水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管的現(xiàn)狀與思考

孔垂雨，洪 偉，張海龍

(1.水利部水工金屬結(jié)構(gòu)質(zhì)量檢驗(yàn)測試中心，河南 鄭州 450044；2.水利部綜合事業(yè)局，北京 100053)

水利工程啟閉機(jī)是指水利水電工程中用來開啟和關(guān)閉閘門、起吊和安放攔污柵的專用永久設(shè)備，其質(zhì)量狀況關(guān)系到水利工程運(yùn)行和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，直接影響到社會(huì)穩(wěn)定。國家歷來重視水利工程啟閉機(jī)產(chǎn)品的質(zhì)量管理工作，近年來，隨著國家加快政府“放管服”職能轉(zhuǎn)變，深入推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為進(jìn)一步貫徹落實(shí)深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)、推進(jìn)行政體制改革的要求，水利工程啟閉機(jī)管理模式由使用許可轉(zhuǎn)變?yōu)榧訌?qiáng)事中事后監(jiān)管，相關(guān)部門開展了一系列探索與實(shí)踐。

1 水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管的重大意義

1.1 水利工程啟閉機(jī)制造行業(yè)存在的問題

經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，啟閉機(jī)行業(yè)取得了長足的進(jìn)步，為水利事業(yè)改革發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。但面對(duì)新時(shí)期的更高要求，還存在許多問題限制行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，特別是行政許可取消后，一些問題表現(xiàn)得更加突出。一是市場低價(jià)惡性競爭日益嚴(yán)重。取消行政審批后，工程在招投標(biāo)時(shí)沒有了原有準(zhǔn)入門檻，大量原來未取得許可證的企業(yè)進(jìn)入水利市場，造成低價(jià)惡性競爭現(xiàn)象愈演愈烈，甚至生產(chǎn)企業(yè)中標(biāo)后低價(jià)轉(zhuǎn)包或分包。二是生產(chǎn)企業(yè)質(zhì)量管理水平普遍較低。目前啟閉機(jī)生產(chǎn)企業(yè)的總體質(zhì)量管理水平較低，特別中小企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者質(zhì)量管理意識(shí)淡薄，缺乏先進(jìn)的質(zhì)量管理理念，忽視質(zhì)量管理團(tuán)隊(duì)的打造和質(zhì)量管理機(jī)制的建立，嚴(yán)重阻礙了企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，啟閉機(jī)行業(yè)質(zhì)量管理水平距離現(xiàn)代化制造業(yè)的要求還有很大差距。三是技術(shù)力量薄弱，創(chuàng)新動(dòng)力不足。大量中小企業(yè)面臨生存壓力，無力也無心開展技術(shù)創(chuàng)新和新產(chǎn)品研發(fā)，創(chuàng)新機(jī)制不健全，制造工藝落后，專業(yè)研發(fā)人員嚴(yán)重匱乏，缺乏自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)和核心競爭力。四是生產(chǎn)加工能力弱，自動(dòng)化水平低。特別是大量中小型企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備老舊、檢測手段低下、加工工藝落后，數(shù)控加工中心、高精度機(jī)床、自動(dòng)智能生產(chǎn)設(shè)備、綠色環(huán)保施工設(shè)備等比較先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備和加工工藝在行業(yè)的應(yīng)用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

1.2 水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管的重大意義

黨的十九屆六中全會(huì)召開以來，我國經(jīng)濟(jì)已向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)換，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展是各行各業(yè)新發(fā)展階段的方向選擇和根本要求。把握新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，扎實(shí)推進(jìn)水利事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是當(dāng)前水利工作的重中之重。啟閉機(jī)做為保障水利工程運(yùn)行安全的重要設(shè)備，推動(dòng)行業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展方向邁進(jìn)是貫徹落實(shí)水利高質(zhì)量發(fā)展總體戰(zhàn)略部署的實(shí)際舉措。

隨著近幾年國家不斷放寬市場準(zhǔn)入，大幅消減行政審批事項(xiàng)，水利工程啟閉機(jī)使用許可取消。但行政許可取消不是放任不管，而是要積極創(chuàng)新管理方式，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。李克強(qiáng)總理多次提出：行政許可取消后，政府要集中力量加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，對(duì)取消許可證管理的產(chǎn)品開展全覆蓋抽查，同時(shí)要督促相關(guān)企業(yè)嚴(yán)格落實(shí)質(zhì)量安全主體責(zé)任。水利部在研究部署深化水利“放管服”改革工作時(shí)也提出了明確要求，對(duì)取消的行政審批事項(xiàng)，要明確責(zé)任，細(xì)化措施，著力加大事中事后監(jiān)管力度，進(jìn)一步推進(jìn)“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作。

啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管工作對(duì)推動(dòng)生產(chǎn)企業(yè)提高產(chǎn)品質(zhì)量，促進(jìn)企業(yè)間公平競爭，維護(hù)良好的招投標(biāo)市場秩序，推動(dòng)啟閉機(jī)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要作用和深遠(yuǎn)意義。

2 水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管現(xiàn)狀

2017年9月29日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于取消一批行政許可事項(xiàng)的決定》(國發(fā)〔2017〕46號(hào))，取消“水利工程啟閉機(jī)使用許可證核發(fā)”行政許可。自此，水利工程啟閉機(jī)管理模式由行政許可轉(zhuǎn)化為事中事后監(jiān)管。近幾年，水利部門通過不斷嘗試和探索，深入推動(dòng)啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管工作，取得了一定成效。

2.1 積極推進(jìn)監(jiān)管法制建設(shè)

啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管做為一項(xiàng)保證產(chǎn)品質(zhì)量、服務(wù)行業(yè)發(fā)展的行政手段，首先就必須要做到依法監(jiān)管，因此法制建設(shè)是推進(jìn)事中事后監(jiān)管工作的基礎(chǔ)和依據(jù)。水利部于2018年1月3日發(fā)布《關(guān)于取消水利工程啟閉機(jī)使用許可證核發(fā)后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的通知》(水建管〔2018〕1號(hào))，提出了行政許可取消后的后續(xù)監(jiān)管措施，一是完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，進(jìn)一步明確水利工程啟閉機(jī)的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和安裝質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；二是強(qiáng)化企業(yè)質(zhì)量責(zé)任，啟閉機(jī)生產(chǎn)企業(yè)和安裝企業(yè)依法對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量和安裝質(zhì)量負(fù)責(zé)；三是加強(qiáng)水利工程啟閉機(jī)使用環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)督管理，完善水利工程啟閉機(jī)安裝和運(yùn)行管理相關(guān)規(guī)定，落實(shí)項(xiàng)目法人和運(yùn)行管理單位的責(zé)任，明確啟閉機(jī)安裝前后以及使用期間的檢查測試要求；四是加快信用體系建設(shè)，健全水利工程啟閉機(jī)數(shù)據(jù)庫和生產(chǎn)、安裝企業(yè)信用信息檔案，建立水利工程建設(shè)監(jiān)管與信用信息檔案的聯(lián)動(dòng)和聯(lián)合懲戒機(jī)制，實(shí)施“黑名單”制度，加大對(duì)違法違規(guī)企業(yè)的處罰力度。2020年8月27日，水利部頒布實(shí)施《水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管工作實(shí)施方案》，從檢查內(nèi)容和方式、組織實(shí)施、工作要求等方面做出了具體規(guī)定，將啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管法制化進(jìn)程向前推進(jìn)一大步，并且自2020年開始，由地方水行政執(zhí)法人員全過程參加現(xiàn)場監(jiān)督檢查工作，也體現(xiàn)了依法監(jiān)管的根本原則。

2.2 初步建立了監(jiān)管體制

目前已建立由水利部建設(shè)司和政法司牽頭負(fù)責(zé)，由水利部綜合事業(yè)局和水利部水工金屬結(jié)構(gòu)質(zhì)檢中心等單位負(fù)責(zé)具體實(shí)施，地方水行政主管部門以及相關(guān)機(jī)構(gòu)全面配合的水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管體制。水利部綜合事業(yè)局的三定方案也已明確了啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管工作的相關(guān)職責(zé)，管理體制基本理順，職責(zé)權(quán)限更加清晰。該工作全部由財(cái)政專項(xiàng)資金承擔(dān)，為監(jiān)管工作的順利開展提供了資金保障。

2.3 逐步健全監(jiān)管機(jī)制

首先，大力推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管機(jī)制。啟閉機(jī)行政許可取消后，大力推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管工作機(jī)制，隨機(jī)抽取檢查生產(chǎn)企業(yè)、啟閉機(jī)產(chǎn)品和檢查專家，對(duì)“雙隨機(jī)、一公開”抽查做到檢查過程全部留痕，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管責(zé)任可追溯。及時(shí)在水利部官方信息平臺(tái)和相關(guān)網(wǎng)站公開隨機(jī)抽查事項(xiàng)、抽查程序和監(jiān)督檢查結(jié)果，接受社會(huì)監(jiān)督。截止2021年底，已完成180家啟閉機(jī)生產(chǎn)企業(yè)的事中事后監(jiān)督檢查，強(qiáng)化監(jiān)管結(jié)果應(yīng)用，監(jiān)管效果日益突顯。

其次，初步建立信用聯(lián)合懲戒機(jī)制。與水利行業(yè)建設(shè)市場主體信用評(píng)價(jià)體系及時(shí)對(duì)接，充分調(diào)動(dòng)并發(fā)揮水利工程建設(shè)業(yè)主、設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)、行業(yè)自律組織等單位的協(xié)同監(jiān)督作用，實(shí)行聯(lián)合監(jiān)管。

再次，建立了廉政風(fēng)險(xiǎn)防控與監(jiān)督機(jī)制。制訂了《啟閉機(jī)事中事后監(jiān)督檢查人員管理辦法》等相關(guān)配套制度，并簽署了《監(jiān)督檢查人員廉潔自律承諾書》。針對(duì)事中事后監(jiān)管過程容易出現(xiàn)廉政風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)，設(shè)立了關(guān)鍵廉政風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)，不斷強(qiáng)化監(jiān)督管理人員、審查員和產(chǎn)品檢驗(yàn)人員廉政風(fēng)險(xiǎn)教育，有效防控各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，確保啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管工作的公平公正、科學(xué)有效。

最后，不斷完善保障措施。建立并完善了水利工程啟閉機(jī)生產(chǎn)企業(yè)及啟閉機(jī)產(chǎn)品名錄庫，為監(jiān)督檢查工作提供數(shù)據(jù)支撐，確保監(jiān)督檢查工作的公平公正、科學(xué)有效；不斷加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，在原有許可證審查專家隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，組建了一支由行業(yè)管理部門、設(shè)計(jì)院所、科研機(jī)構(gòu)等單位相關(guān)專家組成的啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管隊(duì)伍，管理能力和業(yè)務(wù)素質(zhì)不斷得到提高，審查員和產(chǎn)品檢測人員能力建設(shè)不斷加強(qiáng)，為開展啟閉機(jī)事中事后監(jiān)督管理工作提供了人力保障。

2.4 近幾年監(jiān)督檢查結(jié)果

2018和2019年，由水利部綜合事業(yè)局組織開展水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)督檢查，其結(jié)果見表1：

表1 2018—2019年度水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)督檢查結(jié)果

2020和2021年，由水利部組織開展水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)督檢查，其結(jié)果見表2：

表2 2020—2021年度水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)督檢查結(jié)果

從檢查結(jié)果可知，存在問題的企業(yè)數(shù)量占比較大，其問題主要集中在不具備相應(yīng)型式的產(chǎn)品加工能力、圖紙?jiān)O(shè)計(jì)不符合標(biāo)準(zhǔn)要求、外協(xié)外購件無復(fù)檢記錄、特殊工種人員資質(zhì)證書不全、自檢記錄不規(guī)范、計(jì)量器具不滿足要求等方面，暴露出啟閉機(jī)生產(chǎn)企業(yè)在生產(chǎn)過程中存在不同程度的問題。

3 水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管工作存在的問題

3.1 法制建設(shè)不夠健全和完善

立法的健全與否直接影響到水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管法治的進(jìn)程，也關(guān)系到法的貫徹、執(zhí)行、遵守、適用和實(shí)效，目前雖然水利部頒布了《水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管工作實(shí)施方案》，但還不能作為真正意義上的執(zhí)法依據(jù)，監(jiān)管效果必將大打折扣。

3.2 監(jiān)督檢查結(jié)果應(yīng)用力度不夠

水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)督檢查結(jié)束后，水利部發(fā)布年度監(jiān)督檢查結(jié)果的通告，在水利部管網(wǎng)、全國水利建設(shè)市場監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)等將檢查結(jié)果予以公告，包括存在問題的生產(chǎn)企業(yè)以及符合要求的企業(yè)名單。在啟閉機(jī)產(chǎn)品招投標(biāo)或采購環(huán)節(jié)，監(jiān)督檢查結(jié)果并未成為水利工程招投標(biāo)和設(shè)備采購的重要依據(jù)，未起到應(yīng)有作用，尤其是部分施工單位在土建工程中標(biāo)后直接采購啟閉機(jī)，追求利潤最大化，忽視生產(chǎn)企業(yè)的技術(shù)能力，未能限制部分存在問題的企業(yè)中標(biāo)，存在不合格產(chǎn)品流入水利建設(shè)市場的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 監(jiān)督檢查范圍未能做到生產(chǎn)和使用環(huán)節(jié)全覆蓋

近年來，水利工程啟閉機(jī)行業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大、從業(yè)企業(yè)持續(xù)增多，而監(jiān)管部門人員、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，事中事后監(jiān)管停留在每年一次對(duì)生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督檢查上，導(dǎo)致監(jiān)督檢查的寬度與深度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，每年監(jiān)督檢查的生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量不足企業(yè)總數(shù)的20%。另外，《水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管工作實(shí)施方案》中要求“水利工程建設(shè)單位和啟閉機(jī)生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)在簽署設(shè)備采購合同后20個(gè)工作日內(nèi)分別在產(chǎn)品名錄庫中填報(bào)相關(guān)產(chǎn)品信息”，因經(jīng)費(fèi)不足，對(duì)水利工程建設(shè)單位填報(bào)的啟閉機(jī)設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)未開展監(jiān)督檢查。

4 水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管工作的建議

經(jīng)過近幾年水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管工作的探索與實(shí)踐，取得了明顯的成效，但該工作任重道遠(yuǎn)，目前存在部分問題，需要加以重視并進(jìn)一步推進(jìn)事中事后監(jiān)管工作。

4.1 始終注重法治監(jiān)管

啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管做為一項(xiàng)政府監(jiān)管職能，首先就要做到依法監(jiān)管。必須強(qiáng)調(diào)用法治思維和法治方式履行政府監(jiān)管職能，建立健全啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管法規(guī)制度，確保各項(xiàng)監(jiān)管舉措于法有據(jù)、有法可依，納入法治化、制度化、規(guī)范化、程序化軌道，從而為水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管提供有力的法律依據(jù)。需繼續(xù)大力推進(jìn)啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管的法制化進(jìn)程，力爭頒布水利部規(guī)章，或在相關(guān)法律法規(guī)、國務(wù)院管理?xiàng)l例中增加啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管相關(guān)要求，方可真正實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)管。

4.2 著力推行“陽光監(jiān)管”

做到事中事后監(jiān)管規(guī)則公開、標(biāo)準(zhǔn)公開、程序公開、結(jié)果公開，保障市場主體權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，保障市場主體和社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓監(jiān)管執(zhí)法在陽光下運(yùn)行；做到雙隨機(jī)抽查全程留痕、責(zé)任可追溯，提升監(jiān)管的公平性、規(guī)范性和透明度，杜絕任性執(zhí)法；全面加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，培養(yǎng)和提升監(jiān)督檢查專家和產(chǎn)品檢驗(yàn)人員的監(jiān)管能力和專業(yè)水平，確保監(jiān)管的公平性和客觀性；強(qiáng)化監(jiān)管信息平臺(tái)和監(jiān)管結(jié)果在水利工程建設(shè)中的權(quán)威性和公信度，力爭將啟閉機(jī)生產(chǎn)企業(yè)和產(chǎn)品名錄庫做為水利工程招投標(biāo)和設(shè)備采購的重要依據(jù)。

4.3 積極倡導(dǎo)服務(wù)監(jiān)管

事中事后監(jiān)管不是為了卡企業(yè)的脖子，更不是要限制企業(yè)的發(fā)展，而是通過有效監(jiān)管促使企業(yè)提高質(zhì)量意識(shí)、提升質(zhì)量管理水平、推進(jìn)技術(shù)進(jìn)步，從而建立一個(gè)有序競爭的健康市場環(huán)境，存優(yōu)去劣，讓良幣驅(qū)逐劣幣?！胺殴芊备母?，關(guān)鍵是“服”，要做到放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，因此做好事中事后監(jiān)管工作一定要做到監(jiān)管和服務(wù)并重，努力增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。通過財(cái)政經(jīng)費(fèi)支持，加大監(jiān)督檢查的范圍，做到生產(chǎn)和使用環(huán)節(jié)全覆蓋，不僅要通過監(jiān)管促進(jìn)企業(yè)重視產(chǎn)品質(zhì)量，提升管理和技術(shù)水平，同時(shí)也要全面細(xì)致地幫助企業(yè)解決在管理和技術(shù)方面的問題。通過監(jiān)督檢查幫企業(yè)號(hào)脈診斷，對(duì)癥下藥，真正做到放、管、服協(xié)同推進(jìn)。

4.4 堅(jiān)定保證質(zhì)量監(jiān)管

“質(zhì)量第一”是我國一以貫之的發(fā)展理念，質(zhì)量是生命線，貫穿啟閉機(jī)產(chǎn)品生命全周期，也貫穿啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管工作全過程。進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，明確管理標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)近幾年事中事后監(jiān)管過程中存在的問題，適時(shí)修訂《水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管工作實(shí)施方案》。組織召開審查專家和檢測技術(shù)人員的培訓(xùn)交流，使其掌握啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管的各項(xiàng)規(guī)定和技術(shù)要求，提高其依法行政、依法辦理、依法服務(wù)的能力和水平，提高工作質(zhì)量。開展事中事后監(jiān)管，就是要通過高質(zhì)量的監(jiān)督檢查，促進(jìn)企業(yè)提升質(zhì)量管理水平，從而為水利工程提供質(zhì)量可靠的啟閉機(jī)產(chǎn)品，保障工程安全運(yùn)行。

5 結(jié)語

水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管是保證和提高水利工程啟閉機(jī)產(chǎn)品質(zhì)量，保障水利工程安全運(yùn)行的一項(xiàng)重要措施。做好水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要行業(yè)主管部門、產(chǎn)品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)、執(zhí)法檢查人員及行業(yè)專家的共同努力，從而推動(dòng)水利工程啟閉機(jī)事中事后監(jiān)管工作的不斷發(fā)展。