鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的問題與對策

張洪吉 張高 譚小琴 羅艷

DOI：10.16661/j.cnki.1672-3791.2112-5042-6121

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是審計(jì)監(jiān)督的重要組成部分，對推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有重要意義。該文在闡述審計(jì)與鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理現(xiàn)代化關(guān)系的基礎(chǔ)上，從法律法規(guī)、審計(jì)內(nèi)容、技術(shù)手段等幾個(gè)角度進(jìn)行了分析，指出該項(xiàng)審計(jì)工作中存在的主要問題，并進(jìn)一步從完善資環(huán)立法、建立評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和更新方法手段等方面提出了相應(yīng)的對策建議。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)?領(lǐng)導(dǎo)干部 自然資源資產(chǎn)審計(jì)?鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

中圖分類號：F239.4?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A???文章編號：1672-3791（2022）04（b）-0000-00

The Problems and Countermeasures of The Outgoing Audit about Natural Resource Assets of The Township Leading Cadres

—Based on The Perspective of Modernization of Rural Resources and Environmental Governance

ZHANG Hongji??ZHANG Gao??TAN Xiaoqin??LUO Yan

（1.Sichuan Provincial Academy of Natural Resource Sciences，?Chengdu，?Sichuan Province，?610015 China;?2.Audit Bureau of Youxian District，?Mianyang，?Sichuan Province，?621000 China）

Abstract：?The outgoing audit of natural resource assets of township leaders is an important part of audit supervision， and is of great significance to promoting the modernization of rural governance. On the basis of explaining on the relationship between audit and the modernization of rural resources and environmental governance， this paper analyzes the main problems existing in the audit work from the perspectives of laws and regulations， audit content， and technical means， and then puts forward the corresponding countermeasures from about improving the resources and environmental legislation， establishing evaluation standards and updating methods.

Key Words：?Township;?Leading cadres;?Audit of natural resource asset;?Rural governance modernization

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是生態(tài)文明體制改革的重大戰(zhàn)略決策和重大改革部署，對于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的發(fā)展觀和政績觀，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。鄉(xiāng)村治理是基層治理現(xiàn)代化的重要組成部分，是國家治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理現(xiàn)代化之間具有相輔相成的關(guān)系。當(dāng)前，審計(jì)工作主要從“問題導(dǎo)向”出發(fā)，單純以法律法規(guī)和規(guī)章制度的要求為依據(jù)，沒有考慮審計(jì)工作與鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理之間的邏輯關(guān)系;學(xué)界的研究也鮮見關(guān)于鄉(xiāng)村基層治理視角的報(bào)道。因此，該文從鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理現(xiàn)代化的視角，分析存在的問題并提出對策建議，以期為相關(guān)研究提供參考。

1自然資源資產(chǎn)審計(jì)與基層治理現(xiàn)代化的相互支撐關(guān)系

1.1鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵

關(guān)于鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理，目前并沒有給出一個(gè)明確的定義和范疇，在借鑒相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，該文認(rèn)為：鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理現(xiàn)代化，是指在我國國家政權(quán)的基層控制范圍下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村委會(huì)為主導(dǎo)，在基層社會(huì)組織、村民的共同參與下，解決自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中面臨的治理問題，以實(shí)現(xiàn)自然資源的合理配置和生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理現(xiàn)代化，是鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要組成部分，也是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。過去，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的影響，鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理成為基層治理的短板，重視程度不夠、法律法規(guī)不健全、權(quán)責(zé)不明晰等問題比較突出，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的推進(jìn)，鄉(xiāng)村自然資源的稀缺性以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的緊迫性突顯。同時(shí)，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革尤其是部分權(quán)力下放，資源環(huán)境治理在鄉(xiāng)村治理中的重要性明顯上升，并與鄉(xiāng)村社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)治理相互交織。

基于對國家治理現(xiàn)代化內(nèi)涵的理解，治理現(xiàn)代化須回應(yīng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其中，制度化、民主化、科學(xué)化是其核心要義。就鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理現(xiàn)代化而言，首先要法制化、制度化，通過完善相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，建立明晰的權(quán)責(zé)分工，才能形成現(xiàn)代治理“體系”;第二，鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理的主體是多元化的，其運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制包括協(xié)同治理，須通過多元主體之間的互動(dòng)和共建共治推進(jìn)治理民主化;第三，鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理能力現(xiàn)代化需要科學(xué)化，這包含治理內(nèi)容、治理方式、治理技術(shù)等方面。

1.2自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)與鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理現(xiàn)代化的關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法依規(guī)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)。作為對基層領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任履行情況的監(jiān)督，可以認(rèn)為該項(xiàng)審計(jì)是基層治理的一部分，同時(shí)，通過監(jiān)督促使基層在資源環(huán)境領(lǐng)域不斷完善治理體系和提升治理能力，因此也是鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理現(xiàn)代化的助推器。

1.2.1 審計(jì)與鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理法制化相輔相成

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作的開展必須依法依規(guī)，遵循“以責(zé)定審”的基本原則，而這些“責(zé)”的依據(jù)則是相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度。因此，建立健全資源環(huán)境領(lǐng)域的法律法規(guī)和規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)法制化、制度化對基層治理的全覆蓋，是做好離任審計(jì)的前提和基礎(chǔ)。另一方面，通過開展離任審計(jì)，在揭示資源環(huán)境治理方面存在問題的基礎(chǔ)上，通過分析深層次的原因，能夠發(fā)現(xiàn)在法律法規(guī)和規(guī)章制度方面存在的缺陷，進(jìn)而促進(jìn)治理的法制化和制度化。

1.2.2 審計(jì)可推動(dòng)鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理民主化

當(dāng)前，鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理中，自上而下的方式相對突出。雖然在涉及到土地流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償金發(fā)放等事宜上由村民自治組織通過一定的民主形式進(jìn)行決策，但是，由于“鄉(xiāng)”“村”及二者之間利益的復(fù)雜性，尤其是近年來一些壓力型事務(wù)的強(qiáng)力推進(jìn)，“鄉(xiāng)-村”關(guān)系中鄉(xiāng)鎮(zhèn)極力控制的情況更為凸顯。離任審計(jì)的開展，可以發(fā)現(xiàn)和揭示鄉(xiāng)村民主化存在的問題，從而有效推動(dòng)黨委和政府積極征求、聽取民眾的意見和建議，推動(dòng)“鄉(xiāng)-村”關(guān)系的平衡。

1.2.3 審計(jì)與鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理科學(xué)化相互促進(jìn)

鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理的科學(xué)化，包括治理內(nèi)容、治理方法的科學(xué)化。要以“理”為先，梳理治理的具體內(nèi)容和邏輯關(guān)系。在開展審計(jì)的過程中，需要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其領(lǐng)導(dǎo)干部在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的內(nèi)容進(jìn)行梳理，在“理”的基礎(chǔ)上“治”。其次，治理方式的現(xiàn)代化需要新技術(shù)賦能，以實(shí)現(xiàn)治理的精細(xì)化、智能化和智慧化。因此，一方面，通過離任審計(jì)可以揭示鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理領(lǐng)域不科學(xué)不合理的環(huán)節(jié)，促進(jìn)其完善治理內(nèi)容、更新治理技術(shù);另一方面，鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理的科學(xué)化也促進(jìn)審計(jì)工作提升其信息化、精細(xì)化水平。

2鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的主要問題和困難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府作為基層的黨政機(jī)關(guān)，是自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的“排頭兵”，是鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理的重要執(zhí)行力量。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)力職責(zé)、工作和服務(wù)對象以及管理活動(dòng)等方面具有與其他層級黨政機(jī)關(guān)所不同的特點(diǎn)，使得開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作難度更大。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)工作尚處于起步階段，雖然近幾年來進(jìn)行了大量的探索和實(shí)踐，但仍缺乏系統(tǒng)性的成套解決方案，尚存在一些問題和困難。

2.1法律法規(guī)不健全，責(zé)任界定是難題

一方面，由于過去資源環(huán)境分門類管理，導(dǎo)致資源環(huán)境法制的碎片化，不同門類資源與環(huán)境立法之間存在交叉重疊和沖突，而且關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)在自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)和規(guī)章制度還不夠具體，責(zé)任界定依據(jù)不夠明確。另一方面，作為對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任履行情況的監(jiān)督，審計(jì)工作與資源管理監(jiān)督、生態(tài)環(huán)境監(jiān)管之間在內(nèi)容上有部分重復(fù)或關(guān)聯(lián)的情況，但相互之間尚未建立共享和互認(rèn)機(jī)制，在一定程度上增加了責(zé)任界定的難度。

2.2審計(jì)內(nèi)容不細(xì)化，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不明確

自然資源資產(chǎn)管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及的內(nèi)容繁雜，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)與相關(guān)職能部門以及“鄉(xiāng)-村”的權(quán)責(zé)邊界不夠清晰，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任還不夠明晰。同時(shí)，自然資源資產(chǎn)的保護(hù)、開發(fā)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成效難以計(jì)量，審計(jì)內(nèi)容和評價(jià)尺度均尚未形成統(tǒng)一、權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)。因此，在具體操作層面，基層工作人員對于“審計(jì)什么、怎么操作”仍比較模糊，影響了審計(jì)評價(jià)的科學(xué)性、公允性及其審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用。

2.3基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難獲取，技術(shù)手段不匹配

審計(jì)工作需要通過分析自然資源分布及其變化情況、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量及其變化情況來輔助研判領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任履行情況。這些分析涉及到大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，而相關(guān)數(shù)據(jù)分散在不同的職能部門和被審計(jì)單位，且采集手段、管理模式、維護(hù)水平等都不一致，沒有進(jìn)行有效的整合和關(guān)聯(lián)，尚未形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和有效的共享機(jī)制，使得數(shù)據(jù)獲取的全面性和時(shí)效性受到局限，從而影響審計(jì)分析的可操作性。同時(shí)，縣（區(qū)）審計(jì)部門軟硬件條件有限，在數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和技術(shù)手段上還不能為該項(xiàng)審計(jì)工作提供全面的支撐;基層審計(jì)工作人員專業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一，短期內(nèi)還不能很好地掌握遙感、大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)手段。

3加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的對策建議

3.1完善資環(huán)立法，提升法制水平

針對資源環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)不完善的問題，首先積極推動(dòng)現(xiàn)有單門類法律的修改，增強(qiáng)不同門類之間的銜接性，進(jìn)一步明確不同層級、不同主體在自然資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的權(quán)責(zé);其次，通過逐步研究形成綜合性的資源環(huán)境法律，對資源環(huán)境管理的根本性和原則性問題做出統(tǒng)一規(guī)定，以促進(jìn)資源環(huán)境法律法規(guī)和規(guī)章制度的協(xié)調(diào)。通過不斷完善資環(huán)立法，一方面理順“條-塊”之間的關(guān)系，提升鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理的法制化水平。同時(shí)，更加明確自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的具體內(nèi)容、范圍以及法律依據(jù)，有利于形成依據(jù)充分、科學(xué)合理的準(zhǔn)則，進(jìn)而也增強(qiáng)審計(jì)工作的法律保障。

3.2構(gòu)建評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，助推民主決策

從審計(jì)評價(jià)內(nèi)容和評價(jià)方法兩個(gè)方面構(gòu)建評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一是構(gòu)建審計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系，細(xì)化審計(jì)內(nèi)容，讓審計(jì)人員明確“審計(jì)什么”;二是建立操作性強(qiáng)、符合基層實(shí)際的審計(jì)評價(jià)方法體系，讓審計(jì)人員明確“怎么操作”，增強(qiáng)審計(jì)工作的規(guī)范性，提升審計(jì)評價(jià)結(jié)果的合理性和可比性。同時(shí)，隨著生態(tài)文明體制改革的深入，相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度的不斷優(yōu)化和完善，審計(jì)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建應(yīng)充分考慮審計(jì)內(nèi)容調(diào)整的靈活性和審計(jì)評價(jià)方法的可擴(kuò)展性。通過審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建，不僅可以指引基層審計(jì)工作人員，還能通過審計(jì)工作的開展讓“鄉(xiāng)-村”更加明確資源環(huán)境治理的內(nèi)容和相關(guān)政策依據(jù)，從而引導(dǎo)和促進(jìn)鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理多元主體間形成民主化治理格局。

3.3更新方法手段，促進(jìn)科學(xué)治理

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)涉及的內(nèi)容多、領(lǐng)域廣，而審計(jì)評價(jià)所需的資料和數(shù)據(jù)來源多樣、格式多樣。一方面，涉及到資源數(shù)量、環(huán)境質(zhì)量的資料和數(shù)據(jù)專業(yè)性強(qiáng)，傳統(tǒng)的以資料查閱為主的方法和手段很難滿足審計(jì)分析的基本需求;另一方面，不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同專業(yè)職能部門在管理工作中對計(jì)算機(jī)、信息化等技術(shù)應(yīng)用的水平參差不齊。因此，審計(jì)工作應(yīng)不斷更新先進(jìn)的方法和手段，才能適應(yīng)新技術(shù)的發(fā)展。同時(shí)，通過技術(shù)的更新，也有利于推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的科學(xué)化水平。此外，還應(yīng)優(yōu)化基層資環(huán)審計(jì)人才隊(duì)伍的專業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)資源環(huán)境知識以及相關(guān)實(shí)用技術(shù)的培訓(xùn)，從而提高審計(jì)人員運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)開展綜合分析的能力，增強(qiáng)審計(jì)評價(jià)的科學(xué)性和先進(jìn)性。

4?結(jié)語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)是審計(jì)監(jiān)督的重要組成部分，與鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理具有密切的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。從鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的視角進(jìn)行分析，當(dāng)前，該項(xiàng)審計(jì)工作在法律法規(guī)、審計(jì)內(nèi)容、技術(shù)手段等方面還存在一些問題和困難，影響了審計(jì)評價(jià)的合理性、科學(xué)性以及審計(jì)結(jié)果的有效運(yùn)用，亟需在完善資環(huán)立法、構(gòu)建評價(jià)指標(biāo)、更新方法手段等方面進(jìn)行改進(jìn)和優(yōu)化，從而在提升審計(jì)工作的同時(shí)也推動(dòng)鄉(xiāng)村資源環(huán)境治理現(xiàn)代化。然而，自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)和資源環(huán)境治理是復(fù)雜的系統(tǒng)工作，該文僅從較為單一的角度進(jìn)行闡述和分析，下一步仍需從系統(tǒng)性的視角進(jìn)行深入研究。

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作者簡介：張洪吉（1981—），男，碩士，副研究員，從事自然資源信息技術(shù)研究與應(yīng)用工作。

通信作者：譚小琴（1975—），女，碩士，副研究員，從事資源環(huán)境與資源管理工作，E-mail：1012036542@qq.com。