民族地區(qū)公共衛(wèi)生體系建設(shè)研究

孟佳佳

建立完善新時(shí)代民族地區(qū)公共衛(wèi)生體系建設(shè)，提升少數(shù)民族群眾健康素養(yǎng)，是一項(xiàng)極為重要的基礎(chǔ)性工作。少數(shù)民族地區(qū)在地理位置，人口分布，文化習(xí)俗和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上具有一定的特殊性，通過分析民族地區(qū)公共衛(wèi)生發(fā)展情況，揭示民族地區(qū)公共衛(wèi)生面臨的發(fā)展困境，從強(qiáng)化法治保障、優(yōu)化公共衛(wèi)生資源配置、完善財(cái)政投入機(jī)制、完善防治結(jié)合體制機(jī)制等方面構(gòu)建起強(qiáng)大的公共衛(wèi)生體系，將民族地區(qū)健康事業(yè)推向高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

截至2020年，民族八省區(qū)實(shí)現(xiàn)了三甲醫(yī)院全覆蓋，基本公共衛(wèi)生服務(wù)的內(nèi)容不斷豐富，不斷發(fā)展具有民族特色的中醫(yī)藥服務(wù)。專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、床位、人員配置在不同地區(qū)之間分布不均，不同區(qū)域之間公共衛(wèi)生資源存在較大差距。根據(jù)《2019中國衛(wèi)生健康統(tǒng)計(jì)年鑒》中衛(wèi)生資源數(shù)據(jù)得知，2018年民族地區(qū)中只有廣西在專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)、人員數(shù)和床位數(shù)等三個(gè)指標(biāo)上均高于全國平均水平，而其余幾個(gè)省區(qū)在基本專業(yè)公共衛(wèi)生資源均與全國平均水平存在明顯差距。

西藏、青海、寧夏地區(qū)專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)人員配備低于全國平均水平。2018年民族地區(qū)每千農(nóng)村人口鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院床位數(shù)平均為1.31張，而同期全國平均為1.43。截至2018年年底，民族八省區(qū)每萬人口全科醫(yī)生數(shù)平均為1.71，而全國同期為2.22，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，差距更為顯著，每萬人口全科醫(yī)生數(shù)浙江是西藏的4.45倍。以內(nèi)蒙古為例，專業(yè)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位數(shù)占醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總床位數(shù)的2.7%，低于全國水平0.5個(gè)點(diǎn)；截至2016年底，在西藏仍無?？萍膊》乐卧?，青海也僅僅只有一家。2017年內(nèi)蒙古、廣西、貴州、云南的人均衛(wèi)生總費(fèi)用低于全國平均水平；2017年，北京、上海人均衛(wèi)生總費(fèi)用分別為10106.42元、8630.30元，民族地區(qū)人均衛(wèi)生總費(fèi)用普遍低于北京、上海地區(qū)；此外，在財(cái)政收入有限的民族地區(qū)，用于保障民生的財(cái)政支出往往捉襟見肘，基本公共衛(wèi)生服務(wù)水平與發(fā)達(dá)地區(qū)具有較大差距。

公共衛(wèi)生法律制度不健全

此次疫情防控實(shí)踐可以看出，民族地區(qū)公共衛(wèi)生法律制度顯然難以滿足新時(shí)期民族地區(qū)公共衛(wèi)生治理需求。公共衛(wèi)生體系在實(shí)際的運(yùn)作過程中缺乏專門立法的制度保障與相關(guān)配套自治立法?，F(xiàn)階段民族地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)、信息技術(shù)廣泛應(yīng)用，地域人員流動(dòng)、衛(wèi)生資源分布等呈現(xiàn)新的特征，與此同時(shí)，民族地區(qū)的農(nóng)村牧區(qū)存在點(diǎn)多面廣、法律和工作監(jiān)督不到位等情況。面對(duì)新情況新問題，民族地區(qū)部分法律條款跟不上時(shí)勢(shì)，地區(qū)特色和現(xiàn)實(shí)需要反映和考慮不足，民族地區(qū)現(xiàn)有公共衛(wèi)生法律有待完善。

公共衛(wèi)生資源配置失衡

此次新冠疫情暴露出現(xiàn)今民族地區(qū)公共衛(wèi)生體系建設(shè)在配置、技術(shù)、人才等方面存在不合理。大部分民族地區(qū)技術(shù)裝備落后，信息資源短缺，大多數(shù)信息共享平臺(tái)尚未得到充分利用，甚至有些偏遠(yuǎn)地區(qū)沒有網(wǎng)絡(luò)覆蓋，影響對(duì)口幫扶工作特殊（疫情）時(shí)期重要防控信息的傳遞。在公共衛(wèi)生隊(duì)伍方面，公共衛(wèi)生醫(yī)護(hù)人員學(xué)歷、職稱偏低、專業(yè)能力欠缺。從學(xué)歷層次看，民族地區(qū)省會(huì)城市的大醫(yī)院中公共衛(wèi)生技術(shù)人員基本都具有本科及以上學(xué)歷，部分還具有碩士、博士學(xué)歷；而在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的醫(yī)療人員則大多僅為大專甚至中專學(xué)歷。

財(cái)政保障機(jī)制不完善

十八大以來加大了對(duì)該領(lǐng)域的財(cái)政基金投入，但由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后和政府財(cái)政實(shí)力較弱使得民族地區(qū)對(duì)公共衛(wèi)生體系建設(shè)投入實(shí)際操作過程中，普遍存在公共衛(wèi)生資金分配遲緩、資金到位慢、支出標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題。由于政府的財(cái)政投入大部分投入大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)，存在“重醫(yī)輕衛(wèi)”的傾向，在預(yù)防醫(yī)學(xué)及公共衛(wèi)生方面投入的經(jīng)費(fèi)比例較低，公共衛(wèi)生體系建設(shè)缺乏運(yùn)行保障機(jī)制，在偏遠(yuǎn)地區(qū)的疾控人員薪酬待遇得不到提高，影響疾控人員參與公共衛(wèi)生防控工作的積極性。此外，對(duì)城鎮(zhèn)與農(nóng)村牧區(qū)的投入存在一定的差距，城鎮(zhèn)享有的公共衛(wèi)生資源總量和人均享有量都明顯高于農(nóng)村牧區(qū)。

防控體系薄弱

民族地區(qū)醫(yī)療體系存在“重醫(yī)輕防、過度醫(yī)療”的問題。民族地區(qū)面臨人口居住分散，可及性受限的不利條件，無法充分發(fā)揮其防控功能，城市居民的就醫(yī)可及性相對(duì)農(nóng)村牧區(qū)較好。公共衛(wèi)生防疫體系發(fā)展乏力，醫(yī)防結(jié)合機(jī)制構(gòu)建缺乏底層基礎(chǔ)，各級(jí)疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)間信息共享不暢、聯(lián)通共享不夠。此外，民族地區(qū)基層群眾受教育程度普遍不高，語言溝通不暢，加上疾病防控知識(shí)宣傳手段方式方法比較單一，沒有充分利用信息化發(fā)展的新成果、新手段，傳染病防控知識(shí)宣傳難以做到及時(shí)、全覆蓋宣傳，加大了地方公共衛(wèi)生防控的難度。

強(qiáng)化法治保障

民族地區(qū)應(yīng)吸取此次疫情實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)民族地區(qū)公共衛(wèi)生法律體系的不足，完善公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。首先，堅(jiān)持以保障和促進(jìn)健康為出發(fā)點(diǎn)，以各族人民健康為中心的法治理念。其次，通過廣播電視、權(quán)威微信號(hào)、相關(guān)網(wǎng)站等多渠道為民族地區(qū)群眾傳播傳染病防治內(nèi)在規(guī)律和基本常識(shí)。最后，民族地區(qū)各級(jí)政府應(yīng)在州、縣、鄉(xiāng)、村四級(jí)疾病預(yù)防控制體系建設(shè)、公共衛(wèi)生資源配置、財(cái)政投入以及少數(shù)民族公共衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)等方面，加強(qiáng)執(zhí)法活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化、創(chuàng)新化和精細(xì)化。同時(shí)，規(guī)范化基層公共衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，構(gòu)建“定格定員定責(zé)”“橫向到邊、縱向到底”的公共衛(wèi)生監(jiān)管工作網(wǎng)格，建立長(zhǎng)期性、持續(xù)性的公共衛(wèi)生法制體系。

優(yōu)化公共衛(wèi)生資源配置

通過優(yōu)化公共衛(wèi)生資源配置，著力提升公共衛(wèi)生在基礎(chǔ)設(shè)施上擴(kuò)容提質(zhì)，充分考慮農(nóng)村牧區(qū)衛(wèi)生特點(diǎn)，因地制宜調(diào)整基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)空間布局，增加牧區(qū)衛(wèi)生室的數(shù)量，注重提高病床的使用效率，創(chuàng)新基本公共衛(wèi)生供給模式，確保區(qū)域、城鄉(xiāng)和層級(jí)之間的合理配置。擴(kuò)大民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)覆蓋，以大數(shù)據(jù)手段創(chuàng)新民族地區(qū)公共衛(wèi)生服務(wù)水平，構(gòu)建智慧型公共衛(wèi)生體系。民族地區(qū)應(yīng)依托現(xiàn)有區(qū)域衛(wèi)生信息平臺(tái)解決偏遠(yuǎn)地區(qū)群眾就醫(yī)問題，節(jié)約就醫(yī)時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。切實(shí)保障公共衛(wèi)生醫(yī)務(wù)人員權(quán)益，合理并動(dòng)態(tài)調(diào)整人事薪酬制度，提高對(duì)“赤腳醫(yī)生”、“馬背醫(yī)生”等鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生人員的待遇水平，加大預(yù)防醫(yī)學(xué)與臨床醫(yī)學(xué)、護(hù)理學(xué)等專業(yè)人才培養(yǎng)力度，引進(jìn)少數(shù)民族全科醫(yī)學(xué)人才。

完善財(cái)政投入機(jī)制

建立公共衛(wèi)生財(cái)政保障機(jī)制，應(yīng)明確政府在公共衛(wèi)生工作中的職責(zé)，要充分考慮民族地區(qū)的特殊情況，應(yīng)該采取差別化政策，適當(dāng)加大中央對(duì)民族地區(qū)的醫(yī)療投入力度與技術(shù)支持，扶持民族醫(yī)院、社區(qū)民族醫(yī)務(wù)診所的發(fā)展，完善民族地區(qū)公共衛(wèi)生體系建設(shè)。同時(shí)要科學(xué)合理調(diào)整民族地區(qū)財(cái)政公共衛(wèi)生支出比例，民族地區(qū)多為農(nóng)牧區(qū)，重視農(nóng)牧區(qū)公共衛(wèi)生健康工作，對(duì)鄉(xiāng)、村基層衛(wèi)生機(jī)構(gòu)補(bǔ)助力度，適當(dāng)減輕民族地區(qū)農(nóng)牧民公共衛(wèi)生費(fèi)用負(fù)擔(dān)。除了政府的財(cái)政保障以外，適當(dāng)豐富社會(huì)參與主體。同時(shí)，隨著國家三胎政策的開放，必須加大對(duì)民族地區(qū)婦幼保健領(lǐng)域基礎(chǔ)建設(shè)、設(shè)施投入和人員支持。

完善防治結(jié)合體制機(jī)制

注重公共衛(wèi)生防控與地方性傳統(tǒng)文化的有機(jī)調(diào)適，切實(shí)發(fā)揮民族醫(yī)藥及民族診療方法在基層公共衛(wèi)生防控中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，深入挖掘各民族傳統(tǒng)醫(yī)藥特色，加以推廣和創(chuàng)新，加強(qiáng)公共衛(wèi)生信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)醫(yī)防信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通。此外，大多數(shù)民族地區(qū)都屬于貧困地區(qū)，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)少數(shù)民族群眾進(jìn)行國家通用語言文字教育，各級(jí)公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)大力宣傳健康的生活習(xí)慣，增強(qiáng)民族地區(qū)群眾公共衛(wèi)生防控意識(shí)，建立防疫防控、公共衛(wèi)生、民族健康融合發(fā)展的協(xié)同機(jī)制。內(nèi)蒙古草原上組建了“烏蘭牧騎-走基層巡診醫(yī)療隊(duì)”實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源向基層下沉，深入到貧困旗縣、少數(shù)民族聚居區(qū)等2000多個(gè)服務(wù)點(diǎn)開展預(yù)防知識(shí)宣講活動(dòng)，筑牢公共衛(wèi)生安全防線。

“悠悠民生，健康最大?！庇捎趨^(qū)域環(huán)境存在特殊性、多元性、差異性和復(fù)雜性，現(xiàn)階段民族地區(qū)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，要突破完善民族地區(qū)公共衛(wèi)生體系建設(shè)，就必須結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)特征和現(xiàn)實(shí)需要從多角度多層面著力，通過制定和完善相關(guān)立法，優(yōu)化公共衛(wèi)生資源配置，強(qiáng)化公共衛(wèi)生信息化建設(shè)，完善防治結(jié)合體制機(jī)制，構(gòu)建現(xiàn)代公共衛(wèi)生體系，不斷增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

[本文系基金項(xiàng)目：內(nèi)蒙古自治區(qū)2020年研究生科研創(chuàng)新資助項(xiàng)目“民族地區(qū)公共衛(wèi)生體系建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SR2020142）的研究成果。]

（內(nèi)蒙古民族大學(xué)）

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