)鄉(xiāng)村振興的銜接起著重要的支撐作用，政府所提供的外在動(dòng)力應(yīng)與鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力相結(jié)合，才能助推鄉(xiāng)村發(fā)展。

鄉(xiāng)村文化環(huán)境需依靠政府價(jià)值的引導(dǎo)。從社會(huì)與政治領(lǐng)域來(lái)看，政府價(jià)值是指基于公共權(quán)力在管理和適應(yīng)社會(huì)的實(shí)踐過(guò)程對(duì)政府自身的性質(zhì)、目的、利益與需要的意識(shí)存在，這既是對(duì)政府本身的歷史合理、現(xiàn)實(shí)合法的價(jià)值回應(yīng)，又是對(duì)社會(huì)組織價(jià)值趨向的表達(dá)[22]。價(jià)值引導(dǎo)是政府生存和發(fā)展的根基，政府價(jià)值又是社會(huì)價(jià)值的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，在脫貧成果鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的工作中，基層政府的價(jià)值引導(dǎo)深刻影響著鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，整體來(lái)看，當(dāng)前的銜接環(huán)境困境主要表現(xiàn)為基層政府引導(dǎo)的鄉(xiāng)村文化環(huán)境中出現(xiàn)了價(jià)值異化[23]。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起，現(xiàn)代社會(huì)文明與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化融合不佳造成了鄉(xiāng)村文化環(huán)境的價(jià)值危機(jī)，同時(shí)，政府在鄉(xiāng)村文化環(huán)境中的價(jià)值引導(dǎo)長(zhǎng)期處于一種失位或錯(cuò)位的狀態(tài)，進(jìn)一步引起功利主義、消費(fèi)主義在鄉(xiāng)村擴(kuò)張[24]，鄉(xiāng)村逐漸成為了“無(wú)主體熟人社會(huì)”。為此，政府雖進(jìn)行了適當(dāng)干預(yù)，但卻造成了其他不良影響，如實(shí)施重點(diǎn)幫扶讓相關(guān)邊民滋生了依賴政府的心理和行為，抑制了銜接的內(nèi)生動(dòng)力。此外，價(jià)值異化所誘發(fā)的“城市中心主義”思想也限制了南部邊境脫貧地區(qū)引進(jìn)高質(zhì)量鄉(xiāng)村人才，從而阻礙了銜接進(jìn)程。

五、政府部門提升脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接作用的路徑

推動(dòng)脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興的有效銜接應(yīng)當(dāng)直面上述困境，從政策實(shí)施、執(zhí)行能力、群體參與、文化價(jià)值等四個(gè)途徑來(lái)提升南部邊境脫貧地區(qū)的政府在銜接工作中的作用。

（一） 因地制宜，實(shí)施合理政策

脫貧攻堅(jiān)早已進(jìn)入收官階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則起步不久，立足于政策重疊、歷史交匯的特殊時(shí)間節(jié)點(diǎn)，政府應(yīng)該因地制宜，實(shí)施合理的政策。

首先，上級(jí)政府要繼續(xù)遵循“四個(gè)不摘”的要求，設(shè)置銜接過(guò)渡期限和銜接目標(biāo)，讓下級(jí)政府能依據(jù)具體的目標(biāo)來(lái)推進(jìn)銜接實(shí)踐，并且要運(yùn)用技術(shù)搭建銜接信息共享的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)[25]，同時(shí)，還應(yīng)該積極在邊境脫貧地區(qū)展開鄉(xiāng)村振興的試點(diǎn)，制定細(xì)節(jié)性的銜接政策，在取得成效時(shí)加以推廣。

其次，基層政府要注意密切聯(lián)系邊境地區(qū)的鄉(xiāng)村組織，關(guān)注邊境村內(nèi)脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的動(dòng)態(tài)，依據(jù)情況落實(shí)相關(guān)政策，減少“福利懸崖”現(xiàn)象，將產(chǎn)業(yè)扶貧、生態(tài)扶貧、就業(yè)脫貧、教育扶貧、兜底發(fā)展等政策轉(zhuǎn)換為產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕有關(guān)的新政策[26]。

（二） 革新思想，加強(qiáng)自主權(quán)力

脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興的銜接過(guò)程中存在著基層政府組織權(quán)力受限，執(zhí)行人員能力水平欠佳的問(wèn)題，針對(duì)這種困境，南部邊境脫貧地區(qū)的政府應(yīng)革新“大政府”的思想，當(dāng)?shù)貓?zhí)行人員則要革新責(zé)任意識(shí)?？偟膩?lái)說(shuō)，破解目前銜接執(zhí)行中的困境應(yīng)從以下途徑著手。

在強(qiáng)化基層自主權(quán)上要做到：首先，上級(jí)政府應(yīng)將部分規(guī)劃決策、城鄉(xiāng)融合的權(quán)力交予基層政府，讓基層政府籌劃邊境地區(qū)鄉(xiāng)村振興銜接的實(shí)踐布局。其次，上級(jí)政府應(yīng)設(shè)置靈活的考核指標(biāo)體系，注重目標(biāo)和結(jié)果的監(jiān)督，避免過(guò)多干涉基層政府執(zhí)行政策，要有針對(duì)性地考核基層政府改良政策的能力。再次，上級(jí)政府應(yīng)及時(shí)為基層政府提供執(zhí)行資金，即要加大一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，讓基層政府可根據(jù)銜接的目標(biāo)自主決定資金使用，從而強(qiáng)化基層政府的資源整合能力。最后，上級(jí)政府對(duì)基層政府的問(wèn)責(zé)應(yīng)緩和進(jìn)行，并要完善銜接進(jìn)程中的容錯(cuò)制度，轉(zhuǎn)變基層政府不敢創(chuàng)新的思維。

在提高執(zhí)行勝任力上要做到：首先，基層政府應(yīng)將部分自主可用的資金投入到現(xiàn)有執(zhí)行人員的培訓(xùn)之中，通過(guò)培訓(xùn)提高執(zhí)行人員的責(zé)任意識(shí)，并要設(shè)置培訓(xùn)及執(zhí)行過(guò)程的考評(píng)，將考評(píng)結(jié)果納入執(zhí)行人員年末的績(jī)效考核中。其次，基層政府要加大對(duì)當(dāng)?shù)劂暯庸ぷ鲘徫坏男麄?，提高邊境銜接工作崗位的福利待遇，吸引青年才俊從事銜接工作。同時(shí)，要注意分時(shí)下發(fā)上級(jí)任務(wù)，讓執(zhí)行人員能合理地落實(shí)政策。最后，基層政府在聘任新的執(zhí)行人員時(shí)要注重考核他們的能力、個(gè)性品質(zhì)和經(jīng)歷經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)先錄用勝任力強(qiáng)的人員，構(gòu)建年齡結(jié)構(gòu)合理的人才隊(duì)伍，并設(shè)置專人專崗，以避免出現(xiàn)銜接工作中“有編不用”“無(wú)編借調(diào)”的情況。

（三） 重視改革，增強(qiáng)參與認(rèn)同

首先，政府要加速南部邊境脫貧地區(qū)的鄉(xiāng)村市場(chǎng)改革，健全當(dāng)?shù)氐氖袌?chǎng)化配置，努力平衡城鄉(xiāng)市場(chǎng)，培育當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)主體的獨(dú)立性，同時(shí)要注意協(xié)調(diào)好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，繼續(xù)推進(jìn)“管理者”向“服務(wù)者”轉(zhuǎn)變的觀念，扮演好鄉(xiāng)村振興銜接中的規(guī)則制定者、資源鏈接者、利益協(xié)調(diào)者和監(jiān)督管理者等角色[27]。

其次，基層政府的執(zhí)行人員在邊境脫貧地區(qū)落實(shí)銜接的政策時(shí)要注重引導(dǎo)農(nóng)民參與到銜接工作之中。執(zhí)行人員可通過(guò)聯(lián)系邊境村的村委干部，發(fā)動(dòng)村委向村民宣揚(yáng)脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的意義，從而提高農(nóng)民對(duì)銜接工作的認(rèn)同感。脫貧邊境區(qū)的村委干部還應(yīng)盡力消除邊境農(nóng)民“等、靠、要”的思想，協(xié)助農(nóng)民知曉自己也是脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的主體，增強(qiáng)他們?cè)阢暯庸ぷ髦械闹鲃?dòng)性。

（四） 明確定位，重構(gòu)價(jià)值理念

文化振興是鄉(xiāng)村振興的思想保障，有序構(gòu)建鄉(xiāng)村文化環(huán)境將為鄉(xiāng)村振興提供堅(jiān)強(qiáng)的文化指引，有助于推動(dòng)銜接政策在鄉(xiāng)村的落實(shí)，促進(jìn)南部邊境脫貧地區(qū)脫貧成果鞏固與鄉(xiāng)村振興銜接的工作進(jìn)程。

為防止鄉(xiāng)村文化環(huán)境中政府錯(cuò)位、失位所造成的價(jià)值引導(dǎo)異化，政府應(yīng)該明確自己的定位，重構(gòu)價(jià)值理念，主動(dòng)充當(dāng)鄉(xiāng)村文化的價(jià)值引導(dǎo)者，協(xié)助村莊共同體形成內(nèi)聚力[28]。此外，南部邊境脫貧地區(qū)的基層政府還應(yīng)完善當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)文化幫扶機(jī)制，積極推動(dòng)城鄉(xiāng)文化交流[29]，通過(guò)在多元文化的碰撞中培育出新時(shí)期的鄉(xiāng)賢隊(duì)伍，不斷吸引流出的人口返鄉(xiāng)，引進(jìn)鄉(xiāng)村專業(yè)人才，增強(qiáng)鄉(xiāng)村的內(nèi)生動(dòng)力，最終實(shí)現(xiàn)脫貧鞏固與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來(lái)源：中華人民共和國(guó)中央人民政府2021 年第7 號(hào)國(guó)務(wù)院公報(bào)《在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上的講話》， http://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5591398.htm?ivk_sa=1023197a。

② 數(shù)據(jù)來(lái)源：廣西新聞網(wǎng)《全區(qū)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰暨鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接工作部署大會(huì)舉行》，http://www.gxnews.com.cn/staticpages/20210507/newgx609529a7-20251141.shtml；云嶺先鋒網(wǎng)《2020 年底全省933 萬(wàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧》，http://ylxf.1237125.cn/Html/News/2021/5/21/358414.html；中國(guó)西藏新聞網(wǎng)《西藏62.8 萬(wàn)建檔立卡貧困人口全部脫貧》，http://www.xzxw.com/xw/202010/t20201016_3289781.html。

③ 數(shù)據(jù)來(lái)源：廣西財(cái)政廳《廣西下達(dá)160.54 億元支持鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接》，http://czt.gxzf.gov.cn/xwdt/j g d t/t 9 6 5 7 3 5 7.s h t m l；中華人民共和國(guó)財(cái)政部《云南財(cái)政多措并舉支持鞏固拓展 脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/xinwenlianbo/yunnancaizhengxinxilianbo/202107/t20210715_3737329.html； 西藏自治區(qū)旅游發(fā)展廳《西藏自治區(qū)財(cái)政廳關(guān)于下達(dá)2021 年財(cái)政銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興補(bǔ)助資金預(yù)算的通知》，http://lyfzt.xizang.gov.cn/zwgk_69/zcfg/qzfwj/202105/t20210526_206444.html。