風險預防原則在體育風險治理中的適用

劉玉綽

習近平總書記在黨的十九大報告中曾指出，“廣泛開展全民健身活動，加快推進體育強國建設，籌辦好北京冬奧會、冬殘奧會”。 體育強國建設已然成為新時代黨領導全國各族人民進行社會主義現(xiàn)代化建設的重要組成部分， 為國家發(fā)展體育事業(yè)提出了更高要求。 體育強國建設涵蓋群眾體育、競技體育、學校體育、體育產(chǎn)業(yè)等多個領域，上述各領域的治理成效關乎體育強國的建設成敗。然而，伴隨著我國逐漸步入風險社會， 上述各領域難免湮沒于風險的洪流之中，并被浸染風險底色，徒增體育治理難度。 與之相對應，體育治理的“觸角”應由已知危害層面擴張至未知風險領域， 但此種權力擴張可能會對公民基本權利造成某種侵害，使體育治理陷入“按下葫蘆又起瓢”的窘境。 例如，政府規(guī)制主體基于一些體育賽事存在某些不確定風險而“一刀切”地予以禁止，雖然規(guī)避了體育風險， 但也侵犯了公民的體育基本權利。為避免頻繁僵硬地陷入該類窘境，阻礙體育風險的有效治理，有必要引入風險預防原則予以指引。因此， 本文將在對風險預防原則的相涉理論研究的基礎之上， 立足于風險預防原則在體育風險治理中適用所面臨的立法、行政、司法、守法等方面的困境，有針對性地提出相應策略。

1 風險預防原則在體育風險治理中適用之邏輯前提

弄清風險預防原則的由來及內(nèi)涵是探求其在體育風險治理中適用的邏輯前提， 在此需要對該原則追根溯源以形成普適性認知， 并對其內(nèi)涵進行探究以為其適用明確方向。

1.1 風險預防原則的由來及普適性認知

風險預防原則已經(jīng)實現(xiàn)了由理論向規(guī)范的轉化，并正向越來越多的風險領域拓展。風險預防原則最早可追溯到1845年英國倫敦抗擊霍亂事件，彼時政府在對醫(yī)生約翰·斯諾斯所提出“病毒通過水途徑傳播”的論斷并不確定的情形下，拆除事故場域的所有水泵，結果霍亂憑空消失。 其后經(jīng)過百余年的不斷探索及實踐，風險預防原則最先在德國《空氣污染防治法》（1976年）中“開花結果”，為德國應對全球變暖以及酸雨等環(huán)境污染問題提供了原則性指引。再后該原則在環(huán)境治理領域的價值日益凸顯， 促使其迅速由國內(nèi)法領域上升至國際法層面。 例如，《世界自然憲章》（1982年）首次將風險預防原則納入國際法范疇，《倫敦宣言》（1987年）的推動實現(xiàn)了該原則在北海污染治理中的具體實踐，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》（1992年）更是將其正式確立為一項國際性原則，對該原則而言具有里程碑意義。

迄今為止， 國際上尚未對風險預防原則形成統(tǒng)一的定義。當下風險預防原則主要存在強、弱2個版本。 其中強風險預防原則強調(diào)只要某種行為存在風險，就應予以禁止，除非風險行為人能夠證明風險并不存在； 弱風險預防原則主張風險的不確定性不能成為政府不采取預防措施的理由， 但所采取的措施應嚴格秉持成本效益分析理念。 公法學者斯圖爾特在上述強、弱2 種版本基礎之上，將風險預防原則劃分為非排除型、安全邊界型、最佳方案型、禁止型4 種類型。 其中非排除型風險預防原則主張風險的不確定性不應成為政府不采取預防措施的理由； 安全邊界型風險預防原則主張風險行為人在政府規(guī)制主體劃定的安全邊界范圍內(nèi)，實施某種行為；最佳方案型風險預防原則主張風險行為人應采取最佳方案使其行為的預期危害減至最小， 除非行為人能夠證明風險不存在； 禁止型風險預防原則主張任何風險行為皆應禁止，除非風險行為人能夠證明風險并不存在。不難看出，非排除型、安全邊界型2 種風險預防原則屬于弱風險預防原則，最佳方案型、禁止型2 種風險預防原則屬于強風險預防原則。 經(jīng)過整合上述所有類型風險預防原則， 可以對風險預防原則形成普適性認知：政府規(guī)制主體可針對風險不確定行為，采取諸如 “設置安全邊界”“要求采取最佳行為方案”，以及“強行禁止”等適當性預防措施；風險行為人也可通過證明風險不存在的方式回應過于嚴厲的預防措施，進而謀求某種程度上的“豁免”。

1.2 風險預防原則的規(guī)范意涵

風險預防原則在各要素之間的邏輯關聯(lián)下可推衍出合比例與程序正當兩大子原則， 并通過兩大子原則，具化出行政權的有限擴張、風險類型化預防、風險治理參與主體與治理手段多元化等規(guī)范意涵。從上述針對風險預防原則的普適性認知來看， 其涵蓋風險不確定、潛在危害重大且不可逆、所采取預防措施適當、證明責任分配合理等要素。 為了實現(xiàn)這4 種要素之間的有效邏輯關聯(lián)， 需要在其互動中提煉出實體性與程序性元素， 并沿此線索勾勒出相對應領域的理性要求， 即合比例性原則與程序正當性原則。換言之，風險預防原則唯有內(nèi)化上述兩大子原則的合理內(nèi)核， 方能確保在其映射下的風險預防措施與風險相適應，以充分實現(xiàn)其價值。 接下來，需要結合合比例原則與程序正當原則， 對風險預防原則的具體內(nèi)涵予以闡釋。從行政法理論來看，合比例原則要求行政手段與目的之間保持適當、必要及均衡；程序正當原則要求行政中立、公開及廣泛參與。在兩大子原則對風險治理領域的映射下， 風險預防原則衍生出以下內(nèi)涵（圖1）：一是行政權的有限擴張。 風險預防原則為行政權由已然危害領域擴張至未然風險領域提供了依據(jù)，但該擴張容易產(chǎn)生替代性風險，有必要根據(jù)兩大子原則， 分別從實體與程序方面予以限制。在對行政權的具體限制層面，可以從滾動式風險評估、變更風險預防措施、證明責任轉移等方面著手進行制度建構。二是風險類型化預防。合比例原則系針對確定的危害而言的，然而風險卻并非確定。唯有根據(jù)不同情形為風險預估出不同的確定性危害，然后有針對性地預設不同的預防措施，才能實現(xiàn)風險類型化預防。三是風險預防主體多元化。程序正當原則強調(diào)行政活動中的多元主體參與。 就風險預防活動而言， 除了行政主體與行政相對人必須參與之外，還應吸納社會組織、市場主體、公民個人、專家學者等主體積極參與，以最大限度實現(xiàn)有效預防。四是風險預防手段多元化。 風險預防原則主張風險與風險預防措施相適應，應綜合運用法律、經(jīng)濟、政治、文化、社會、科技等手段以實現(xiàn)風險預防成本與效益之間的均衡。

圖1 風險預防原則的衍生內(nèi)涵Figure1 Derived implication of the risk prevention principle

2 風險預防原則在體育風險治理中適用之基礎

風險預防原則在體育風險治理中的適用具有現(xiàn)實基礎、制度基礎與經(jīng)驗基礎，以上基礎可為論證其在體育風險治理中適用的可行性提供依據(jù)。

2.1 風險預防原則適用之現(xiàn)實基礎

風險預防原則在體育風險治理中適用的目的是減少或避免其中所存在的風險，那么，所涉風險則為該原則的適用提供了現(xiàn)實基礎。在當下風險社會，群眾體育、競技體育、學校體育、體育產(chǎn)業(yè)等體育強國建設的重要指標皆湮沒于風險的洪流之中， 上述體育事業(yè)發(fā)展中所潛伏的風險一旦轉化為現(xiàn)實危害，必將嚴重阻礙體育強國建設。其中：群眾體育發(fā)展中潛伏的風險主要有個人體育運動自害及他害風險、群體沖突風險（如廣場舞大媽爭奪場地）、群體受侵害風險（如夜跑團遭遇交通事故）、體育場館設施風險、群眾體育人群中詐騙及邪教宣傳風險、傳染病擴散風險等類型； 競技體育所面臨的風險主要集中于體育賽事場域，潛伏著群體沖突、恐怖襲擊、火災、擁擠踩踏、場館設施坍塌、網(wǎng)絡攻擊、自然災害、傳染病擴散等風險，給體育賽事構成了嚴重威脅；學校體育發(fā)展中常見的風險主要有學生猝死風險、 學生運動中自害及他害風險、場館設施風險等類型；近年來，體育產(chǎn)業(yè)雖取得了快速發(fā)展，但風險也隨之迭加，容易產(chǎn)生投入與收益巨大逆差?？偠灾粝雽崿F(xiàn)體育強國的建設目標，很有必要規(guī)避上述風險，這要求體育治理依據(jù)風險預防原則將“觸角”擴張至不確定風險領域，為發(fā)展體育事業(yè)營造安全的環(huán)境。

2.2 風險預防原則適用之制度基礎

風險預防原則在我國體育風險治理中的適用存在制度基礎，所涉制度分布于憲法、體育基本法、行政法規(guī)以及部門規(guī)章等法律規(guī)范之中。首先，憲法第28 條注、第54 條注 2】分別對公權力機關與公民維護國家安全的義務作出規(guī)定， 為構建國家總體安全觀提供了憲法依據(jù)。 風險預防原則強調(diào)政府規(guī)制主體對被規(guī)制主體的風險行為予以規(guī)制，大體可反映出公權力機關對風險預防的積極義務以及公民對風險預防的消極義務， 再加之體育風險治理屬于國家總體安全觀的構建范疇，因此，憲法第28 條、第54 條為風險預防原則在體育風險治理中的適用提供了憲法依據(jù)。 憲法第21 條第2 款規(guī)定了“國家發(fā)展體育事業(yè)”，在風險社會的體育事業(yè)發(fā)展中，行政權的“觸角”要前置于體育風險，因此，憲法第21 條第2 款同樣為風險預防原則在體育風險治理中的適用提供了憲法依據(jù)。 憲法第33 條第3 款為人權條款，根據(jù)德國“主觀權利客觀法”理論，人權條款對應有國家保護義務功能， 國家體育風險治理系其履行保護義務的重要形式，因此，人權條款同樣為風險預防原則在風險治理中適用提供了憲法依據(jù)。 其次，《中華人民共和國體育法》（簡稱《體育法》）雖然未對風險預防原則予以明確，但可從中多處能夠捕捉到其痕跡，主要散見于第4 條（體育行政管理）、第11 條（國民體質(zhì)監(jiān)測）、第23 條（學生體格健康檢查）、第43 條（體育經(jīng)營活動管理與監(jiān)督）、第45 條（公共體育設施保護） 等條款中。 最后， 相較而言，《學校體育工作條例》中風險預防原則的痕跡更為明顯，這從其第4 條（體育鍛煉與安全衛(wèi)生相結合）、第8 條（體育課教學規(guī)律）、第21 條（體育場地設施維護）、第23 條（學校體育工作檢查）等條款中可見一斑。 《公共文化體育設施條例》圍繞公共文化體育設施作出詳盡規(guī)定，致力于規(guī)避公共文化體育設施事故風險， 同樣對風險預防原則有所體現(xiàn)。 《體育賽事活動管理辦法》在其總則部分將 “安全” 明確為體育賽事活動舉辦的原則，并對體育賽事活動的申辦、審批、組織、服務、監(jiān)管、法律責任作出具體規(guī)定，與風險預防原則存在很大程度上契合?？偠灾鲜龈魑浑A法律規(guī)范很大程度上為風險預防原則在體育風險治理中適用提供了制度基礎。

2.3 風險預防原則適用之經(jīng)驗基礎

風險預防原則發(fā)軔于環(huán)境保護領域， 并向其他風險領域不斷拓展， 這些實踐為風險預防原則的廣泛適用積累了豐富的經(jīng)驗， 也為其在體育風險治理中適用提供了借鑒基礎。 當前風險預防原則已經(jīng)被適用于環(huán)境保護、食品安全、防災減災、工程建設、危險品運輸儲備、網(wǎng)絡安全等領域，并取得了良好的治理效果。 甚至在其中某些風險領域，我國更是通過立法對該原則給予了充分肯定。 例如，《中華人民共和國環(huán)境保護法》 第5 條、《中華人民共和國生物安全法》 第3 條、《中華人民共和國食品安全法》（簡稱《食品安全法》） 第3 條、《中華人民共和國網(wǎng)絡安全法》第5 條等條款作為總則章節(jié)條款，雖未對風險預防原則作出明確規(guī)定， 但實際上皆對該原則給予了充分肯定。另外，我國不但在某些風險領域承認了風險預防原則，更是為其建構了具體的法律規(guī)范體系。例如，《食品安全法》第3 條作為總則條款，實際上承認了風險預防原則， 還在分則部分對食品安全風險監(jiān)測和評估作出專章規(guī)定。此外，我國還陸續(xù)頒布了《食品安全風險分析工作原則》（GBT 23811-2009）、《食品安全風險評估管理規(guī)定 （試行）》（2010年）和《食品安全風險監(jiān)測管理規(guī)定 （試行）》（2010年）等文件，對風險預防原則在食品風險領域予以具體化?？偠灾?針對風險預防原則在體育風險治理中如何適用，其他風險領域的經(jīng)驗、做法值得參考借鑒。

3 風險預防原則在我國體育風險治理中適用的實踐困境

風險預防原則在我國體育風險治理中的適用需要立法主體予以確認，行政主體予以執(zhí)行，司法主體予以調(diào)適，守法主體予以推動。 但是，上述領域當前面臨著一系列困境，在此試予以探究，以為掃除其適用障礙作鋪墊。

3.1 體育風險立法闕如

完善的體育立法勾勒出體育事業(yè)發(fā)展的美好藍圖，公民、社會組織、公權力機關等主體沿著該類法律預設的軌道行為， 以確保所勾勒的美好藍圖轉化為現(xiàn)實，進而推動體育強國建設。 那么，當下我國是否已就體育事業(yè)發(fā)展形成了完善的法律規(guī)范體系？答案是否定的。在當下風險社會，體育立法除了需要把握事中規(guī)制與事后救濟之外，還應將“觸角”延伸至事前防御領域， 而風險預防原則恰為此類延伸提供了原則性指引。 當下我國體育立法中雖“隱藏”著風險預防原則的些許蛛絲馬跡， 但也存在一系列問題，制約著該原則向體育立法的滲透。結合風險預防原則檢視我國體育立法，不難發(fā)現(xiàn)以下問題：一是，立法未明確且較為粗疏。 縱覽整個體育法律規(guī)范體系，未對風險預防原則作出明確，且相關規(guī)定較為粗疏， 無法確保其在體育風險治理領域的可操作性。 例如，《學校體育工作條例》第4 條規(guī)定了體育鍛煉與安全衛(wèi)生相結合的原則，與風險預防原則存在一定契合，但其后并未在分則文本中對該原則具體展開。二是，立法位階較低。相較而言，《學校體育運動風險防控暫行辦法》《體育賽事活動管理辦法》《經(jīng)營高危險性體育項目許可管理辦法》 等低位階的部門規(guī)章或規(guī)范性文件走在了《體育法》以及體育行政法規(guī)的前面，對風險預防原則進行了較為具體的落實。三是，立法凸顯不均衡。通過檢索與風險預防原則相涉的體育法律規(guī)范，競技體育立法所占比重最大，學校體育立法次之，群眾體育立法最少，呈現(xiàn)不均衡樣態(tài)。

3.2 體育風險行政失范

行政機關是體育風險治理的主力軍， 對該項事業(yè)能否順利完成起到關鍵作用。在當下風險社會，行政機關應將其權力“觸角”延伸至未知風險領域，在體育治理中也應如此。風險與機遇并存，體育強國建設步伐的加快必將帶動其中所潛伏風險衍化為現(xiàn)實危害， 在很大程度上制約著體育強國建設。 由此看來，體育風險治理將成為體育行政優(yōu)化的努力方向，這在很大程度上可為體育強國建設掃除障礙。然而，體育行政的此種努力同樣面臨著諸多挑戰(zhàn)， 反而造成體育風險行政失范。 首先，體育風險評估不科學。體育風險評估具有較高的專業(yè)技術要求， 體育行政部門往往缺少具有相應專業(yè)素質(zhì)的工作人員， 加之體育風險的影響因素不斷變化， 無形中加大了體育風險評估的難度，進而導致體育風險評估不科學。其次，體育風險預防措施執(zhí)行不力。 體育風險預防措施的執(zhí)行往往需要政府多部門配合參與，但該條進路容易因各部門責任劃分不明、利益博弈等原因陷入“九龍治水”之窘境，進而影響行政效果。以甘肅白銀“5·22”馬拉松事故為例，責任部門涉及屬地安委會、公安、應急、文旅、體育、政法委、衛(wèi)健、氣象、工信等部門，在如此多部門的配合下，風險預防工作仍未能做到位，最終造成21 死的慘痛后果。 最后，體育風險預防中成本效益分析不充分。 體育風險本身就是對未知不確定風險的預估，所采取風險預防措施基于這種不確定風險之上，無疑會導致風險預防中成本效益分析難度較大，容易產(chǎn)生過度預防及無效預防，所采取預防措施甚至還可能產(chǎn)生替代性風險。

3.3 體育風險司法乏力

在行政法領域， 司法權一般通過發(fā)揮對行政權的制約作用，實現(xiàn)其調(diào)整社會秩序的功能價值?？v覽近現(xiàn)代西方國家的發(fā)展歷程， 國家在形態(tài)上先后從“警察國家” 過渡至 “福利國家”， 現(xiàn)如今又轉化為“風險社會”國家。 自20 世紀60年代，工業(yè)化、城市化導致的貧富差距、環(huán)境破壞、勞工及消費者權益損害等問題不斷涌現(xiàn)，西方國家被卷入風險社會。與之相對應，行政權先后分別呈現(xiàn)被動行政、廣泛行政、有限行政等樣態(tài)， 司法權亦隨之經(jīng)歷了司法能動主義、司法克制主義、修正的司法能動主義等階段。在當下風險社會， 行政機關除了應繼續(xù)致力于推動經(jīng)濟增長、維護社會秩序等事務之外，還應將“觸角”延伸至風險治理領域， 而司法機關則應充分發(fā)揮司法能動主義，督促行政機關積極參與風險治理，這也為司法改良提出了新的要求。由此推之，針對體育風險治理，不但需要行政機關發(fā)揮主導作用，也離不開司法機關對其行權過程的監(jiān)督及制約。換言之，當行政機關就體育風險怠于采取預防措施或者所采取預防措施產(chǎn)生替代性風險時， 需要司法機關予以司法介入及矯正， 為實現(xiàn)體育風險的有效治理提供司法保障。 但是，從目前我國司法現(xiàn)狀來看，司法機關基本上在體育風險的治理上參與不足，略顯乏力。筆者認為，這可能與體育風險治理尚未受重視有關，也可能與司法長期以來對涉入體育領域保守有關。

3.4 體育風險意識淡薄

意識是客觀事物之于人類大腦的主觀反映，且具有主觀能動性。由此推之，體育意識是人類對體育的認知結果， 并能夠反作用于人類行為以促進體育事業(yè)的發(fā)展，進而推動體育強國建設。近年來，“體育意識” 一詞曾被黨和國家領導人在不同場合頻頻提及，并被納入《全民健身計劃（2016—2020年）》《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等多部重要文件，從中足見體育意識之重要性。 經(jīng)過整合體育意識的內(nèi)外表現(xiàn)得出，體育意識可定義為“公民對體育價值的認知、認同，對參與體育鍛煉的興趣、情感、態(tài)度、體驗和行為傾向，對自身在提高全民族身體素質(zhì)中的社會角色、承擔的社會責任、 享有的社會權利所持有的認知與觀念， 以及參與體育活動的自覺性、 主動性和積極性”。 由此可見，體育意識內(nèi)含體育認知與認同、體育態(tài)度與意愿、體育情感與意志、體育權利與義務4個維度。 其中，體育認知與認同指向體育知識及價值，是體育意識的基礎維度；體育態(tài)度與意愿指向體育鍛煉，是在體育認知與認同基礎上的一次升華；體育情感與意志同樣指向體育鍛煉， 是相較體育態(tài)度與意愿的又一次升華； 體育權利與義務指向身體健康及體育強國，屬于體育意識的最高級維度。 4 種維度為層層遞進的關系， 后一維度又對前一維度具有反作用。從目前整體上來看，我國公民體育意識本就淡薄，體育風險意識則更為淡薄，無法起到推動民眾參與體育風險治理的作用。

4 風險預防原則在我國體育風險治理中適用困境的應對策略

困境與對策并存。 本文立足于風險預防原則在體育風險治理中適用所面臨的困境， 循著立法、行政、司法、守法等路徑，為風險預防原則在我國體育風險治理中的適用掃除障礙。

4.1 完善體育風險立法

體育立法應注重對風險預防原則的全面滲透，為體育風險治理提供完善的法律依據(jù)。對此，需要立足于上述從風險預防原則視角檢視體育立法中的問題， 從橫向與縱向角度推動該原則在體育立法中的滲透。 從橫向角度而言，應著眼于群眾體育、競技體育、學校體育、體育產(chǎn)業(yè)等體育各領域的風險特點，分別制定風險治理的法律規(guī)范，切忌顧此失彼，為體育風險治理提供全方位的法律依據(jù)。 從縱向角度而言，應著眼于各位階的體育法律規(guī)范，將風險預防原則的精神滲透其中。首先，《體育法》的下次修訂應嘗試吸納風險預防原則。筆者認為，有必要在《體育法》總則部分將該原則明確為基本原則， 并在分則各部分對其予以具體化。 其次，可以制定諸如《體育活動安全保障條例》等類型的體育行政法規(guī)。在具體內(nèi)容上，應當將體育風險治理明確為立法目的，并對風險監(jiān)測、評估指標體系、滾動式風險評估、風險預防措施變更、多元規(guī)制手段、多元規(guī)制主體、風險證明責任等作出具體規(guī)定。再者，可以針對體育風險領域某一具體事務制定部門規(guī)章。 例如，《經(jīng)營高危險性體育項目許可管理辦法》《體育賽事活動管理辦法》《學校體育運動風險防控暫行辦法》 等部門規(guī)章皆為國家開展體育風險領域某專項重點治理提供法律依據(jù)。 最后，應促成地方各省市地方性法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件等以具體貫徹風險預防原則。例如，上海市體育局在新冠肺炎疫情背景下針對體育賽事的舉辦， 出臺了 《常態(tài)化疫情防控期間體育賽事舉辦指引》，對規(guī)避體育賽事中的病毒傳染風險提供了有效指引，貫徹了風險預防原則。 總之，應推動風險預防原則在體育立法中實現(xiàn)全方位、多層次、寬領域的滲透，為體育風險治理提供法律保障。

4.2 優(yōu)化體育風險行政

體育行政應注重以風險預防原則為依歸，實現(xiàn)體育風險的有效治理。 為了確保實現(xiàn)體育風險的有效治理，體育行政應在風險預防原則的指引下朝著以下方向優(yōu)化：一是，強化部門信息溝通與職能協(xié)調(diào)，整合體育風險治理機制。 體育風險治理是一項系統(tǒng)性工程， 需要多個部門通力協(xié)作共同實現(xiàn)，當下有必要對各部門體育風險治理職責予以明晰，形成以體育主管部門為主導、多行政部門相配合的高效協(xié)作治理機制。 二是，在體育主管部門內(nèi)部設置專門機構并招募專業(yè)性人員， 負責體育風險識別、評估、監(jiān)測等工作。 三是，重視市場主體、社會組織、公民個人在體育風險治理中的參與。 此舉在“行政主體—相對人” 二元對立的傳統(tǒng)行政模式的映射下，強調(diào)“政府—市場主體—社會組織—公民個人”多元主體參與治理的行政模式，上述主體可基于自身利益或社會公益參與體育風險治理。 四是，完善體育風險治理程序機制。 為了最大限度降低體育風險過度治理、無效治理以及替代性風險發(fā)生的可能性， 有必要針對體育風險治理設置信息公開、聽證、專家論證、申訴、反向證明等制度，形成較為完善的體育風險治理程序機制。 五是，采取風險治理措施動態(tài)調(diào)整機制。 隨著時間、空間等影響因素的變化，體育風險可能會有所減少或增加，倘若仍采用最初的治理措施， 勢必將削減風險治理成效。因此， 有必要采取風險治理措施動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)體育風險的變動情況適時變更治理措施，確保體育風險與治理措施相適應。

4.3 改進體育風險司法

體育司法應積極探求風險預防原則的精神實質(zhì)并予以貫徹，確保體育風險治理沿著法律軌道進行。 為實現(xiàn)此目的，有必要針對體育風險治理的不同階段分別創(chuàng)設預防性公益訴訟、引入普通行政訴訟。 預防性公益訴訟是針對通過司法途徑督促政府規(guī)制主體采取風險預防措施而言的，即由法定主體基于體育風險相涉的公共利益考量，要求政府規(guī)制主體采取治理措施， 倘若后者未采取治理措施，前者可以向法院提起預防性公益訴訟。 預防性公益訴訟其實在環(huán)境保護領域中已有實踐，例如，《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第1 條就規(guī)定了“對具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”，我國還先后提起了云南“綠孔雀案”和四川甘孜“五小葉槭案”等環(huán)境預防性公益訴訟案件。 近年來，隨著公益訴訟外延的不斷拓展以及體育事業(yè)的迅猛發(fā)展，不少專家學者提出了“體育公益訴訟”的概念，希冀為體育的相涉公益提供司法保護。 體育公益訴訟主要的理論障礙在公益訴訟理論和體育本質(zhì)特征的對接、融會中已被基本厘清，且我國司法權已經(jīng)在一些體育公益保護中有所實踐并取得了良好的救濟效果，體育公益訴訟在體育強國建設背景下值得推廣。 那么，體育風險預防性公益訴訟作為體育公益訴訟在風險社會的進一步衍化模式， 亦值得在體育強國建設背景下推行。此外，體育風險預防性公益訴訟一旦推行，可能會產(chǎn)生濫訴并造成司法資源浪費，因此有必要在訴訟啟動條件、提起主體等方面作出相關限制性規(guī)定以防止濫訴。 具言之，體育預防性公益訴訟應以所涉體育風險重大為啟動條件，并將訴訟提出主體限制為檢察機關以及法定的體育組織，公民可以向上述主體提供線索，由其權衡之后決定是否提起預防性公益訴訟。 普通行政訴訟系針對被規(guī)制主體不服政府規(guī)制主體所采取風險預防措施而言的，倘若政府規(guī)制主體所采取風險預防措施存在違法或者明顯不當，并對被規(guī)制主體權利產(chǎn)生實質(zhì)侵害時，就應賦予后者尋求司法救濟的權利。 值得強調(diào)的是，體育風險預防性公益訴訟中應由公益訴訟提出主體承擔舉證責任，這些主體往往比政府規(guī)制主體更能掌握相關線索，如此分配舉證責任還可在一定程度上防止濫訴。 體育風險治理的普通行政訴訟中則應由政府規(guī)制主體承擔舉證責任，以抑制行政權向體育風險領域的無限制擴張。

4.4 強化體育風險意識

體育意識應謀求與風險預防原則之間的融合，確保公民在新型體育意識的作用下能參與到體育風險治理中。風險預防原則在體育風險治理中的適用，應倡導公民積極參與體育風險治理， 將公民參與體育治理的時空區(qū)間擴展至未知風險領域， 無疑對公民深化體育認知提出了更高要求， 進而強化了公民參與體育強國建設的使命感。再者，公民體育認知的深化勢必將促發(fā)其體育認同、態(tài)度、意愿、情感、意志的變化，進而帶動其對體育權利與義務認知的變化。如此循環(huán)往復， 風險預防原則在體育風險治理中的適用將促進體育意識內(nèi)部各維度要素之間的互動，進而實現(xiàn)體育意識的整體強化。 公民在某些情形下可能存在體育風險制造者與危害承受者2 種身份上的競合，因此應從積極與消極2 種維度強化對公民體育風險意識的培育。 不但應積極培育公民參與體育風險治理的主人翁意識，鼓勵其及時向公權力主體提供體育風險線索或者貢獻治理智慧；還應培育公民做遵紀守法好公民的意識，降低其制造體育風險的可能性。 就體育意識的培育方式而言，可根據(jù)各體育領域的特點分別采取以下方式：一是，群眾體育的參與者具有數(shù)量多、分布廣的特點，可通過寫標語、貼海報、登報紙、上電視等方式宣傳群眾體育發(fā)展中隱藏的風險， 強化體育鍛煉風險意識；二是， 競技體育的參與成員數(shù)量較少且分布集中，可通過對運動員進行安全培訓， 對賽事觀眾以發(fā)傳單、大屏幕廣播等方式宣傳賽事觀看中應注意的安全事項，強化其體育賽事風險意識；三是，學校體育中學生數(shù)量多且分布集中，可采用發(fā)放學生安全手冊、定期開展安全教育等方式，強化學生規(guī)避學校體育風險的意識；四是，體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營主體相較而言，數(shù)量較少且容易管理，可采取下發(fā)風險告知書、對單位負責人員進行安全培訓等方式，培育其體育經(jīng)營風險意識。 總而言之，任何體育風險意識的培育方式，皆應立足于體育領域的特點，最大限度地強化相應主體對體育風險的認知及對體育風險治理的認同。

5 結束語

在當今風險社會， 風險預防原則在體育風險治理中的適用及展開， 極具可行性與必要性。 相較而言，規(guī)避風險比危害治理要經(jīng)濟得多，因此應盡量將風險控制在源頭，防止其轉化為現(xiàn)實危害。 但是，權力是柄雙刃劍， 行政權向未知風險領域的擴張除了能夠有效抑制風險之外， 還可能對公民的基本權利造成侵害， 對此唯有引入風險預防原則以為該擴張?zhí)峁┰瓌t性指引，方能做到趨利避害。當下應在風險預防原則的映射下，促成立法、行政、司法、守法等多元聯(lián)動機制， 有效發(fā)揮該原則在風險治理中的根本價值。 針對體育風險治理， 應在風險預防原則指引下，完善體育風險立法、優(yōu)化體育風險行政、改進體育風險司法、強化體育風險意識，實現(xiàn)體育風險治理體系與治理能力的現(xiàn)代化， 確保體育強國建設的順利進行。

注釋：

【注1】《憲法》第28 條：“國家維護社會秩序，鎮(zhèn)壓叛國和其他危害國家安全的犯罪活動，制裁危害社會治安、破壞社會主義經(jīng)濟和其他犯罪的活動，懲辦和改造犯罪分子?！?/p>

【注2】《憲法》第54 條：“中華人民共和國公民有維護祖國的安全、榮譽和利益的義務，不得有危害祖國的安全、榮譽和利益的行為。 ”