宿遷市河湖管理范圍劃定的做法經(jīng)驗與工作建議

李 凱，胡兆全，朱 泉,龔甜甜,方 瓊

(江蘇省宿遷市水利局，江蘇 宿遷 223999)

宿遷位于江蘇省西北部，境內(nèi)平原遼闊、土地肥沃、河湖交錯，現(xiàn)轄沭陽、泗陽、泗洪三縣和宿豫區(qū)、宿城區(qū)、宿遷經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)等，市域面積8555km2。水是宿遷最寶貴的生態(tài)資源，也是宿遷最大的生態(tài)優(yōu)勢，河湖生態(tài)環(huán)境對防洪排澇、農(nóng)業(yè)灌溉、抗旱供水、生態(tài)調(diào)節(jié)具有極大價值。宿遷市地處江蘇北部，橫跨淮河、沂沭泗兩大水系，擁有洪澤湖、駱馬湖兩大湖泊，新沂河、京杭大運河、淮河、古黃河等7條流域性河道，區(qū)域性骨干河道16條，重要跨縣河道25條，縣域重要河道25條，39座小水庫，40余座大中型閘站，水域面積2367km2，占其國土面積1/4。國家重大戰(zhàn)略工程南水北調(diào)東線工程穿越全境，洪澤湖、駱馬湖、中運河、徐洪河既是調(diào)水干線，也是沿線重要生活生產(chǎn)水源地，工程管理要求高，難度大。在此特殊的地理位置和背景下，河湖管理任務(wù)重、壓力大，維護河湖生態(tài)健康尤為重要。

1 河湖管理工作

為深入貫徹黨的十八屆三中全會和江蘇省委十二屆六次全會精神，開展河湖等自然生態(tài)空間的統(tǒng)一確權(quán)登記，切實加強河湖及水利工程管理與保護，充分發(fā)揮河湖綜合功能，江蘇省水利廳、國土資源廳、財政廳聯(lián)合召開的管理范圍劃定工作視頻會議的精神，對河湖及水利工程的劃界確權(quán)工作進(jìn)行了明確部署。要求至2020年，基本完成國有河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍的劃定工作，并依法依規(guī)逐步確定管理范圍內(nèi)的土地使用權(quán)屬。為有序開展宿遷市河湖和水利工程管理與保護范圍劃定工作，宿遷市人民政府印發(fā)了《市政府辦公室關(guān)于加快推進(jìn)河湖和水利工程管理范圍劃定工作的通知》，明確了宿遷市本次劃定工作的對象重點為70條省骨干河道、3個列入省保護名錄的湖泊、國有水管單位管理的閘站及水庫。各地還可結(jié)合實際，增列相關(guān)工程進(jìn)行管理范圍劃定。基于上述實施背景與河湖保護面臨實際問題，本文參考相關(guān)河湖保護范圍劃定方面成功經(jīng)驗案例[1- 12]，總結(jié)宿遷市河湖保護范圍劃定的經(jīng)驗做法，最后提出工作建議，以期對河湖管理范圍劃定工作進(jìn)行更好地探索。

2 存在問題與原因分析

2.1 政府協(xié)調(diào)機制有待完善

宿遷市河湖管理范圍劃定工作政府部門協(xié)調(diào)不完善。應(yīng)建立政府領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和相關(guān)部門聯(lián)動機制，強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。明確水利部門要發(fā)揮主導(dǎo)牽頭作用，組織協(xié)調(diào)各項具體工作，牢牢把握劃定工作的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和實施監(jiān)管等工作；財政部門負(fù)責(zé)落實河湖和水利工程劃定專項工作經(jīng)費，并監(jiān)督經(jīng)費使用管理；國土部門負(fù)責(zé)提供工作底圖、地籍圖等相關(guān)圖件資料；公安部門負(fù)責(zé)對在劃定工作進(jìn)展過程中出現(xiàn)的違法行為進(jìn)行及時查處。

2.2 矛盾協(xié)調(diào)機制有待健全

在劃界實施過程中，存在矛盾協(xié)調(diào)機制不健全的問題。宿遷市水利局主動與沂沭泗管理局、省駱運水利工程管理處、省淮沭新河管理處及徐州市、連云港市水程局對接，先期研究預(yù)判在實施過程中在界邊認(rèn)定、基準(zhǔn)線劃定、接邊處理，界樁(牌)埋設(shè)等方面可能出現(xiàn)的問題，積極尋求解決的辦法。劃界工作需參建單位共同努力，在各縣(區(qū))政府及財政局、自然資源和規(guī)劃局的大力支持下，以及各涉及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、組的緊密配合下，方可推進(jìn)宿遷市河湖和水利工程管理與保護范圍劃定工作順利實施。

2.3 部門共享機制薄弱

本次河湖和水利工程管理范圍劃定數(shù)據(jù)成果均按照江蘇省水利廳下發(fā)的相關(guān)技術(shù)文件要求，創(chuàng)建劃界成果信息化數(shù)據(jù)庫，并上傳至“江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定成果上報審核系統(tǒng)”。目前部門共享機制較為薄弱。宿遷市水利局與自然資源和規(guī)劃部門需溝通和對接，將宿遷市6個實施單元的劃界成果導(dǎo)入宿遷市自然資源和規(guī)劃局信息系統(tǒng)，實現(xiàn)劃界成果數(shù)據(jù)的共享。宿遷市水利局負(fù)責(zé)督促各縣區(qū)實施單元做好內(nèi)部劃界成果接邊工作，包括每條河道內(nèi)部接邊，不同河道的接邊。

2.4 質(zhì)量進(jìn)度管控機制不全

河湖管理劃界工作存在質(zhì)量和進(jìn)度管控機制不全問題。針對質(zhì)量管控問題，在工程實施過程中，對各縣區(qū)水利局通過招投標(biāo)確定的施工單位進(jìn)行不定期現(xiàn)場抽查，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量及其它問題及時指出，督促整改到位。針對進(jìn)度管控問題，不定期對工程進(jìn)展進(jìn)行督查，提出工程進(jìn)度、質(zhì)量、安全等要求，確保工程質(zhì)量和進(jìn)度落實到位。結(jié)合各縣區(qū)實施方案中規(guī)定的任務(wù)計劃及時間節(jié)點，按月提交進(jìn)度計劃表以及完成情況，主要包括各實施單元招投標(biāo)進(jìn)度，實施單位落實，各實施單元具體實施進(jìn)度以及年度計劃的完成情況。

3 對策建議

3.1 制定政府部門組織措施

明確劃界工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員工作職責(zé)、任務(wù)分工、完成時間節(jié)點等，定期組織檢查，層層落實。宿遷市改革辦將河道確權(quán)劃界工程納入年度考核任務(wù)加以推進(jìn)；宿遷市委、市政府將劃定工作以文件形式納入2017年經(jīng)濟社會發(fā)展重大項目計劃表，并作為宿遷市水利局年度工作目標(biāo)和單位考核的重要依據(jù)，由市委市政府督查室督查考核，定期通報項目進(jìn)展情況。宿遷市人民政府辦公室于2017年11月5日成立了由分管副市長擔(dān)任組長，市政府副秘書長和市水利局局長擔(dān)任副組長，市相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)和各縣(區(qū))分管領(lǐng)導(dǎo)為成員的市河湖和水利工程管理范圍劃定工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市劃界工作。各縣(區(qū))均成立了以縣(區(qū))政府分管縣(區(qū))長為組長，縣(區(qū))水利局、相關(guān)單位、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道負(fù)責(zé)人為成員的河湖和水利工程管理范圍確權(quán)劃界工作領(lǐng)導(dǎo)小組。負(fù)責(zé)劃界確權(quán)工作的具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促檢查和監(jiān)督考核工作。組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)的成立，為此項工作的順利開展提供強有力的組織和制度保障。

3.2 完善矛盾協(xié)調(diào)機制

在劃界實施過程中，宿遷市水利局主動與沂沭泗管理局、省駱運水利工程管理處、省淮沭新河管理處及徐州市、連云港市水程局對接，先期研究預(yù)判在實施過程中在界邊認(rèn)定、基準(zhǔn)線劃定、接邊處理，界樁(牌)埋設(shè)等方面可能出現(xiàn)的問題，積極尋求解決的辦法。通過各實施單元及各參建單位的共同努力，在得到了各縣(區(qū))政府及財政局、自然資源和規(guī)劃局的大力支持下，以及各涉及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村、組的緊密配合，合力推動宿遷市河湖和水利工程管理與保護范圍劃定工作順利實施完成。

根據(jù)江蘇省水利廳相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求，市水利局積極督促各區(qū)縣水利局有序進(jìn)行實施方案編制及符合性審查工作。2017年4月10日，宿遷市6個實施單元的實施方案均完成編制，并通過符合性審查。審查過程中，還特別邀請省廳領(lǐng)導(dǎo)和劃定工作專家到宿遷市指導(dǎo)河湖和水利工程管理與保護范圍劃定工作的開展。2017年4月28日，宿遷市水利局印發(fā)了《市水務(wù)局關(guān)于成立河湖管理范圍和水利工程管理與保護范圍劃定工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》，要求領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)對各實施單元劃界工作進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和把關(guān)。2017年8月10—12日，為了更好推動河湖和水利工程管理與保護范圍劃界工作，宿遷市水利局專門組織了一次劃界確權(quán)工作技術(shù)培訓(xùn)班，邀請省廳專家和試點實施單位技術(shù)人員進(jìn)行了理論和實踐的授課，各縣區(qū)水利局劃界工作的負(fù)責(zé)人員參加了技術(shù)培訓(xùn)，為后期工作的開展提供了技術(shù)保障。實施過程中，宿遷市水利局組織了多次技術(shù)交流和實地學(xué)習(xí)，統(tǒng)一技術(shù)路線，以解決實際問題。

3.3 加強部門信息共享機制

河湖和水利工程管理范圍與保護范圍劃定工作不是水利一家的事情，離不開財政、自然資源等部門的參與和支持，水利部門與財政、自然資源緊密配合，多次上門溝通協(xié)調(diào)或邀請上門指導(dǎo)，及時做好資金落實、地籍資料利用和劃定成果轉(zhuǎn)化等工作，遇到問題不推諉、不躲避，本著實事求是的態(tài)度解決問題。定期組織召開由各單位項目負(fù)責(zé)人參加的工作例會，匯總項目完成情況、矛盾協(xié)調(diào)、施工進(jìn)度，及時協(xié)調(diào)工作過程中遇到的問題。

3.4 建立抽檢、整改落實機制

按照《江蘇省水利廳關(guān)于開展全省河湖和水利工程管理范圍劃定第三方質(zhì)量抽檢的通知》要求，宿遷市水利局負(fù)責(zé)組織實施全市6個實施單元的第三方質(zhì)量抽檢工作，委托招標(biāo)代理公司分2個年度進(jìn)行了抽檢招投標(biāo)工作。各實施單元針對抽檢中發(fā)現(xiàn)的問題，及時組織施工方進(jìn)行整改，抽檢單位對整改情況逐條進(jìn)行復(fù)查并確認(rèn)已經(jīng)全部整改到位。

通過對6個實施單元技術(shù)文件、圖、表、數(shù)據(jù)庫以及各類文檔的內(nèi)業(yè)概查以及對界樁(牌)、告示牌外業(yè)巡查，基準(zhǔn)線、界樁(牌)外業(yè)檢測樣本數(shù)據(jù)的比對，出具反饋抽檢意見給施工單位并進(jìn)行了整改復(fù)審，整改后劃界成果符合相關(guān)技術(shù)要求。實施過程中，宿遷市水利局組織相關(guān)人員定期到各實施單元跟班服務(wù)、監(jiān)督，嚴(yán)格按設(shè)計要求，嚴(yán)控施工質(zhì)量。各實施單元的各標(biāo)段施工單位的成果資料經(jīng)市水利局委托的第三方質(zhì)量抽檢單位抽檢合格后，將數(shù)據(jù)上傳至江蘇省河湖和水利工程管理范圍劃定成果上報審核系統(tǒng)。并委派專人監(jiān)督督促各實施單元按照省級內(nèi)業(yè)審核意見落實整改措施，確保整改到位并通過省級審核通過。

在抽檢、整改過程中，發(fā)現(xiàn)“兩違三亂、四亂”現(xiàn)象，并嚴(yán)格整治。2019年宿遷市共排查“兩違”項目共2316項，現(xiàn)已完成2310項，完成率為99.7%，2018年以來省廳向宿遷市交辦“三亂”項目共195項，目前已完成銷號194項，完成率為99.5%，2018年、2019年水利部分4批共計交辦宿遷市98項“四亂”問題，現(xiàn)在完成整改94項，完成率為95.1%。針對編制河道保護規(guī)劃，以河道管理范圍線外圍線，編制完成了宿遷淮河水系、沂沭泗水系內(nèi)市管河道的保護規(guī)劃，形成了具有一定指導(dǎo)性的規(guī)劃文本，為下一步河湖健康發(fā)展提供一定的保障基礎(chǔ)；針對駱馬湖東線調(diào)整，2019年5月份宿遷市啟動了駱馬湖東岸保護范圍調(diào)整優(yōu)化研究工作，先后10余次分赴淮委、省水利廳匯報爭取。經(jīng)多方努力，省水利廳組織了駱馬湖保護范圍調(diào)整優(yōu)化研究成果審查，并同意將駱馬湖東岸保護范圍線由海拔26m等高線優(yōu)化至25m等高線，經(jīng)過本次優(yōu)化調(diào)整，可釋放駱馬湖東岸超過11km2空間用于城市規(guī)劃和發(fā)展。

3.5 加強督查、巡查、通報機制

一是利用局河湖劃定工作領(lǐng)導(dǎo)小組平臺，根據(jù)時間節(jié)點定期進(jìn)行督查。各縣區(qū)水利局通過招投標(biāo)確定的施工單位進(jìn)行不定期現(xiàn)場抽查，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量及其它問題及時指出，并督促立即整改到位。二是采取不定期抽查方式，對各實施單元進(jìn)行巡查，現(xiàn)場查看界樁預(yù)制情況及告示牌的制作情況，并提出要求，檢測合格后，需經(jīng)有關(guān)單位認(rèn)定，方可進(jìn)行批量制作。三是結(jié)合河長制年度考核，列入考核內(nèi)容，分批次進(jìn)行督查巡查，對督查巡查發(fā)現(xiàn)的問題及時下發(fā)交辦整改通知單提出工程進(jìn)度、質(zhì)量、安全等要求，確保工程質(zhì)量和進(jìn)度落實到位。

3.6 加強工作創(chuàng)新與改進(jìn)

學(xué)習(xí)和總結(jié)成功試點經(jīng)驗，不斷抓好各項技術(shù)規(guī)范文件的學(xué)習(xí)貫徹，全市采取技術(shù)聯(lián)動機制，一方有難，全員參與交流討論，并及時向省廳專家請教，通過走出去學(xué)，請進(jìn)來教的方式，不斷學(xué)習(xí)新的工作方法和成功經(jīng)驗。同時突破既有思維束縛，勇于創(chuàng)新，如泗陽縣打破傳統(tǒng)水泥制樁的觀念，界樁采用大理石材質(zhì)，從外觀和耐久性方面都得到了很大提升。各縣區(qū)要高度重視劃定工作，迅速向政府報告，與財政、國土等部門及時溝通，按照三年任務(wù)兩年完成的新要求，科學(xué)調(diào)整工作任務(wù)計劃，確保各年度劃界任務(wù)能夠順利完成。