全面從嚴治黨背景下教育系統(tǒng)違紀行為研究

朱 琳， 陳雨晴

(中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510006)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對新形勢下全面從嚴治黨作出了系統(tǒng)部署。教育部根據(jù)實際情況，結(jié)合黨和國家在新形勢下的工作重點，落實教育系統(tǒng)全面從嚴治黨的要求，為加快推進教育現(xiàn)代化提供了堅強保障[1]。具體來說，教育系統(tǒng)落實全面從嚴治黨要求的舉措主要包括：第一，持續(xù)加強黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，包括落實黨風廉政建設(shè)監(jiān)督責任，進一步完善“三重一大”事項決策，成立反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)小組，踐行監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”等[2-3]；第二，強調(diào)教育經(jīng)費和國有資產(chǎn)的審計與監(jiān)督，包括落實財務(wù)管理的領(lǐng)導(dǎo)責任，進一步規(guī)范校辦企業(yè)資產(chǎn)的管理，加強對各類專項建設(shè)資金、科研項目資金和工程項目的管理和審計等[4-7]；第三，強調(diào)工作紀律，落實八項規(guī)定，嚴禁違規(guī)收受禮品、禮金等行為，治理教育系統(tǒng)亂收費行為[8]；第四，規(guī)范教育從業(yè)者的職業(yè)道德，出臺對各類教師違反師德的處理辦法與意見[9-10]；第五，全面強化教育巡視，強化黨內(nèi)監(jiān)督，包括啟動巡視工作，教育部同31所中管高校一起積極配合中央巡視。

在全面從嚴治黨背景下，教育系統(tǒng)對教育從業(yè)者強調(diào)了廉潔等方面的工作紀律，以及師德師風建設(shè)的要求。隨著教育系統(tǒng)巡視工作的開展，大量違紀案件被曝光。筆者將采用案件信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，對教育系統(tǒng)的違紀行為進行分析和研究，并試圖回答以下問題：教育系統(tǒng)存在哪些違紀行為？這些違紀行為的責任主體是誰？對涉案人員的處理結(jié)果如何？

一、文獻綜述

相較于違紀行為角度，現(xiàn)有文獻更多從腐敗角度來研究教育系統(tǒng)存在的不端行為。腐敗一般被定義為“為獲取私利而濫用公職”[11]。有關(guān)中國腐敗問題的實證研究，通常將腐敗操作化地表示為貪污、受賄和挪用公款等觸犯《中華人民共和國刑法》的職務(wù)犯罪行為，主要涉及經(jīng)濟問題。在全面從嚴治黨的背景下，教育系統(tǒng)的違紀行為主要是指違反了黨紀和黨規(guī)的行為。教育系統(tǒng)違紀現(xiàn)象與教育腐敗現(xiàn)象不同：從涵蓋范圍上來看，前者不僅包括與經(jīng)濟利益相關(guān)的廉潔問題，還包括違反其他工作紀律和職業(yè)道德的行為；從嚴重程度上來看，監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的踐行使得更多小微違紀案件曝光，盡管其嚴重程度遠不及觸犯法律的腐敗犯罪案件。雖然存在上述不同，但兩者在危害、成因及治理策略等方面卻又極為相似。因此，筆者擬先對教育腐敗的相關(guān)研究進行文獻綜述，然后指出其不足及對研究的啟示。

相較于其他領(lǐng)域的腐敗，教育腐敗對社會發(fā)展的影響更加嚴重，原因在于其容易使年輕人相信個人的成功不是靠奮斗，而是靠投機取巧[12]1-25。從長遠來說，教育腐敗會侵蝕整個社會信任基礎(chǔ)，加劇社會不平等，并可能進一步破壞經(jīng)濟發(fā)展[13]。有研究發(fā)現(xiàn)，基建、采購、財務(wù)、招生和后勤管理等是中國教育腐敗的高發(fā)領(lǐng)域[14]63-68[15]5-16，而經(jīng)費腐敗更是現(xiàn)有研究關(guān)注的重點[16-18]。楊蓉和劉婷婷對2012—2016年中紀委網(wǎng)站公開的教育經(jīng)費腐敗案件進行研究后發(fā)現(xiàn)，中小幼學(xué)校是教育經(jīng)費腐敗的重災(zāi)區(qū)[19]。曹樹清和張忠則分析了高?？蒲薪?jīng)費腐敗的問題，發(fā)現(xiàn)虛列科研活動、虛開發(fā)票和利用不實科研成果套現(xiàn)是科研經(jīng)費腐敗的主要形式[20]。經(jīng)費腐敗是國內(nèi)外教育系統(tǒng)面臨的重要難題。Reinikka和Svensson利用差值法測量教育腐敗，通過比較烏干達中央政府撥款的數(shù)額與學(xué)校實際收到的數(shù)額發(fā)現(xiàn)，學(xué)校實際收到數(shù)額在應(yīng)撥款數(shù)額中的占比僅為13%[21]。

教育腐敗的原因是多方面的。從經(jīng)濟層面上來看，Chapman和Lindner認為，教育腐敗的主要原因一是政府削減大學(xué)開支導(dǎo)致大學(xué)內(nèi)部控制機制被削弱[22]，二是低工資難以為教育從業(yè)者提供正向的激勵[23]。從組織和制度層面上來看，Shaw指出，高等院校的組織條件已經(jīng)趨同，過度競爭、教學(xué)與研究失衡、獎勵失當和工作環(huán)境中的不公正共同導(dǎo)致了教育系統(tǒng)的腐敗行為[24]。另外，一些國家轉(zhuǎn)型時期決策權(quán)的下放和高等院校相關(guān)管理經(jīng)驗的缺乏加劇了腐敗[12]21，即教育系統(tǒng)的監(jiān)督和反腐敗未能跟上發(fā)展的步伐。從社會規(guī)范層面上來看，社會腐敗風氣侵蝕了教育系統(tǒng)，對權(quán)威機構(gòu)的高度不信任加劇了教育腐敗[25]。Tomo等通過對意大利高校學(xué)生的實證研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)生感知到的教師和政府腐敗現(xiàn)象越多,學(xué)生發(fā)生腐敗行為的可能性就越大[26]。

由于教育部門的組織結(jié)構(gòu)與公共部門相似，對教育腐敗的防治同樣需要技術(shù)和政策的結(jié)合。Kirya系統(tǒng)性地總結(jié)了教育部門反腐敗的工具與策略后認為：首先，要強化教育工作的透明性與公開性，如借助信息及通信技術(shù)、參與式預(yù)算、公共支出追蹤調(diào)查和社會審核等手段，對教育經(jīng)費進行追蹤或?qū)逃卮笫马椷M行公開公示；其次，必須強調(diào)對教育系統(tǒng)腐敗的問責，如投訴機制、薪酬和采購改革，以及公共財物管理改革；最后，要強化對教育工作人員的道德教育[27]。在中國，對教育腐敗的治理則更強調(diào)識別出關(guān)鍵的腐敗領(lǐng)域，從而進行精準打擊[28]。

盡管目前關(guān)于教育腐敗的文獻十分豐富，但這些研究主要以已曝光的腐敗案件為研究對象。這類案件大多屬于違法犯罪案件并已進入司法程序，往往是涉案金額較大和牽涉范圍較廣的大案或要案，只涉及教育系統(tǒng)違紀行為的冰山一角[29-30]。黨的十八大之前，各領(lǐng)域都更重視曝光大案和要案，缺少對那些尚未涉及違法的違紀案件的曝光。由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的限制，使得已有研究無法對教育系統(tǒng)的違紀行為進行全景式描繪。有關(guān)教育系統(tǒng)違法犯罪的文獻在犯罪成因和治理對策方面可能對違紀行為的相關(guān)研究有所啟示，但部分研究結(jié)論未必適用于違紀行為，主要體現(xiàn)在：第一，教育系統(tǒng)違法犯罪只涉及受賄等嚴重的經(jīng)濟問題，比違紀問題涉及的范圍窄，這就忽略了其他的非經(jīng)濟問題，同時也不利于對教育系統(tǒng)違紀行為的重點領(lǐng)域和涉案主體進行識別。只有對違紀案件進行系統(tǒng)性研究，才能為抓早抓小和防微杜漸提供聚焦點。第二，現(xiàn)有文獻對教育系統(tǒng)所出現(xiàn)的涉及違法犯罪的腐敗問題的分類較為模糊，不利于比較分析。例如，在相關(guān)英文文獻中，教育經(jīng)費腐敗更多指向?qū)逃龘芸畹那滞?，而在相關(guān)中文文獻中則包含了報銷、三公消費和私設(shè)小金庫等多種行為。只有對教育腐敗更為規(guī)范的分類并對其具體行為進行精確描述，才有利于研究中數(shù)據(jù)的積累和文獻的比較。

通過對黨的十八大以來各級紀委公開的教育系統(tǒng)違紀案件及全面從嚴治黨背景下教育系統(tǒng)的違紀行為進行分析，筆者試圖找出當下教育系統(tǒng)存在的問題，并對上述現(xiàn)有文獻中存在的空白予以填補。

現(xiàn)有研究對于教育系統(tǒng)違紀行為主體的分類依據(jù)存在不同觀點，有根據(jù)主體身份進行分類的，如分為學(xué)校干部、學(xué)生和家長[15]5；也有按照涉事人員所在機構(gòu)類型進行分類的[14]64。筆者將采用機構(gòu)分類法，將教育系統(tǒng)違紀行為主體(即涉案機構(gòu))分為三類：第一類是高等教育機構(gòu)，在中國主要是研究生培養(yǎng)機構(gòu)(包括普通高校和科研機構(gòu))、普通高等學(xué)校(包括本科院校、獨立學(xué)院和高職?？圃盒?、成人高等學(xué)校和民辦的其他高等教育機構(gòu)；第二類是中小學(xué)和幼兒園，即中等教育、初等教育和學(xué)前教育機構(gòu)；第三類是教育行政部門，即各級政府中的教育主管部門。采用機構(gòu)分類法的原因在于：一方面，筆者研究數(shù)據(jù)中的涉案人員多為學(xué)校和教育行政部門的工作人員，較少涉及其他機構(gòu)人員；另一方面，方便與已有文獻的分析結(jié)果進行縱向比較。

二、研究結(jié)果與分析

(一)數(shù)據(jù)與方法

1. 數(shù)據(jù)與變量

筆者選取2013年—2021年3月，中紀委網(wǎng)站和全國各省級紀委網(wǎng)站中“監(jiān)督曝光”和“執(zhí)紀審查”欄目下“違反中央八項規(guī)定精神問題”“群眾身邊的腐敗和作風問題”以及“糾風案例”三個模塊中公布的教育領(lǐng)域違紀案件并對這些案件的公布時間、涉案單位、涉案主體、涉案人數(shù)、涉案金額和處理結(jié)果等變量進行統(tǒng)計分析。需要說明的是，中紀委網(wǎng)站提供的案件的相關(guān)信息較為粗略，對于信息缺失的部分，筆者后續(xù)又通過網(wǎng)絡(luò)公開渠道進行了檢索補充。

2. 研究方法

由于違紀行為具有隱秘性，很難精確測量某一領(lǐng)域違紀行為數(shù)量。曝光案件違紀程度反映了紀檢監(jiān)察的力度，因此可能存在一定的選擇性偏差。但由于這些曝光的案件可以反映違紀行為高發(fā)的領(lǐng)域，因此案件的統(tǒng)計分析法被廣泛用于現(xiàn)有研究之中[31-32]?；诖?，筆者也采用這一方法，通過對案件數(shù)量的統(tǒng)計，描述目前教育系統(tǒng)違紀行為的現(xiàn)狀和打擊重點，以了解當下教育系統(tǒng)全面從嚴治黨的動態(tài)和方向。

(二)案件分析研究

1. 教育系統(tǒng)違紀行為的現(xiàn)狀

研究共收集2013—2021年的2 479起教育系統(tǒng)違紀案件，歷年案件數(shù)量如圖1所示。

圖1 2013—2021年各級紀委公布的教育系統(tǒng)違紀案件數(shù)量

從時間上來看，案件數(shù)量呈先攀升而后下降的趨勢。2016年案件數(shù)量達到峰值為474起，之后持續(xù)下降，2020年降至147起，2021年截至3月僅有45起。以往研究基于相似的數(shù)據(jù)庫發(fā)現(xiàn)，教育經(jīng)費腐敗呈現(xiàn)逐年上漲的高發(fā)態(tài)勢，與筆者發(fā)現(xiàn)的時間趨勢有所不同。由此可見，2017年黨的十九大之后，隨著反腐敗取得壓倒性勝利，教育系統(tǒng)違紀案件的存量出現(xiàn)大幅下降，增量得到了遏制。

教育系統(tǒng)違紀案件數(shù)量及涉案金額，如表1所示。從涉案單位來看，中小幼學(xué)校是教育系統(tǒng)違紀的重災(zāi)區(qū)。在2 479起案件中，中小學(xué)和幼兒園涉案達1 745起，占比為70.4%；高等教育機構(gòu)次之，達428起，占比為17.3%；最后是教育行政部門，達306起，占比為12.3%。

表1 教育系統(tǒng)違紀案件數(shù)量及涉案金額

從涉案金額來看，高等教育機構(gòu)平均涉案金額最多，教育行政部門次之，中小學(xué)和幼兒園最少。75.0%的中小學(xué)和幼兒園案件涉案金額低于10萬元，75.0%的教育行政部門案件涉案金額低于14元萬，而高等教育機構(gòu)案件中也有50.0%涉案金額低于6萬元。與中小學(xué)和幼兒園相比，高等教育機構(gòu)和教育行政部門中涉案金額高于100萬元的大案占比更高。尤其是高等教育機構(gòu)，涉案金額超過1 000萬元的大案就有3起。進一步分析發(fā)現(xiàn)，教育系統(tǒng)案件涉案金額呈現(xiàn)嚴重右偏分布，說明存在巨額腐敗大案，這嚴重影響涉案金額的均值。由此可見，教育系統(tǒng)全面從嚴治黨，堅持蟻貪巨貪一起抓，小至幾百元的違紀行為，大至百萬甚至千萬元的巨型貪腐，其打擊面十分廣泛。中小學(xué)和幼兒園雖然是違紀的重災(zāi)區(qū)，但多是蟻貪小貪；而高等教育機構(gòu)則更容易出現(xiàn)大案，因此對高等教育機構(gòu)應(yīng)加強監(jiān)督，抓早抓小。

從涉案人數(shù)來看，有296起涉及2人及以上的案件，占比為11.9%。此類案件通常分為兩種情況：第一種是普通工作人員違紀，其上級領(lǐng)導(dǎo)因監(jiān)管不力而受到黨紀處分；第二種是集體作案，涉案人數(shù)最多達91人，其中較為典型的案件是，安徽省合肥市某縣教體局財審科工作人員共計91人在國內(nèi)公款旅游，消費金額達15.6萬元[33]。

2. 教育系統(tǒng)違紀行為的分類及表現(xiàn)

通過對2 479起案件的統(tǒng)計，并結(jié)合《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等相關(guān)文件的規(guī)定[34-35]，以及對相關(guān)案件的歸納分析，筆者將教育系統(tǒng)違紀行為分為違反財經(jīng)紀律、違反廉潔紀律、違反工作紀律、違反組織紀律、違反生活紀律和違反政治紀律六類①。各種違紀行為類型及其具體表現(xiàn)，如表2所示。

表2 教育系統(tǒng)違紀行為的分類及表現(xiàn)

不同違紀類型案件的數(shù)量統(tǒng)計情況，如表3所示。從案件數(shù)量來看，無論是哪一類涉案單位，最多的都是違反廉潔紀律和違反財經(jīng)紀律的案件，其次是違反工作紀律的案件。相比之下，違反政治紀律、違反組織紀律和違反生活紀律的案件數(shù)量占比較小。

涉及違反財經(jīng)紀律的案件共805起。其中，最為嚴重的共計155起，涉嫌侵吞國有資產(chǎn)，以及侵害學(xué)生利益和集體利益等。例如，貴州省銅仁市萬山區(qū)魚塘中學(xué)校長陳杰[36]和四川省鄉(xiāng)城縣教育體育局職工李鑫挪用貧困學(xué)生補助資金[37]。違規(guī)發(fā)放福利津貼的案件數(shù)量達525起，包括在節(jié)日期間發(fā)放購物券、補貼費和加油卡等。其他違反財經(jīng)紀律的案件包括私設(shè)小金庫和違規(guī)報銷等。

表3 不同違紀類型案件數(shù)量統(tǒng)計/起②

涉及違反廉潔紀律的案件共計1 466起。筆者將違反廉潔紀律的案件細分為六類：第一類，違規(guī)進行三公消費的案件共計676起。三公消費名目眾多，主要包括借訪學(xué)和培訓(xùn)等名義進行公費旅游，違規(guī)組織和接受超規(guī)格的公務(wù)接待以及公車私用和私車公養(yǎng)等問題。例如，福建省寧德市寧德師范學(xué)院黨委委員、副院長謝向東多次使用公車回鄉(xiāng)探親和接送親屬[38]。第二類，利用職務(wù)便利獲取不正當利益的案件共計254起。例如，山東省青州市海岱學(xué)校違規(guī)接受企業(yè)安排外出旅游[39]。第三類，大操大辦婚喪嫁娶事宜收取禮金的案件共計325起。數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)由婚喪喜慶輸送的禮金總金額達420萬元，平均每起涉案金額約1.3萬元，最小值為600元，最大值達22.6萬元。第四類，一系列涉嫌賄賂的職務(wù)犯罪行為共計157起。具體包括在工程承包和項目競標等重大事項上利用職權(quán)便利進行受賄和索賄的案件。其中的一個典型案例為，湖北省十堰市第十八中學(xué)原校長龔祥鴻在任期間，收受工程項目承建商和教學(xué)設(shè)備采購商等行賄的財物共計27萬余元[40]。第五類，涉及違規(guī)使用辦公用房的案件為73起。第六類，涉及違規(guī)從事營利活動的案件為10起。

違反工作紀律的案件共計178起。主要涉及教育從業(yè)者在教學(xué)過程中不遵守制度規(guī)范，從而侵害了學(xué)生群體的利益。違反工作紀律的案件又可細分為三類：第一類，違反具體制度與政策，最典型的是違規(guī)補課、強制征訂教材和收費等，該類案件共計73起，這些五花八門的收費行為還往往打著“自愿”的名號，如擇校費、擇班費等。第二類，消極怠工等工作作風問題，該類案件共計45起，如工作時間賭博和向?qū)W生索要禮物等。典型案例為，湖北省襄陽市南漳縣涌泉中學(xué)校長庹正虎“帶彩”打牌[41]和黑龍江省哈爾濱市依蘭縣高級中學(xué)教師馮群超教師節(jié)公開向?qū)W生索要禮物[42]等。第三類，履職不力問題，該類案件共計60起，如，在教育扶貧領(lǐng)域存在形式主義，相關(guān)責任領(lǐng)導(dǎo)未能履行“一崗雙責”等。

3. 教育系統(tǒng)違紀案件的責任主體

對涉案人員的職務(wù)進行詞云分析，結(jié)果如圖2所示。研究發(fā)現(xiàn)涉案人員的職位主要為校長、副校長、黨委書記和院長等。其中，校長出現(xiàn)1 000余次，副校長出現(xiàn)236次，黨委書記和支部書記分別出現(xiàn)超過120次。這些涉案人員均是所在單位或部門的主要負責人，平均涉案金額達26萬元。“一把手”違紀嚴重影響單位內(nèi)部的政治生態(tài)，更容易出現(xiàn)腐敗窩案、串案，并容易帶來集體腐敗。例如，湖南省長沙市望城區(qū)靖港學(xué)校原校長趙燦文于2014—2017年間伙同該校前后幾任會計違規(guī)套取財政資金達90.4萬元[43]?？梢?，對關(guān)鍵少數(shù)的監(jiān)督依然任重道遠。

圖2 教育系統(tǒng)違紀主體詞云分析③

4. 對教育系統(tǒng)違紀行為的處理

對涉案人員的處理方式包括移交司法機關(guān)、退還并收繳違法所得、黨紀處分和行政處分四類，具體情況如表4所示。其中，受到黨紀處分的涉案人員共計2 402人。受到行政處分的涉案人員次之，為864人，且受到該類處分的絕大多數(shù)為具有行政職務(wù)的人員，普通工作人員(如教師)很少。被要求退還并上繳違法所得的涉案人員612人。117位涉案人員涉及犯罪，被移交司法機關(guān)。

表4 對教育系統(tǒng)違紀行為的處理情況

黨的十八大以來，中紀委強調(diào)要把握運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”。但由于案件曝光的選擇性偏差，筆者未能觀察到“四種形態(tài)”的第一種形態(tài)，即批評和自我批評，以及成為常態(tài)的“咬耳扯袖和紅臉出汗”。由表4可知，黨紀處分是最常見的處理方式。首先，作為輕處分的黨內(nèi)警告和黨內(nèi)嚴重警告最多。其中，受到輕處分的個人案件涉案金額普遍較小，多為在100元～5萬元；受到輕處分的集體或單位案件涉案金額一般在20萬元以上，主要涉及違規(guī)發(fā)放津貼等。其次，受到留黨察看和開除黨籍重處分的案件占比較小，這類案件平均涉案金額達110萬元。其中，更有少數(shù)涉嫌違法犯罪的案件已交由檢察機關(guān)處理，并對涉案人員實行了“雙開”。例如，青海省果洛藏族自治州瑪沁縣教育局出納郭超侵吞國家財政資金606.56萬元，被開除黨籍和公職并移交司法機關(guān)處理[44]。

三、政策建議

關(guān)于教育系統(tǒng)繼續(xù)加強全面從嚴治黨的建議如下：

第一，繼續(xù)強調(diào)抓早抓小。從涉案金額來看，超過3/4的案件涉案金額較低，尤其是在案件數(shù)量較多的中小學(xué)和幼兒園。因此，把監(jiān)督關(guān)口前移，及時發(fā)現(xiàn)問題，抓早抓小，才能防微杜漸，避免釀成大案。

第二，加強經(jīng)費使用的管理和監(jiān)督。教育經(jīng)費的違規(guī)使用仍是教育系統(tǒng)的主要問題，其中又以違規(guī)發(fā)放福利和三公消費為主，而侵吞教育經(jīng)費的行為則較為少見。因此，加強規(guī)范經(jīng)費的財務(wù)管理程序，開展常態(tài)化的監(jiān)督檢查和警示教育，是防范和發(fā)現(xiàn)教育經(jīng)費違規(guī)使用的重要途徑。

第三，重點關(guān)注關(guān)鍵少數(shù)。單位“一把手”和部門主要負責人等仍是主要的涉案人群，其平均涉案金額遠高于其他不具有領(lǐng)導(dǎo)職位的涉案人員，且影響更為惡劣。此外，上述違規(guī)發(fā)放福利和三公消費等主要的違紀行為因為多與“一把手”等相關(guān)，增大了對其進行監(jiān)督查處的難度。這類行為往往涉及的人數(shù)較多，且波及的范圍較廣，容易變成串案，影響整個單位的政治生態(tài)。

注釋：

① 《中國共產(chǎn)黨紀律處分要求》對違規(guī)違紀行為分為六種：違反政治紀律、違反組織紀律、違反廉潔紀律、違反群眾紀律、違反工作紀律和違反生活紀律。其中，并不包括違反財經(jīng)紀律，但是紀委公開的案例文本表述中，一些涉及經(jīng)濟層面的違規(guī)違紀行為被定義為“違反財經(jīng)紀律”，如，私設(shè)小金庫和違規(guī)發(fā)放福利津貼和侵吞公款等。另外，筆者已收集的數(shù)據(jù)中有81起案件正在審查調(diào)查中，未進行歸類。

② 由于存在一個案件涉及多種違紀行為的情況，所以匯總總數(shù)超過案件總數(shù)。

③ 該詞云圖分析已經(jīng)剔除了涉案人員作為責任人負有監(jiān)督不力責任的情況。