人才流動(dòng)趨勢(shì)下人事檔案的管理困境與應(yīng)對(duì)措施

摘 要：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“理性人”“自由族”“跳槽族”等加持下的人才流動(dòng)，使傳統(tǒng)人事檔案管理制度和管理體制遇到了一定的危機(jī)。具體來說，人才流動(dòng)給人事檔案管理帶來了挑戰(zhàn)。一是國(guó)家人事檔案管理秩序被打破;二是人事檔案管理主體產(chǎn)生“多龍鬧?！本置?三是人事檔案內(nèi)容、材料等失范問題突出。人才流動(dòng)趨勢(shì)下人事檔案的管理必須遵循整體性治理原則、社會(huì)化管理原則、法治化原則。人事檔案的應(yīng)對(duì)措施可以采取加強(qiáng)流動(dòng)人才人事檔案管理的立法、嚴(yán)格落實(shí)流動(dòng)人才人事檔案管理財(cái)政資金投入、實(shí)施人事檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化體系策略、建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的流動(dòng)人才檔案管理信息系統(tǒng)等策略。

關(guān)鍵詞：人才流動(dòng);人事檔案;管理困境;應(yīng)對(duì)措施;檔案管理創(chuàng)新

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，截至到2020年年底我國(guó)整體城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)超過60%，并將在“十四五”末期達(dá)到65.5%，這標(biāo)志著我國(guó)人口流動(dòng)、人才流動(dòng)實(shí)現(xiàn)了從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)的歷史性跨越。從人口經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，在全球一體化、經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，“人力資源”是唯一一個(gè)受到嚴(yán)格政策約束和制度管制，從而不能實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)的經(jīng)濟(jì)要素。即便是在我國(guó)，不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)、不同性質(zhì)單位之間人才流動(dòng)也受制于諸多政策限制。但是，改革開放40多年以來，我國(guó)人口流動(dòng)發(fā)生的一個(gè)基本事實(shí)就是人才大量從鄉(xiāng)村聚焦到城市（城鎮(zhèn)），人才流動(dòng)的頻率和頻次明顯提升（尤其是90后群體）。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，“理性人”“自由族”“跳槽族”等加持下的人才流動(dòng)，使傳統(tǒng)的人事檔案管理制度和管理體制遇到了一定危機(jī)，“棄檔現(xiàn)象”成為一個(gè)不得不重視的課題。

一、人才流動(dòng)給人事檔案管理帶來的管理困境

我國(guó)現(xiàn)行的人事檔案管理體系源于20世紀(jì)中期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，是新中國(guó)成立后根據(jù)我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、干部人事管理等國(guó)情所建立的一套管理體系。1978年我國(guó)實(shí)施改革開放政策以來，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)下，我國(guó)城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)體制逐步被打破，同時(shí)隨著教育、市場(chǎng)、參軍、城鎮(zhèn)化等因素疊加，人才的流動(dòng)使眾多人員從“單位人”變成了“社會(huì)人”“市場(chǎng)人”“自由人”，人事檔案對(duì)這些高流動(dòng)人員、自由從業(yè)人員的現(xiàn)實(shí)價(jià)值降低了。

1.國(guó)家人事檔案管理秩序被打破

從《檔案法》角度來說，“人事檔案”屬于國(guó)家檔案的一部分，在法律意義上具有強(qiáng)制性、權(quán)威性、客觀性與主觀評(píng)價(jià)性相結(jié)合等特點(diǎn)，實(shí)際上指的是在特定的組織人事管理環(huán)境中形成、經(jīng)組織審查認(rèn)可的個(gè)人身份、學(xué)習(xí)、工作、德才表現(xiàn)等方面的履歷資料。根據(jù)歷史延續(xù)，我國(guó)人事檔案目前主流的管理流程仍然是傳統(tǒng)的“老十類”“檔隨人走”“非法定事由和法定人員不得隨意調(diào)取、查閱個(gè)人人事檔案”等管理模式。近些年來，在我國(guó)特殊的人才資源流動(dòng)背景下，因?yàn)檎猩桃Y政策吸引、市場(chǎng)機(jī)遇獲取、社會(huì)關(guān)系吸引等原因?qū)е碌娜瞬胖鲃?dòng)或被動(dòng)流動(dòng)比較頻繁，產(chǎn)生了不少“棄檔”“原單位扣留檔案”“檔案造假”等各類不良問題，嚴(yán)重?cái)_亂和沖擊了國(guó)家檔案管理秩序。

2.人事檔案管理主體產(chǎn)生“多龍鬧?！本置?/p>

從人才用工形式來看，行政編、事業(yè)編、合同聘任制、勞務(wù)派遣制、項(xiàng)目任期制、自由從業(yè)等形式是目前人才流動(dòng)中幾種主要的類型，正是這些多元的用工形式導(dǎo)致了目前我國(guó)人事檔案管理主體的“多龍鬧?！备窬帧Ｔ诂F(xiàn)實(shí)中，不同人才在流動(dòng)中其人事檔案管理涉及的主體可能包括國(guó)家（政府）、用人單位、人才服務(wù)中心等，缺乏一個(gè)整體有效、集中統(tǒng)籌的檔案管理格局。2014年，我國(guó)檔案局等五部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)工作的通知》明確提出擁有管理人事檔案權(quán)限的主體只能是“黨委組織部門”“政府人事部門”及其所屬的人才服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)。但是在實(shí)踐中，受檔案體制改革滯后、執(zhí)法檢查不足等因素制約，我國(guó)人事檔案管理上存在的“多龍鬧海”格局沒有根本好轉(zhuǎn)。

3.人事檔案內(nèi)容、材料等失范問題突出

人才的跨地區(qū)流動(dòng)、跨行業(yè)流動(dòng)、跨職業(yè)屬性流動(dòng)給“人事檔案內(nèi)容管理”帶來了失范問題。例如，一個(gè)人才有可能先后在民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位、行政機(jī)關(guān)等單位工作過，但是其人事檔案的內(nèi)容、資料等必然會(huì)存在格式不統(tǒng)一、資料內(nèi)容不全、重要檔案信息丟失等突出問題。更有甚者，因?yàn)槿耸聶n案保管存在一定漏洞，有些檔案會(huì)存在信息造假、材料錯(cuò)裝、資料漏裝、檔案受潮受熱變質(zhì)等問題。

二、人才流動(dòng)趨勢(shì)下人事檔案的管理原則

根據(jù)智聯(lián)招聘等人才中介咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國(guó)現(xiàn)階段70后、80后、90后人才就業(yè)后第一份工作的離職時(shí)間分別是4年、3年半、19個(gè)月，而95后僅僅7個(gè)月甚至更早就選擇換工作了。作為這種人才流動(dòng)的產(chǎn)物，人事檔案管理事實(shí)上存在著不少“人檔分離”“棄檔”“死檔”等問題，有些人事檔案保管機(jī)構(gòu)的“棄檔率”甚至達(dá)到了30%。在這種人才高流動(dòng)趨勢(shì)下，人事檔案的管理需要把握好以下原則：

1.整體性治理原則

高流動(dòng)背景下人才人事檔案的現(xiàn)有管理體制呈現(xiàn)出碎片化、分散化、“多龍鬧海”的特點(diǎn)，對(duì)此我們必須堅(jiān)持“整體性治理”（Holistic Governance）原則，即倡導(dǎo)用基于現(xiàn)有人事檔案管理體制的“以協(xié)同為特征的組織形態(tài)、以結(jié)果為導(dǎo)向的組織目標(biāo)和以整合為核心的運(yùn)作機(jī)制”去解決人事檔案管理體制分散的問題。通過這種整合、協(xié)調(diào)、控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)人事檔案“收集與整理工作”“保管工作”“利用與服務(wù)工作”“移交工作”的集中有效、歸口管理。當(dāng)然，整體性治理也倡導(dǎo)引入互聯(lián)網(wǎng)、數(shù)字化、信息化等技術(shù)，通過這些信息共享機(jī)制的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)有效的人事檔案統(tǒng)籌管理。

2.社會(huì)化管理原則

人事檔案的社會(huì)化管理指的是基于對(duì)人之所以為“社會(huì)人”“市場(chǎng)人”“自由人”“流動(dòng)的人”的假設(shè)，為了提高人事檔案管理水平，有效避免人事檔案管理中存在的不規(guī)范、不標(biāo)準(zhǔn)、不及時(shí)、不到位等突出問題，依托部分社會(huì)化機(jī)構(gòu)，如企業(yè)、人事檔案代理單位等進(jìn)行管理。實(shí)際上，近些年來我國(guó)不少單位已經(jīng)開始利用社會(huì)化原則對(duì)人事檔案中的部分業(yè)務(wù)（如專審）開展管理創(chuàng)新。例如，一些公立醫(yī)院人事檔案管理開始和當(dāng)?shù)厝瞬攀袌?chǎng)檔案服務(wù)部門、高校檔案教學(xué)及科研院所、政府檔案業(yè)務(wù)管理部門甚至是智聯(lián)招聘等專業(yè)機(jī)構(gòu)開展特定（非涉密）人事檔案的專審合作。

正如表2所指出的，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人事檔案中部分內(nèi)容可以適當(dāng)通過契約合作、第三方外包、產(chǎn)學(xué)研協(xié)同等方式引入專業(yè)的服務(wù)力量改善自身在人事檔案管理、人事檔案專審方面存在的短板，實(shí)現(xiàn)一種“非核心主業(yè)”的減負(fù)。

3.法治化原則

在我國(guó)學(xué)科設(shè)置架構(gòu)中，“檔案管理”專業(yè)屬于公共管理領(lǐng)域，帶有一定的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)管理性質(zhì)，因此包括人事檔案管理在內(nèi)的進(jìn)展必須置于“依法行政”的框架中。整體來講，當(dāng)我們探討人員流動(dòng)背景中人事檔案的管理創(chuàng)新，本質(zhì)上就是在探討“如何依法加強(qiáng)人事檔案管理從而更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展”，只有借助于法治力量才能從根本上解決“政出多門”“責(zé)任意識(shí)淡薄”等問題。

三、人才流動(dòng)趨勢(shì)下人事檔案的應(yīng)對(duì)措施

在人才流動(dòng)趨勢(shì)下人事檔案管理的優(yōu)化本質(zhì)上是以政府為核心的公共治理主體，通過整合公共資源、多元治理主體向流動(dòng)人才提供高質(zhì)量“人事檔案管理”公共服務(wù)的過程?；诋?dāng)前我國(guó)檔案管理領(lǐng)域最主要的矛盾，以下幾點(diǎn)亟待突破。

1.加強(qiáng)流動(dòng)人才人事檔案管理的立法

基于《檔案法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)工作的通知》（2014）等頂層設(shè)計(jì)，各省市應(yīng)當(dāng)結(jié)合自主立法權(quán)，盡快出臺(tái)本地區(qū)關(guān)于流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)的實(shí)施細(xì)則或執(zhí)行細(xì)則，嚴(yán)格按照“集中統(tǒng)一、歸口管理”原則，重點(diǎn)落實(shí)“人社部門是主責(zé)部門”“人事檔案歸檔范圍”“對(duì)流動(dòng)人員檔案無條件接收和傳遞”等內(nèi)容，建立以政府及其附屬部門（附屬機(jī)構(gòu)）為主體的流動(dòng)人才人事檔案管理、監(jiān)督制度體系。

2.嚴(yán)格落實(shí)流動(dòng)人才人事檔案管理財(cái)政資金投入

長(zhǎng)期以來，政府財(cái)政資金投入不足是造成流動(dòng)人才人事檔案管理滯后的重要經(jīng)濟(jì)因素。盡管2014年人社部等五部委在印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)工作的通知 》中提到，“各地要將相關(guān)經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算，可參考保管的流動(dòng)人員人事檔案數(shù)量等因素確定經(jīng)費(fèi)數(shù)額”。2018年國(guó)務(wù)院在《人力資源市場(chǎng)暫行條例》也對(duì)流動(dòng)人才人事檔案管理經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了規(guī)定，但是均缺乏相關(guān)的執(zhí)行細(xì)則。我們建議應(yīng)在這些頂層制度設(shè)計(jì)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步細(xì)化流動(dòng)人員人事檔案基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障制度，具體的思路有兩個(gè)：其一是“自下而上”，即由地方政府先行先試，結(jié)合本地財(cái)政情況、流動(dòng)人才分布情況、檔案管理中心人員支撐情況等，量化細(xì)化相關(guān)的經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn);其二是“自上而下”，即可以由人社部、全國(guó)人才流動(dòng)中心等牽頭，組織專項(xiàng)的研究課題，對(duì)流動(dòng)人才人事檔案管理配套的公共財(cái)政投入標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究攻關(guān)。

3.實(shí)施人事檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化體系策略

廣義上的流動(dòng)人才人事檔案管理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系是一個(gè)包括了標(biāo)準(zhǔn)頒發(fā)、標(biāo)準(zhǔn)宣貫、標(biāo)準(zhǔn)學(xué)習(xí)及培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)檢查、標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督等環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)行為體系。截至目前，盡管我國(guó)人社部于2016年頒發(fā)了《流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)規(guī)范（GB/T32623-2016）》，但是我們看到在國(guó)家層面、地方層面尚缺乏關(guān)于這一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的大規(guī)模應(yīng)用。針對(duì)這種情況，應(yīng)當(dāng)通過落實(shí)責(zé)任、加強(qiáng)執(zhí)法、動(dòng)態(tài)督辦、持續(xù)優(yōu)化的思路將這一標(biāo)準(zhǔn)化體系進(jìn)行推廣。

4.建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的流動(dòng)人才檔案管理信息系統(tǒng)

整體性治理理論認(rèn)為，在一個(gè)數(shù)字化、智能化時(shí)代，以政府為核心的多元治理主體達(dá)成有效集體行動(dòng)的管理技術(shù)手段在于“在線治理”。在市場(chǎng)機(jī)制執(zhí)法會(huì)涉及經(jīng)營(yíng)者的各種信息，沒有信息的共享機(jī)制，執(zhí)法者將會(huì)因?yàn)樾畔⒉蝗鎻亩趫?zhí)法過程中遇到困難或者使違法經(jīng)營(yíng)者逃脫法律制裁。在此，我們建議在國(guó)家層面可以利用區(qū)塊鏈等技術(shù)，建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一、集成高效的“流動(dòng)人才檔案管理信息系統(tǒng)”，其本質(zhì)上是“運(yùn)用加密的鏈?zhǔn)絽^(qū)塊結(jié)構(gòu)來驗(yàn)證與存儲(chǔ)數(shù)據(jù)、利用分布式節(jié)點(diǎn)共識(shí)算法來生成和更新數(shù)據(jù)”，從而打破條塊分割、治理主體多元的人事檔案管理體制，從技術(shù)手段上實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)各檔案成員單位之間的互相開放、聯(lián)網(wǎng)、共享，真正實(shí)現(xiàn)人事檔案的物聯(lián)網(wǎng)化、互聯(lián)網(wǎng)化、區(qū)塊鏈化。

四、結(jié)論

在人事檔案管理領(lǐng)域，“流動(dòng)人口”“流動(dòng)人才”的人事檔案管理呈現(xiàn)出“服務(wù)化”“智能化”“數(shù)字化”“協(xié)同化”等趨勢(shì)。本文基于一定的文獻(xiàn)研究和規(guī)范性分析，針對(duì)人才高頻率流動(dòng)中呈現(xiàn)出的特點(diǎn)，有針對(duì)性地提出了“加強(qiáng)流動(dòng)人才人事檔案管理的立法”“嚴(yán)格落實(shí)流動(dòng)人才人事檔案管理財(cái)政資金投入”“實(shí)施人事檔案管理標(biāo)準(zhǔn)化體系策略”“建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的流動(dòng)人才檔案管理信息系統(tǒng)”等管理對(duì)策，希望可以為新常態(tài)下我國(guó)人事檔案管理服務(wù)體制改革提供一定的知識(shí)借鑒。當(dāng)然，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中會(huì)存在一定的“自由從業(yè)者”對(duì)自身人事檔案并不熱衷參與維護(hù)，但是在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，通過實(shí)施區(qū)塊鏈、智能化建設(shè)，“棄檔現(xiàn)象”將逐步成為歷史。

參考文獻(xiàn)：

[1]張紅博.從流動(dòng)人員的“棄檔”現(xiàn)象看我國(guó)人事檔案管理改革[D].蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011

[2]中組部、人社部、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家檔案局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)工作的通知，2014

[3]翁士洪.整體性治理模式的組織創(chuàng)新[J].山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)[J]，2010

[4][美]達(dá)霖.格里姆塞、莫文.K劉易斯.公私合作伙伴關(guān)系基礎(chǔ)設(shè)施供給和項(xiàng)目融資的全球革命[M].北京中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008

[5]楊 青.我國(guó)市場(chǎng)規(guī)制體系的構(gòu)建與完善探究[D].山東大學(xué)碩士學(xué)位論文，2013

[6]高春暉.人事檔案管理網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)研究[J].蘭臺(tái)內(nèi)外，2021

[7]宋雪梅.醫(yī)院人事檔案管理中信息化技術(shù)的運(yùn)用思考[J].區(qū)域治理，2020

[8]阮曉源.大數(shù)據(jù)視角下縣級(jí)醫(yī)院人事檔案管理與信息化建設(shè)[J].山東檔案，2018

[9]黎雙林.淺析人事檔案在構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系中的意義及實(shí)現(xiàn)路徑[J].蘭臺(tái)內(nèi)外，2021

（作者單位：廣東省肇慶市中醫(yī)院）

基金項(xiàng)目：2021年度肇慶市科技創(chuàng)新指導(dǎo)類項(xiàng)目課題“基于微信i志愿平臺(tái)的杏林志愿者檔案管理系統(tǒng)建立與應(yīng)用”（課題編號(hào)2021040315016）的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：辛敏思（1988—），女，漢族，廣東順德人，本科學(xué)歷，檔案管理館員，研究方向：檔案管理。