農(nóng)村稅費(fèi)改革的歷史成就與經(jīng)驗(yàn)啟示*

◆林 源 ◆申學(xué)鋒

內(nèi)容提要：農(nóng)民問(wèn)題是中國(guó)革命和現(xiàn)代化進(jìn)程中的根本問(wèn)題。農(nóng)村稅費(fèi)是國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系的重要環(huán)節(jié)，是解決好“三農(nóng)”問(wèn)題和推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵抓手。21世紀(jì)初期，為切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，完善國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系，國(guó)家以安徽為試點(diǎn)啟動(dòng)了農(nóng)村稅費(fèi)改革，并于2006年開始在全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。這一深刻的歷史變革背后，是國(guó)家基于宏觀發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)變革與制度構(gòu)建的深層次考量。站在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的歷史方位，以現(xiàn)代財(cái)政的視角重新梳理和審視這一重大變革，對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、重塑農(nóng)村分配格局、調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系、全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有重要?dú)v史意義。未來(lái)，涉農(nóng)財(cái)政體制改革應(yīng)以民生需求為導(dǎo)向，解決農(nóng)村根本矛盾，綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等現(xiàn)實(shí)因素，力求實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推動(dòng)全體人民共同富裕。

一、引言

食為政首，農(nóng)為邦本。長(zhǎng)久以來(lái)，中國(guó)的農(nóng)村問(wèn)題始終內(nèi)嵌于國(guó)家運(yùn)行與社會(huì)治理的變革之中。無(wú)論任何發(fā)展階段，解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題始終是黨和國(guó)家工作的重中之重。黨的十九大報(bào)告提出，“三農(nóng)”問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本性問(wèn)題，要全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)。

1978年改革開放后，我國(guó)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐步推廣，促使農(nóng)村生產(chǎn)方式從集體制轉(zhuǎn)向以家庭為基礎(chǔ)的農(nóng)作制，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率快速提升。同時(shí)，國(guó)家大幅度提高主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，極大地促進(jìn)了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，迅速實(shí)現(xiàn)了農(nóng)副產(chǎn)品增產(chǎn)和農(nóng)民增收目標(biāo)。農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制的改革，生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格政策的適時(shí)出臺(tái)，大大地推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，使全國(guó)農(nóng)村出現(xiàn)了連續(xù)幾年的增產(chǎn)增收的好局面。這一時(shí)期，農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的絕對(duì)額雖然有所增加，但快速躍遷的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和日漸繁榮的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)又在很大程度上改善了農(nóng)民收入水平，矛盾沖突尚不明顯。1994年分稅制改革后，“兩個(gè)比重”快速提高，中央財(cái)力和宏觀調(diào)控能力逐步提升，地方政府則由于財(cái)力減弱和事權(quán)上移滯后等，財(cái)政出現(xiàn)困難。加之前期“激勵(lì)式”改革所具有的潛在收益已經(jīng)竭盡（林毅夫，2014），鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，基層政府財(cái)力日漸趨緊。盡管中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但為了維持各項(xiàng)公共財(cái)政支出，縣鄉(xiāng)政府往往選擇在正稅基礎(chǔ)上征收各類雜費(fèi)，農(nóng)村“三亂”現(xiàn)象（亂攤派、亂收費(fèi)、亂集資）抬頭，農(nóng)民不滿情緒開始增加。

20世紀(jì)末期，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重、農(nóng)村干群關(guān)系緊張等問(wèn)題，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列政策措施，農(nóng)村稅費(fèi)改革便是其中最為重要的一項(xiàng)（陳錫文，2003）。農(nóng)村稅費(fèi)改革開始于2000年，2006年全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，中國(guó)農(nóng)村徹底告別了延續(xù)兩千多年的“皇糧國(guó)稅”。從試點(diǎn)開始之后的20年間，“三農(nóng)”問(wèn)題一直是政府和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的目的是通過(guò)財(cái)稅制度變革從分配上理順國(guó)家、集體和農(nóng)民三者關(guān)系（張博驍，2015）。這一政策目標(biāo)在推行過(guò)程中產(chǎn)生的政策效果，已有眾多學(xué)者進(jìn)行過(guò)研究。他們普遍認(rèn)為，農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)民增收起到了積極作用（賈康，2002；周黎安，2005；汪偉，2013；李茂盛和楊大虎，2017），但同時(shí)不可忽視的是，農(nóng)村財(cái)政收入削減導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足（羅仁福，2006；周飛舟，2012；周黎安，2015）、農(nóng)村社會(huì)福利降低（徐琰超，2015）等問(wèn)題?？傮w來(lái)看，我們認(rèn)為這場(chǎng)改革不是暫時(shí)的應(yīng)急措施，而是制度性安排，其長(zhǎng)遠(yuǎn)意義不可忽視，對(duì)于之后農(nóng)村公共產(chǎn)品供給以及現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)均有重大影響，這一點(diǎn)也是學(xué)界研究關(guān)注較少的。

在我國(guó)的五級(jí)行政管理體制中，縣鄉(xiāng)政府是國(guó)家治理框架的基層力量，如何解決基層財(cái)政治理的困境，提高縣鄉(xiāng)財(cái)政治理的效能，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)兩個(gè)百年奮斗目標(biāo)的關(guān)鍵，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。目前，我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制尚需完善，基層“三?！眽毫^大，成為制約國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的瓶頸，亟待深入探討有效破解路徑。立足鄉(xiāng)村振興與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)代要求，從農(nóng)村稅費(fèi)改革視角重新審視縣鄉(xiāng)財(cái)政的變遷歷程，有助于總結(jié)基層財(cái)政改革的歷史經(jīng)驗(yàn)，加深對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的認(rèn)知，從而為構(gòu)建新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義新農(nóng)村和推進(jìn)財(cái)政現(xiàn)代制度建設(shè)提供有益借鑒。這也正是本文的研究?jī)r(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義所在。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革的宏觀背景與動(dòng)因

（一）宏觀背景：稅、費(fèi)疊加，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重

我國(guó)農(nóng)業(yè)稅產(chǎn)生于特殊的歷史時(shí)期，是特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件下的產(chǎn)物。人民公社時(shí)期，公社作為農(nóng)村的集體組織，是農(nóng)民與國(guó)家之間資源分配的橋梁。農(nóng)民的勞動(dòng)成果首先歸集體公社所有，由公社上交國(guó)家公糧、留存儲(chǔ)備糧和種子，余下部分按人數(shù)分歸農(nóng)民自有。在這種“公社化”的集體收益分配方式下，農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對(duì)較為隱性，廣大農(nóng)民無(wú)法直接感受到稅收負(fù)擔(dān)。1983年，人民公社制度廢止，鄉(xiāng)財(cái)政在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村民委員成立基礎(chǔ)上逐步建立，集體收益分配方式隨之發(fā)生變化，原來(lái)由公社承擔(dān)的總負(fù)擔(dān)改由農(nóng)民自身承擔(dān)，國(guó)家和農(nóng)村集體都直接向農(nóng)民征收公糧和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，即“交夠國(guó)家的、留足集體的，剩下才是自己的”，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)顯性化逐步呈現(xiàn)。

1994年的分稅制改革帶來(lái)了稅收體制新的調(diào)整，稅收政策和征管方式發(fā)生了重大變化。分稅制改革雖然在一定程度上理順并規(guī)范了中央和地方政府之間的責(zé)任和財(cái)力分配關(guān)系，但地方財(cái)力上移、事權(quán)不變的情形難以維持縣鄉(xiāng)政府的公共財(cái)政支出。地方政府為緩解財(cái)政困境，解決事權(quán)與財(cái)力之間的矛盾，加大農(nóng)村稅費(fèi)征收力度，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重。這一時(shí)期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)的主要來(lái)自兩方面：一是以農(nóng)業(yè)稅、工商稅為主的國(guó)家稅收負(fù)擔(dān)；二是村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)、農(nóng)村教育集資、農(nóng)村教育附加、農(nóng)村義務(wù)工、勞動(dòng)積累工、收費(fèi)集資罰款和攤派等各種非稅形式的基層社會(huì)負(fù)擔(dān)。

首先，農(nóng)業(yè)稅收政策的頻繁調(diào)整直接增加了農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)。這一時(shí)期，以農(nóng)業(yè)三稅（農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）為代表的農(nóng)業(yè)稅種征收范圍不斷擴(kuò)大，稅率稅基頻繁調(diào)整，農(nóng)民需要上繳的稅額不斷增加。1994年至1999年，農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅負(fù)擔(dān)從20.68元增加到33.94元，增幅達(dá)64.12%。①中華人民共和國(guó)財(cái)政部《中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)史》編輯委員會(huì)編著：《中國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)史（第5卷）1985—2006》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2011年版。這雖然與國(guó)家經(jīng)濟(jì)不斷增長(zhǎng)、稅收征管能力逐漸提高存在一定關(guān)系，但更深層的原因在于地方政府未滿足日益增長(zhǎng)的支出需要，對(duì)農(nóng)業(yè)稅收層層加碼，按人頭和地畝平攤稅款的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

其次，稅收之外的不合理涉農(nóng)收費(fèi)成為農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的根本原因。除農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”①“三提五統(tǒng)”是農(nóng)民向鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繳納的發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)和社會(huì)公益事業(yè)的費(fèi)用，包括三項(xiàng)村提留（公積金、公益金和管理費(fèi)）和五項(xiàng)鄉(xiāng)統(tǒng)籌（教育附加費(fèi)、計(jì)劃生育費(fèi)、民兵訓(xùn)練費(fèi)、鄉(xiāng)村道路建設(shè)費(fèi)和優(yōu)撫費(fèi)）。等農(nóng)民經(jīng)常性的負(fù)擔(dān)外，農(nóng)民還長(zhǎng)期承受勞動(dòng)積累工和義務(wù)工負(fù)擔(dān)，以及行政事業(yè)性收費(fèi)、集資、攤派和罰款等負(fù)擔(dān)。國(guó)家對(duì)于涉農(nóng)稅收尚有相對(duì)明確的法律規(guī)定，但地方和村集體所征收的各類“費(fèi)”具有很大的隨意性。雖然國(guó)家嘗試通過(guò)“費(fèi)改稅”將具有政府性質(zhì)的無(wú)償性收費(fèi)項(xiàng)目以稅收形式加以規(guī)范，但農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重的根源在于稅、費(fèi)界限不清，費(fèi)用合理與否的判斷較為主觀?！百M(fèi)改稅”不僅難以治其根本，反而給地方政府提供了自由裁量的政策空間。迫于財(cái)政支出壓力，基層縣鄉(xiāng)政府通常將正稅與各種雜費(fèi)混同征收、搭車收費(fèi)，巧立名目，使不合理的費(fèi)變?yōu)楹侠淼亩悾r(nóng)民不堪重負(fù)。

（二）經(jīng)濟(jì)原因：城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)制約“三農(nóng)”發(fā)展，國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系亟待改善

自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)工業(yè)、農(nóng)業(yè)和城市化發(fā)展走過(guò)了一條不同尋常的道路。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，為推進(jìn)工業(yè)化，國(guó)家實(shí)行城鄉(xiāng)分治、工農(nóng)分隔，以農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)的發(fā)展模式。通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”和稅收手段，快速建立了較為完整的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，并由此走上獨(dú)立自主的工業(yè)化發(fā)展道路。但城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也因此形成鮮明對(duì)比，經(jīng)濟(jì)資源和財(cái)政收入向城市集中，農(nóng)村社會(huì)缺乏自我發(fā)展所必需的物質(zhì)資料積累，城鄉(xiāng)二元發(fā)展格局成為嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市并存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)使農(nóng)民在國(guó)民分配中處于不利地位。自20世紀(jì)80年代起，國(guó)家開始有意識(shí)地頒布一系列旨在促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的扶農(nóng)、惠農(nóng)政策。為消除計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的“工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差”，國(guó)家開始逐步調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品定價(jià)，同時(shí)興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型。這種政策上的激勵(lì)誠(chéng)然能夠在短期內(nèi)刺激農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，卻不能從根本上改善基于二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的城鄉(xiāng)收入分配差距。1978年到1983年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村廣泛開展，使得城鄉(xiāng)居民收入差距從2.57:1縮小到1.82:1，但由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)缺乏強(qiáng)勁的增長(zhǎng)點(diǎn)，激勵(lì)式改革所具有潛在收益很快消失殆盡。繼而，農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步增長(zhǎng)開始取決于農(nóng)業(yè)發(fā)展的常規(guī)要素，即在物質(zhì)資本方面的進(jìn)一步投資、投入品供給的增加和技術(shù)變遷。但改革開放初期，物質(zhì)資料與生產(chǎn)技術(shù)優(yōu)先向沿海地區(qū)及周邊城市傾斜，對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)的資源要素分配尚不充裕。因此，從1984年開始，城鄉(xiāng)收入差距再次擴(kuò)大，到2000年城鄉(xiāng)居民收入比增加至2.79:1（如表1所示）。

表1 農(nóng)村居民家庭人均純收入和城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入 單位：元

農(nóng)村收入水平增長(zhǎng)放緩不僅關(guān)系到農(nóng)村發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，同時(shí)還更深層次地影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。我國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%，農(nóng)民購(gòu)買力的提升是促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。但國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系的不合理以及城鄉(xiāng)居民巨大的收入差距不可避免地導(dǎo)致消費(fèi)水平上的差異。農(nóng)民增收困難，極大程度地阻礙了農(nóng)村消費(fèi)總額的提升以及居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？梢哉f(shuō)，取消農(nóng)業(yè)稅，是從根源上打破農(nóng)村二元經(jīng)濟(jì)格局，將國(guó)家與農(nóng)民之間的分配關(guān)系從初次分配的索取者轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政再分配的受益者。這種改變從根本上糾正了國(guó)民收入分配關(guān)系中農(nóng)民的弱勢(shì)地位，通過(guò)提高農(nóng)民收入，激發(fā)農(nóng)村消費(fèi)潛力，所創(chuàng)造出的國(guó)民財(cái)富增長(zhǎng)遠(yuǎn)大于農(nóng)業(yè)稅收收入。

（三）社會(huì)原因：地方政府與農(nóng)民關(guān)系緊張，基層社會(huì)治理受到影響

改革開放以來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)下，農(nóng)村出現(xiàn)了很多新的階層，農(nóng)村干群矛盾變得復(fù)雜而多元。地方政府與農(nóng)民之間的矛盾沖突受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革與體制轉(zhuǎn)型的影響，利益關(guān)系難以調(diào)和，呈現(xiàn)出緊張對(duì)立的局面。

分稅制改革后，地方政府的部分財(cái)權(quán)收歸中央，其在財(cái)政資金的籌措與使用上受到了制度制約，縣鄉(xiāng)基層政府的財(cái)政最為困難。地方政府為彌補(bǔ)地方財(cái)政資金缺口，一方面通過(guò)大力發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提高預(yù)算內(nèi)收入；另一方面通過(guò)擴(kuò)大費(fèi)額、增加收費(fèi)名目等方式全力擴(kuò)大預(yù)算外收入，基層社會(huì)治理逐漸混亂。一些地方政府在部門利益驅(qū)動(dòng)下，過(guò)分高估農(nóng)民承受能力，巧立名目索取費(fèi)用，相關(guān)項(xiàng)目少則十幾個(gè)，多則百余項(xiàng)，個(gè)別地區(qū)婚姻登記搭車收費(fèi)可高達(dá)600多元。有的地區(qū)為了增加農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅稅源，強(qiáng)迫農(nóng)民種植煙草、果樹，引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿，地方政府與農(nóng)民關(guān)系惡化。這一時(shí)期，存在于農(nóng)村地區(qū)的亂收費(fèi)、亂攤派、亂集資現(xiàn)象成為最為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。

農(nóng)村基層干部作為地方政府的委托代理人，是基層社會(huì)治理的關(guān)鍵。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整，農(nóng)村地區(qū)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“國(guó)家-集體（個(gè)人）”垂直型管理關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣?guó)家-地方（集體）-個(gè)人”大三角形關(guān)系。在新的社會(huì)政治結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村基層干部處在國(guó)家、集體和個(gè)人關(guān)系的利益交匯點(diǎn)上，干群矛盾日益尖銳，緊張的干群關(guān)系成為基層社會(huì)治理的重要阻礙。除此之外，農(nóng)村地區(qū)財(cái)務(wù)秩序混亂，稅收監(jiān)督管理松弛，違法亂紀(jì)現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。面對(duì)這些現(xiàn)象，地方基層干部囿于有限的政治素養(yǎng)與參差不齊的教育水平，往往難以妥善處理矛盾沖突。更有甚者在自利動(dòng)機(jī)的驅(qū)使下，利用農(nóng)村稅費(fèi)征收的政策空間，成為強(qiáng)制收費(fèi)、隨意攤派等執(zhí)法犯法行為的主體，干群矛盾與摩擦糾紛日漸激化，基層社會(huì)治理混亂無(wú)序。

（四）改革基礎(chǔ)：公共財(cái)政框架開始構(gòu)建，農(nóng)業(yè)稅占比極少

公共財(cái)政制度是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)進(jìn)行資源配置，是深化和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵。長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)之間的公共產(chǎn)品供給存在“差異化”的財(cái)政安排。城市公共品的供給主要由公共財(cái)政承擔(dān)；而農(nóng)村公共品的供給，主要依靠基層組織自行解決，由農(nóng)民自籌資金、自建自用。這種城鄉(xiāng)分治的稅費(fèi)體系和公共產(chǎn)品供給體系，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給在城鄉(xiāng)之間差異較大，農(nóng)民長(zhǎng)期無(wú)法分享我國(guó)工業(yè)化快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)成果。

20世紀(jì)90年代，國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度包括稅收制度都經(jīng)過(guò)了全面的改革。要求按照農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的特點(diǎn)，盡快建立和健全農(nóng)村公共財(cái)政制度，將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給統(tǒng)一到整個(gè)公共財(cái)政體系中去。2003年財(cái)政部首次提出，要讓公共財(cái)政的陽(yáng)光照耀農(nóng)村。各級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)于“三農(nóng)”事業(yè)的財(cái)政支出規(guī)模穩(wěn)步增長(zhǎng)，支持方向不斷優(yōu)化。在公共財(cái)政的構(gòu)建過(guò)程中，財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制的創(chuàng)新性發(fā)展，支農(nóng)資金使用效率的不斷提高，農(nóng)業(yè)稅在公共財(cái)政框架中的占比逐漸減少。農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等公共產(chǎn)品供給逐漸實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)民提供為主轉(zhuǎn)向政府投入為主的根本性轉(zhuǎn)變。

此外，農(nóng)業(yè)稅是一個(gè)在特殊歷史背景下形成的稅種。新中國(guó)成立初期，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)稅收是國(guó)家財(cái)政的重要組成部分。但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件和環(huán)境因素的制約，生產(chǎn)力水平較低，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力較差，需要持續(xù)性的政策保護(hù)與資金支持。這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身固有的弱質(zhì)性產(chǎn)業(yè)性質(zhì)和風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，決定了針對(duì)農(nóng)產(chǎn)品征稅本就存在一定的風(fēng)險(xiǎn)性與不穩(wěn)定性。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)不斷豐富，帶來(lái)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，國(guó)家財(cái)政收入的來(lái)源日趨多元。尤其是改革開放后，隨著工業(yè)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位發(fā)生了根本性變化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國(guó)民生產(chǎn)總值中的比例逐年縮小，農(nóng)業(yè)稅在國(guó)家財(cái)政收入中的占比也持續(xù)下降。1950年，農(nóng)村各稅收入在國(guó)家稅收中的占比高達(dá)29%（李海和蘇明，1991）。2000年，農(nóng)業(yè)各稅總收入為465.31億元，僅占總體財(cái)政收入12581.51億元的3.7%，不足4%。第一產(chǎn)業(yè)增加值在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值中的占比由1952年的50.5%下降到2000年的14.7%。①中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009》，北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2009年版。另外，農(nóng)業(yè)各稅包括了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅等各項(xiàng)涉農(nóng)稅收，實(shí)際上的農(nóng)業(yè)稅在財(cái)政收入中所占比例更低，國(guó)家財(cái)政對(duì)于農(nóng)業(yè)稅的依賴程度正在逐漸減小，國(guó)家完全有能力承受免征農(nóng)業(yè)稅帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)影響與財(cái)政損失。

三、農(nóng)村稅費(fèi)改革的歷程

鑒于上述社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景與動(dòng)因，21世紀(jì)伊始，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，國(guó)家開啟了對(duì)農(nóng)業(yè)稅的漸進(jìn)式改革。國(guó)家從“治亂減負(fù)”，到規(guī)范農(nóng)業(yè)稅及其附加，再到逐步試點(diǎn)減免農(nóng)業(yè)稅，最終于2006年在全國(guó)范圍內(nèi)徹底取消農(nóng)業(yè)稅，這一改革終結(jié)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)所遺留的賦稅沉疴，完成了兩千多年來(lái)前所未有的制度性變革。

2000—2003年為農(nóng)村稅費(fèi)改革的第一階段，按照減輕、規(guī)范和穩(wěn)定的原則正稅清費(fèi)。這一階段的主要政策目標(biāo)是規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)體制，制止農(nóng)村基層政府的亂攤派和亂收費(fèi)行為，即“費(fèi)改”。2000年3月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，農(nóng)村稅費(fèi)改革率先在安徽省進(jìn)行試點(diǎn)。此后三年間，農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)范圍分批次逐步擴(kuò)大，在總結(jié)安徽、江蘇兩省試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將改革推廣到內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、河北等16個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）。2003年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的意見》正式下發(fā)，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革。此次改革內(nèi)容主要為“三取消、兩調(diào)整、一改革、一逐步取消”?！叭∠笔侵溉∠l(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)；取消農(nóng)村教育附加和集資等涉農(nóng)行政事業(yè)性收費(fèi)和政府基金、集資；取消屠宰稅?！皟烧{(diào)整”是指調(diào)整農(nóng)業(yè)稅與農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的相關(guān)稅收政策，限定農(nóng)業(yè)稅稅率上限為7%。“一改革”是指改革農(nóng)村三項(xiàng)村提留的征收、使用辦法，用農(nóng)業(yè)稅附加（不得高于農(nóng)業(yè)稅額的20%）替代原來(lái)的村提留?！耙恢鸩饺∠笔侵冈谌陜?nèi)逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動(dòng)積累工和義務(wù)工制度，解放農(nóng)村勞動(dòng)力。簡(jiǎn)言之，這一階段的稅費(fèi)改革規(guī)范了長(zhǎng)期存在于中國(guó)農(nóng)村的不合理收費(fèi)現(xiàn)象，將一部分費(fèi)完全取消，另一部分通過(guò)農(nóng)業(yè)稅的形式加以征收，使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯著下降。

2004—2006年為農(nóng)村稅費(fèi)改革的第二階段，按照“多予、少取、放活”的方針，減免直至全面取消農(nóng)業(yè)稅。這一階段的主要內(nèi)容是逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率并最終取消農(nóng)業(yè)稅，推動(dòng)各項(xiàng)配套措施，即“稅改”。為切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，中央加大農(nóng)村稅費(fèi)改革政策力度，決定從2004年開始逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，并提出在五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅的政策目標(biāo)。中央對(duì)于農(nóng)業(yè)稅的取消采取漸進(jìn)式的方式逐步推行。2004年1月1日，中共中央發(fā)布一號(hào)文件，提出逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，同年農(nóng)業(yè)稅稅率總體降低1個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。2004年3月，黑龍江、吉林兩省作為第一批改革試點(diǎn)率先取消農(nóng)業(yè)稅，并在其他省份實(shí)施“兩減免三補(bǔ)貼”政策。河北、內(nèi)蒙古、遼寧、山東、江蘇、江西、安徽、河南、湖北、湖南和四川11個(gè)糧食主產(chǎn)?。▍^(qū)）的農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個(gè)百分點(diǎn)；其余省份的農(nóng)業(yè)稅稅率降低1個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，對(duì)河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)的種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼，對(duì)部分地區(qū)農(nóng)民進(jìn)行良種補(bǔ)貼和購(gòu)置農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼。經(jīng)過(guò)一年多的改革實(shí)踐，除河北、山東和云南的274個(gè)縣仍以較低的稅率征收農(nóng)業(yè)稅外，其余省份的農(nóng)村地區(qū)均已取消征收農(nóng)業(yè)稅。②根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》（中發(fā)〔2000〕7號(hào)）及其他文件總結(jié)?！皟蓽p免三補(bǔ)貼”政策使農(nóng)民直接得到實(shí)惠450億元，中央財(cái)政對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的轉(zhuǎn)移支付資金達(dá)到524億元。③楊 燕：《農(nóng)村稅費(fèi)改革》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2010年版。2005年全面取消牧業(yè)稅，加快降低農(nóng)業(yè)稅稅率步伐，并鼓勵(lì)有條件的省（自治區(qū)、直轄市）自主進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)，開展農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)。2005年12月29日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議投票決定自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》。

自2006年1月1日起，全國(guó)范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，意味著在中國(guó)農(nóng)村存續(xù)兩千多年的“皇糧國(guó)稅”徹底告別歷史舞臺(tái)，正式步入“后稅費(fèi)時(shí)代”（邸曉星，2015），同時(shí)也標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村改革進(jìn)入了農(nóng)村綜合改革的新階段。

四、農(nóng)村稅費(fèi)改革的歷史成就

（一）明顯減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，改善農(nóng)村干群關(guān)系

農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了“三提五統(tǒng)”和農(nóng)村教育集資等涉農(nóng)政府性收費(fèi)，清理了原本建立在農(nóng)業(yè)稅基礎(chǔ)之上的不合理稅費(fèi)，有效減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。農(nóng)業(yè)稅的終結(jié)，開啟了我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新時(shí)代，是符合廣大農(nóng)民群眾的根本利益，符合以人為本發(fā)展理念的一次重大社會(huì)變革。安徽試點(diǎn)改革后，全省農(nóng)民總的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)37.61億元，比改革前同口徑稅費(fèi)負(fù)擔(dān)49.25億元減少11.64億元，減負(fù)23.6%。2004年，農(nóng)村稅費(fèi)改革駛?cè)肟燔嚨?。?jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司統(tǒng)計(jì)，農(nóng)民人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)從2000年的141.42元降低至2004年的64.40元，減負(fù)54.5%，部分地區(qū)農(nóng)民稅費(fèi)減負(fù)率可以達(dá)到63%（如表2）。到2006年，長(zhǎng)期延續(xù)下來(lái)的農(nóng)村社會(huì)負(fù)擔(dān)中的諸多不合理稅費(fèi)基本清除。農(nóng)村稅費(fèi)改革切實(shí)解決了事關(guān)農(nóng)民切身利益的諸多問(wèn)題，同時(shí)也消除了長(zhǎng)期潛伏在農(nóng)村深層次的矛盾和問(wèn)題。稅費(fèi)改革規(guī)范了依法征稅行為，提高了征管工作透明度，既從源頭制約了不正之風(fēng)的滋生，同時(shí)也把鄉(xiāng)村干部從催款、催糧中解脫出來(lái)?？h鄉(xiāng)干部不再處于農(nóng)民群眾的對(duì)立位置，而是將更多精力投入到為農(nóng)民服務(wù)的基層政務(wù)工作中。從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，減少了農(nóng)村干部與農(nóng)民群眾之間的直接沖突和矛盾，對(duì)于提高基層治理能力，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展發(fā)揮了積極作用。

表2 部分省份農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民減負(fù)情況

（二）重塑農(nóng)村分配格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

農(nóng)村稅費(fèi)改革初步規(guī)范了農(nóng)村分配關(guān)系，國(guó)家、集體、農(nóng)民三者利益關(guān)系逐步理順，城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步縮小。一是中央取消農(nóng)業(yè)稅以及清理不合理涉農(nóng)收費(fèi)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，重塑了國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系，成為改革城鄉(xiāng)分割二元體制的切入點(diǎn)和突破口。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式由“農(nóng)村—農(nóng)業(yè)—種植業(yè)”的單一生產(chǎn)模式向多種經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)非農(nóng)混合經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)型，農(nóng)民也由純粹的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者變成了獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和收益創(chuàng)造者。農(nóng)業(yè)稅的取消消除了國(guó)民收入初次分配的不公平，增加了農(nóng)民在初次分配所享有的財(cái)富剩余，同時(shí)可以以更為多元的方式參與到收入再分配中去。這種分配關(guān)系的調(diào)整，充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)民種糧積極性，促進(jìn)了糧食生產(chǎn)。二是農(nóng)業(yè)稅的終結(jié)對(duì)于遏制城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展同樣具有重要意義。長(zhǎng)久以來(lái)，建立在二元所有制基礎(chǔ)之上的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是加大城鄉(xiāng)收入分配差距的制度根源，單純依靠市場(chǎng)化的力量難以解決。農(nóng)業(yè)稅的取消從制度層面為破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)打開了大門，成為城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要突破口。農(nóng)村居民不再因?yàn)閼艏矸莸牟煌袚?dān)高于城鎮(zhèn)居民的納稅義務(wù)，其作為勞動(dòng)力與城鎮(zhèn)居民在國(guó)民收入分配中享有同等地位。而統(tǒng)一的城鄉(xiāng)稅制也為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展提供了一個(gè)相對(duì)公平、合理的平臺(tái)，消除由于工業(yè)化初期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)造成的城鄉(xiāng)居民負(fù)擔(dān)和福利差異。這對(duì)于進(jìn)一步深化農(nóng)村制度改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

（三）調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村稅制由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

農(nóng)村稅費(fèi)經(jīng)歷了從“治亂減負(fù)”到規(guī)范農(nóng)業(yè)稅及其附加，再到逐步試點(diǎn)減免農(nóng)業(yè)稅、徹底取消農(nóng)業(yè)稅的改革歷程。從征收到減免，再到最終取消，是稅收體制逐步邁向現(xiàn)代化的縮影。其一，財(cái)政體制更加規(guī)范合理。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)相一致原則，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步調(diào)整和完善了縣鄉(xiāng)分稅制財(cái)政體制，明確劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支范圍，建立“以收定支”的財(cái)政體制，從源頭上消除了按需而征、隨意加征，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的可能性。其二，稅制結(jié)構(gòu)更加注重公平。一方面，通過(guò)農(nóng)業(yè)稅的取消，消除了現(xiàn)代社會(huì)不應(yīng)由農(nóng)民承擔(dān)的不合理賦稅；另一方面清理了不合理的涉農(nóng)收費(fèi)，把屬于農(nóng)民合理負(fù)擔(dān)范圍內(nèi)的“費(fèi)”改為“稅”，將政府與農(nóng)民的利益關(guān)系通過(guò)稅收加以體現(xiàn)，理順了國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的分配關(guān)系，把農(nóng)民負(fù)擔(dān)納入法制化、規(guī)范化的管理軌道。其三，納稅征管效率有所提升。在征收方式上，取消了多部門、多環(huán)節(jié)的收費(fèi)、收稅，由以往“登百家門、收百家稅”的催收模式轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政部門統(tǒng)一征收。同時(shí)，財(cái)政部門設(shè)立專門的納稅大廳與流動(dòng)征收網(wǎng)點(diǎn)，實(shí)行“定點(diǎn)、定時(shí)”集中繳納與隨收隨繳相結(jié)合的便民征納方式，提高了稅收遵從與征管效率。因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革終結(jié)了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)遺留千年的賦稅制度，為在全社會(huì)形成公平、公正和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代稅制奠定了基礎(chǔ)。

（四）助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定了重要基礎(chǔ)

農(nóng)村稅費(fèi)改革，實(shí)際上是對(duì)不同主體之間利益進(jìn)行調(diào)整和再分配的過(guò)程，是農(nóng)村分配關(guān)系的一次重大調(diào)整。新中國(guó)成立初期，農(nóng)業(yè)稅的征收是在特定歷史條件下，基于有限的生產(chǎn)力水平，為促進(jìn)工業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)所作出的權(quán)宜之舉。世紀(jì)之交，國(guó)家實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的重大轉(zhuǎn)型，農(nóng)業(yè)稅作為傳統(tǒng)稅種已經(jīng)完成了其應(yīng)有的歷史使命。從2000年啟動(dòng)農(nóng)村稅費(fèi)改革，到2006年徹底廢除農(nóng)業(yè)稅，這一深刻變革的背后是國(guó)家基于社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展與治理現(xiàn)代化要求的應(yīng)時(shí)轉(zhuǎn)換與必然選擇。

黨的十八大以來(lái)，“三農(nóng)”工作的重心發(fā)生了歷史性轉(zhuǎn)移。以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，各項(xiàng)財(cái)政惠農(nóng)支農(nóng)政策全面落實(shí)，農(nóng)村基本公共服務(wù)制度逐步健全，新農(nóng)村建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，大力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的建設(shè)?？v觀中國(guó)農(nóng)村改革與發(fā)展的歷史進(jìn)程，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村稅費(fèi)改革是繼土地改革和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的“第三次重大變革”，同時(shí)也是銜接脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)斗與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要先導(dǎo)。農(nóng)村稅費(fèi)改革從根源上破除了農(nóng)村稅費(fèi)征收治亂循環(huán)的怪圈，切實(shí)減輕了9億農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。這一深刻變革促進(jìn)了公共財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”全方位的覆蓋，為推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)營(yíng)造了良序公平的制度環(huán)境，同時(shí)也為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的整體性推進(jìn)奠定了重要基礎(chǔ)，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史影響。

五、經(jīng)驗(yàn)啟示

農(nóng)村稅費(fèi)改革是21世紀(jì)初具有深刻社會(huì)影響的制度變革，站在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的歷史方位，以現(xiàn)代財(cái)政的視角重新梳理和審視這一重大變革，可為我國(guó)當(dāng)前的農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展和現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)啟示。

（一）涉農(nóng)財(cái)稅政策須關(guān)注農(nóng)民切身利益，以民生需求為導(dǎo)向

民生是最大的政治，要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題（習(xí)近平，2020）。中國(guó)共產(chǎn)黨成立以來(lái)，始終堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展理念，將保障和改善民生作為發(fā)展經(jīng)濟(jì)的根本目的。農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是國(guó)家發(fā)展的重要任務(wù)。農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，從農(nóng)村稅費(fèi)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)看，改革成敗的關(guān)鍵在于能否始終堅(jiān)持以農(nóng)民利益為根本的改革理念。站在時(shí)代發(fā)展的新起點(diǎn)，回溯農(nóng)村稅費(fèi)改革的歷程，其成功關(guān)鍵是著眼于農(nóng)民根本利益，深層次地化解了農(nóng)業(yè)稅引發(fā)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題，激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性。因此，解決農(nóng)村問(wèn)題，需要始終以廣大農(nóng)民的切身利益為出發(fā)點(diǎn)，以民生需求為導(dǎo)向，充分考慮農(nóng)民在生產(chǎn)、生活中存在的困難，盡可能減輕農(nóng)民的稅收負(fù)擔(dān)。具體而言，新時(shí)期的涉農(nóng)財(cái)稅政策改革應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下方面：一是優(yōu)化調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，提高地區(qū)間涉農(nóng)補(bǔ)貼的公平性與及時(shí)性；二是完善涉農(nóng)財(cái)稅政策，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，不斷優(yōu)化“三農(nóng)”投入結(jié)構(gòu)，構(gòu)建多元共建的投融資機(jī)制；三是建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)專項(xiàng)基金，推進(jìn)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力；四是加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技的財(cái)政資金投入，提高農(nóng)業(yè)科技的創(chuàng)新意識(shí)與創(chuàng)新能力。

（二）農(nóng)村財(cái)稅改革須解決根本矛盾，避免陷入“黃宗羲定律”怪圈

我國(guó)農(nóng)業(yè)稅經(jīng)歷了幾千年的世代更迭，其基本功能沒(méi)有改變。歷史上，從唐朝的兩稅法到一條鞭法、攤丁入畝等，農(nóng)民賦稅問(wèn)題的改革時(shí)有發(fā)生。一般來(lái)說(shuō)，這些改革短期內(nèi)成效都較為明顯，但中長(zhǎng)期效果往往不彰甚至背離改革初衷，農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)更加繁重。明末清初的思想家黃宗羲稱之為“積累莫返之害”，即著名的“黃宗羲定律”。究其原因，就在于每一次稅費(fèi)改革都只是將雜稅雜費(fèi)歸并入正稅，這樣的稅費(fèi)簡(jiǎn)并恰恰為后人新立名目創(chuàng)造了條件。隨著時(shí)間的推移，雜派便會(huì)重新出現(xiàn)，使改革后的稅費(fèi)呈現(xiàn)累加式增長(zhǎng)，即呈現(xiàn)“稅輕費(fèi)重—并稅除費(fèi)—雜派滋生—稅輕費(fèi)重”的往復(fù)循環(huán)（倪玉平，2021）。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，粗放式的稅制歸并無(wú)法從根本上消除農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。解決農(nóng)村問(wèn)題必須從實(shí)質(zhì)上觸及國(guó)家與農(nóng)民、中央與地方之間的根本矛盾，取消農(nóng)業(yè)相關(guān)的不合理稅費(fèi)。目前，雖然針對(duì)稅費(fèi)制度本身的改革任務(wù)已經(jīng)完成，但由稅費(fèi)制度引發(fā)的鄉(xiāng)村治理、公共品供給問(wèn)題還遠(yuǎn)沒(méi)有解決。為此，一方面，應(yīng)提高基層政府的財(cái)政汲取能力與社會(huì)治理能力，著力解決農(nóng)村公共財(cái)政體制中的分配公平問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)基層公共品的有效供給。另一方面，應(yīng)充分利用市場(chǎng)機(jī)制，整合財(cái)政資源，以財(cái)政資金為杠桿撬動(dòng)社會(huì)資本的投入，形成以公共財(cái)政為主，多元化、多形式、多渠道的基層財(cái)政治理體系。

（三）財(cái)稅體制改革須配套進(jìn)展，綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素

中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑相互適應(yīng)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的全方位現(xiàn)代化。農(nóng)村稅制建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，必須在現(xiàn)代財(cái)政制度框架下，綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素，建立完善的配套政策與措施。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)40余年的發(fā)展與改革，物質(zhì)財(cái)富實(shí)現(xiàn)了相當(dāng)程度的積累，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)已不再是制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問(wèn)題。未來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展應(yīng)更多著眼于縣鄉(xiāng)基層治理改進(jìn)、人才培育、鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治，以及教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域。如何利用財(cái)政杠桿，促進(jìn)資金、技術(shù)、人才更多地向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、綠色發(fā)展，是新時(shí)代農(nóng)村社會(huì)治理的重要方向。制度層面上，在完善縣鄉(xiāng)財(cái)稅體制基礎(chǔ)上，不斷深化農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資機(jī)制、教育管理體制、金融創(chuàng)新體制、社會(huì)保險(xiǎn)體制等配套改革，滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各項(xiàng)需求。技術(shù)層面上，隨著新型工業(yè)化、信息化產(chǎn)業(yè)的加速推進(jìn)，以財(cái)稅政策撬動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”、新興生物技術(shù)、新材料、新能源等領(lǐng)域?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)賦能，為加速傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型注入新的活力。

（四）財(cái)政支農(nóng)政策須堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展道路，力求推動(dòng)全體人民共同富裕

黨的十八大以來(lái)，黨中央把握我國(guó)發(fā)展階段的新變化，把逐步實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕擺在突出位置。財(cái)政是平衡各方利益的中樞，財(cái)政分配的本質(zhì)即是資源與利益的分配。完善財(cái)政制度，就是要利用制度準(zhǔn)則和財(cái)政工具合理規(guī)定利益分配的對(duì)象與數(shù)量。在國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中，城市與農(nóng)村應(yīng)當(dāng)是協(xié)同發(fā)展的，現(xiàn)代化的國(guó)家治理必須同時(shí)包含城市現(xiàn)代化與農(nóng)村現(xiàn)代化。農(nóng)村稅費(fèi)改革的重大舉措，改變了差異化城鄉(xiāng)財(cái)稅體制所造成的城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問(wèn)題，打破了長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，極大程度地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。進(jìn)入新時(shí)代，雖然我們已取得了脫貧攻堅(jiān)的全面勝利，但實(shí)現(xiàn)共同富裕，最關(guān)鍵的群體仍然是農(nóng)民，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。財(cái)政作為國(guó)家治理基礎(chǔ)和重要支柱，需要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，把促進(jìn)全體人民共同富裕作為政策推動(dòng)的著力點(diǎn)。一方面，在財(cái)政政策支持上，建立相對(duì)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)財(cái)稅體制，實(shí)施融合城鄉(xiāng)一體化發(fā)展財(cái)政支農(nóng)政策，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供一個(gè)相對(duì)公平合理的平臺(tái)，推動(dòng)國(guó)家整體實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。在公共產(chǎn)品供給上，充分發(fā)揮基層政府的治理能力，拓寬縣鄉(xiāng)財(cái)政資金融通渠道，保障城市與農(nóng)村之間擁有相對(duì)平等的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。尤其是對(duì)于貧困地區(qū)，應(yīng)優(yōu)先鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果，保證基礎(chǔ)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安、環(huán)境整治、困難群體補(bǔ)助等基本公共品的有效供給。通過(guò)持續(xù)推進(jìn)貧困縣涉農(nóng)資金整合機(jī)制，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)鏈條，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的有效銜接，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)貢獻(xiàn)財(cái)政力量。