“雙碳”目標實現(xiàn)的市場化路徑及其制度完善

[摘要]同強制性排放標準、排污許可等命令型減排手段及補貼、碳稅等市場激勵型手段比較，碳排放交易在促進“雙碳”目標的實現(xiàn)方面更靈活，更具有可持續(xù)性，因而也更有效。經(jīng)過二十年探索，中國初步建立起以配額式碳排放交易制度為主，以項目式碳排放交易制度為補充的雙軌式碳排放交易制度體系，但該制度體系目前還存在可操作性不強、實效不彰等缺陷，須從碳排放總額標準確定機制、碳配額初始分配拍賣制度、碳排放交易信息披露、碳排放交易獎懲機制等幾個方面予以重點完善。

[關(guān)鍵詞]“雙碳目標”;碳排放交易;配額分配;信息披露

[中圖分類號]D922.29[文獻標識碼]A[文章編號]1008—1763（2022）04—0107—06

TheMarketizationPathoftheRealizationof

“DualCarbon”GoalanditsSystemImprovement

ZHENGPengcheng，ZHANGYanyu

（LawSchool，HunanUniversity，Changsha410082，China）

Abstract：Comparedtocommandandcontrolmechanismsuchasmandatoryemissionstandards，dischargepermitsystemandmarketincentivemechanismsuchassubsidiesandcarbontax，carbonemissiontradingismoreflexible，moresustainableandhencemoreeffectiveachievingthe“dualcarbon”goal.With20yearsofexploration，Chinahasformedits“dualtracksystem”ofcarbonemissiontradingsystem，whichismainlybasedonthequotacarbonemissiontradingsystemandsupplementedbytheprojectcarbonemissiontradingsystem.However，thecurrentsystemfaceschallengessuchasinefficientenforcementandunsatisfactoryrealeffect.Inviewofthis，itisnecessarytoimprovethesystemoftargetsettingstandard，theauctionsystemforinitialallocationofcarbonquotas，theinformationdisclosuresystemofcarbonemissiontradingandthecarbonemissiontradingrewardandpunishmentmechanism.

Keywords：“dualcarbon”;carbonemissionrightstrading;quotaallocation;informationdisclosure

2020年，在第七十五屆聯(lián)合國大會及聯(lián)合國氣候雄心峰會上，國家主席習近平宣布：中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放努力爭取在2030年前達到峰值，努力爭取在2060年前實現(xiàn)碳中和?！疤歼_峰”“碳中和”目標（以下簡稱“雙碳”目標）是“黨中央經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略部署，也是有世界意義的應對氣候變化的莊嚴承諾”。[1]然而，目前我國正處于工業(yè)化和城市化高速發(fā)展階段，碳排放體量大，能源結(jié)構(gòu)不合理，實現(xiàn)“雙碳”目標的時間緊、任務重，如何在較短時間內(nèi)走出一條經(jīng)濟增長與節(jié)能減排兩不誤的道路，是當下國內(nèi)產(chǎn)業(yè)界、經(jīng)濟學界、法學界及技術(shù)服務部門探討的熱點話題。本文結(jié)合歐美及我國十余年之碳排放規(guī)制經(jīng)驗，在充分肯定“雙碳”目標市場化實現(xiàn)路徑優(yōu)勢的基礎上，對我國碳排放交易制度建設中存在的不足進行檢討，并就如何完善相關(guān)制度提出建設性建議。

一碳排放交易：實現(xiàn)“雙碳”目標的必由之路

世界各國采用的碳減排手段依其法律效力的不同可以劃分為兩種類型：命令型減排規(guī)制與市場激勵型減排規(guī)制。命令型減排規(guī)制包括強制性排放標準、排污許可與環(huán)境影響評價等，市場激勵型減排規(guī)制主要包括補貼、碳稅與碳排放交易。[2]盡管在環(huán)境保護法理論層面，命令型減排規(guī)制與市場激勵型減排規(guī)制各有其優(yōu)缺點，但就促進“雙碳”目標的實現(xiàn)而言，碳排放交易比其他制度更靈活、更具有可持續(xù)性，因而也更有效。

（一）命令型減排規(guī)制剛性強但減排空間有限

命令型減排手段，不管是排污許可、環(huán)境影響評價，還是強制性排放標準，大都是相關(guān)法律對經(jīng)營者所施加的一種環(huán)境保護義務，經(jīng)營者違反了這些環(huán)境保護義務，必須承擔不利的法律后果。所以，命令型減排規(guī)制屬于剛性規(guī)制，具有執(zhí)行力強、見效快等優(yōu)點。但命令型減排規(guī)制促進“雙碳”目標實現(xiàn)的空間非常有限。[3]首先，命令型減排手段的邊際效果非常有限。在法律層面，命令型減排規(guī)制涉及政府干預與企業(yè)經(jīng)營自由的邊界，命令型減排規(guī)制手段越嚴，企業(yè)經(jīng)營自主的權(quán)利范圍就越窄，所以一個國家的命令型減排規(guī)制既不能過寬，也不能過嚴，而必須與當時的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、科學技術(shù)發(fā)展水平相適應;在經(jīng)濟層面，命令型減排規(guī)制對于經(jīng)營者來說是一種生產(chǎn)成本，過高的生產(chǎn)成本會迫使經(jīng)營者退出市場。由于命令型規(guī)制必須在環(huán)境保護、經(jīng)濟社會發(fā)展等目標之間尋求平衡，所以，其對于“雙碳”目標的促進作用是極其有限的。以強制關(guān)閉小型、效率低下、污染嚴重的燃煤電廠、鋼鐵廠、水泥廠等為例，盡管強制關(guān)閉污染設施能在短期內(nèi)改善環(huán)境質(zhì)量，但當小型或能源利用率低的工廠被陸續(xù)強制關(guān)閉之后，就很難繼續(xù)擴大減排規(guī)模，因為能關(guān)閉的工廠及設施畢竟有限，對于絕大多數(shù)環(huán)境保護水平達標的企業(yè)而言，命令性減排措施再無發(fā)揮作用的空間。其次，命令型減排政治接受度低。如前所述，命令型減排規(guī)制必須與一國的經(jīng)濟、技術(shù)發(fā)展水平相適應，過于嚴格的減排目標和減排技術(shù)要求會遭遇來自行業(yè)的強烈阻力。即使減排目標或減排技術(shù)等要求并不嚴苛，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡也可能使無差別地適用于全國的環(huán)境保護標準或排污許可制度難以得到有效實施。為了促進地方經(jīng)濟發(fā)展、擴大稅基、穩(wěn)定財源、獲取地方選民支持，部分地方政府也有可能放寬、削弱命令型減排規(guī)制手段的適用，或偏袒對某些“重點企業(yè)”。

（二）補貼、碳稅等市場激勵型減排手段難以持久

補貼、碳稅雖然與碳排放交易同樣屬于市場激勵型減排措施，但這兩種市場激勵型減排手段也存在明顯缺陷。補貼制度雖然在環(huán)境保護領域中特別是環(huán)保技術(shù)研發(fā)、節(jié)能或新能源產(chǎn)品推廣等領域廣泛使用，但作為政府干預市場的財政手段，補貼政策實施的廣度與深度受政府財政能力和剛性預算的約束，所以，補貼制度的實施往往只適用于特定的范圍，并且有時間方面的限制。而且，補貼制度還存在顯著的管理成本，其減排效果難以確定。以我國的新能源汽車補貼為例，國家于2009年實施新能源汽車補貼，旨在“加快新能源汽車的推廣應用，有效緩解能源和環(huán)境壓力，促進汽車產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”。[4]但從實踐層面考察，新能源汽車財政補貼的效果并不理想。盡管我國新能源汽車產(chǎn)銷量雙雙居于世界前列，但作為新能源汽車核心產(chǎn)品的動力電池“技術(shù)水平偏低”的硬傷仍然存在，“低端產(chǎn)品過剩、高端產(chǎn)品不足”的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩成為當前的突出矛盾和問題。[5]

碳稅在20世紀90年代是歐洲國家減排的首要選擇，曾在多個國家與地區(qū)推進，但碳稅的缺點似乎比補貼更明顯。[6]從國內(nèi)層面考察，碳稅稅目與稅率的確定非常復雜，特別是為不同的稅目尋找合適的稅率難度太大，稅率太低起不到減排效果，太高又會加重企業(yè)負擔，進而影響國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。例如，20世紀90年代瑞士、挪威等北歐國家開征碳稅之后，其能源開采企業(yè)的國際競爭力顯著下降。[7]而且根據(jù)稅收法定的原則，碳稅的開征、減征、免征等都必須遵守嚴格的法律程序，靈活性較差。從國際層面考察，碳稅只能在特定的稅法轄區(qū)范圍內(nèi)適用，不易在國際間開展合作，其發(fā)揮作用的空間有限。而且，在碳排放國際協(xié)調(diào)機制缺失之情況下，開征碳稅容易導致“碳泄漏”（carbonleakage），即開征碳稅的國家的高能耗產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)可能轉(zhuǎn)移至其他未采取碳減排措施的國家或地區(qū)。有學者研究，在2000年至2011年十年間，歐盟對中國的碳泄漏總量逐年上升，2011年歐盟基本金屬和金屬制品產(chǎn)業(yè)對中國的碳泄漏量就高達766萬噸二氧化碳當量。[8]也許正是由于碳稅存在前述缺陷，所以，雖然我國在2006年前后就開展了與碳稅有關(guān)的研究工作，但2016年通過的《中華人民共和國環(huán)境保護稅法》并未將碳稅納入其中。

（三）碳排放交易靈活長效

碳排放交易，是指政府在一定轄區(qū)和一定時限內(nèi)設定二氧化碳排放總量，同時設定各市場主體排放上限，將二氧化碳排放權(quán)作為一種商品發(fā)放給市場主體，并允許他們自由交易的一種制度安排，其核心是借助市場力量降低減排社會成本。碳排放交易肇始于美國。馬薩諸塞州和新罕布什爾州是美國最早要求發(fā)電廠減少二氧化碳排放的州。新罕布什爾州要求該州的三個化石燃料發(fā)電廠在1990年至2007年將二氧化硫排放量減少75%，將氮氧化物排放量減少70%，將二氧化碳排放量減少3%。新罕布什爾州同時規(guī)定，這些工廠可以從州外源購買排放信用來履行他們的義務。[9]到了20世紀90年代，美國在利用排放權(quán)交易機制控制排放總量方面取得了巨大成就，實現(xiàn)了經(jīng)濟效益、環(huán)境效益和社會效益的統(tǒng)一。目前，歐盟及其成員國、新西蘭、加拿大[10]等都不同程度地借鑒了美國的碳排放交易經(jīng)驗，并有效地減少了二氧化碳等溫室氣體的排放。

碳排放交易最大的優(yōu)勢就是其具有靈活性，具體表現(xiàn)在主體多元、品種多樣、交易靈活等方面。不同于命令型減排手段，碳排放交易主體即碳排放交易參與者不僅僅局限于控排主體，新能源主體如新能源發(fā)電企業(yè)、境內(nèi)外投資機構(gòu)甚至自然人都可參與碳交易。交易產(chǎn)品不僅包括碳排放配額，也包括國家核證自愿減排量，還可與期權(quán)、保險、證券、碳基金、信用等金融產(chǎn)品有機結(jié)合，形成碳金融衍生品。在減排進度上，控排企業(yè)既可以選擇初期減排，存儲排放額后期使用，也可以選擇在減排技術(shù)尚未產(chǎn)生經(jīng)濟效益前先借用后期的排放額。除靈活性優(yōu)勢外，碳排放交易還有利于減排技術(shù)的創(chuàng)新與開發(fā)。碳排放交易為市場主體參與減排提供了長期的經(jīng)濟激勵，擁有的碳排放配額越多，在市場中的經(jīng)濟獲益潛力越大，控排企業(yè)在此刺激下更有主動履約減排的動力。當減排要求更高，配額價格進一步上漲時，控排企業(yè)持續(xù)減排的動力更足。一旦交易帶來的收益持續(xù)高于減排成本，市場主體會主動進行技術(shù)研發(fā)或采用新的減排技術(shù)，將多余的碳排放權(quán)指標用于交易以獲取經(jīng)濟利潤。

二中國碳排放交易制度建設及其缺陷

（一）中國碳排放交易制度建設基本框架

與碳排放交易實踐相對應，我國目前的碳排放交易制度大致由CDM（cleandevelopmentmechanism，清潔發(fā)展機制）交易相關(guān)制度、區(qū)域性碳交易試點相關(guān)制度、全面統(tǒng)一碳交易相關(guān)制度三個方面構(gòu)成。CDM交易是中國開展碳交易市場的起點。2002年，內(nèi)蒙古自治區(qū)輝騰錫勒風電項目拉開了我國碳自愿交易之序幕。為了加強對清潔發(fā)展機制項目活動的有效管理，2004年5月，國家發(fā)展改革委員會等部門頒布了《清潔發(fā)展機制項目運行管理暫行辦法》（國家發(fā)改委2004年第10號令），該暫行辦法對CDM項目許可、監(jiān)管機構(gòu)、實施程序等作了具體規(guī)定。2005年10月，《清潔發(fā)展機制項目運行管理暫行辦法》被《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》（國家發(fā)改委2005年第37號令）取代。2011年，國家發(fā)展改革委員會發(fā)布了《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法（修訂）》，對CDM項目許可等內(nèi)容進行了完善和細化。區(qū)域性碳交易試點與相關(guān)制度建設工作始于2011年。當年，國家發(fā)展改革委員會辦公廳發(fā)布了《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試點工作的通知》（發(fā)改辦氣候〔2011〕]2601號），要求試點地區(qū)“研究制定碳排放權(quán)交易試點管理辦法”。2012年6月，為保障“減排交易活動有序開展”，“調(diào)動全社會自覺參與碳減排活動的積極性”，國家發(fā)展改革委員會印發(fā)了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（發(fā)改氣候〔2012〕1668號，該辦法正在修訂之中，因2018年國務院機構(gòu)調(diào)整，修訂案尚未出臺）。隨著《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》的頒布，2013年北京、上海等七個試點省市碳交易市場陸續(xù)運行。全國碳排放市場交易制度建設工作始于2014年。當年，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》（2014年第17號令）。國務院機構(gòu)改革完成之后，生態(tài)環(huán)境部于2020年12月30日發(fā)布了《2019-2020年全國碳排放權(quán)交易配額總量設定與分配實施方案（發(fā)電行業(yè)）》，次日又發(fā)布了《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（生態(tài)環(huán)境部第19號令）。《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》是目前規(guī)范碳排放權(quán)交易的基本法律文件。經(jīng)過二十年的探索，我國初步建立起以配額式碳排放交易制度為主干，以項目式碳排放交易制度為補充的“雙軌式碳排放交易政策法律體系”[11]，并且更高效力等級的條例如《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》的制定進度正在加快。

（二）中國碳排放權(quán)交易制度之不足

雖然我國的碳排放交易制度建設在近二十年取得了一定的成績，但碳排放交易制度大都處于“暫行”“試行”“草案修改”等階段，不足之處還較多。從可操作性、實效性等層面考察，較為明顯的不足之處有以下幾個方面。

第一，碳排放總額與配額分配標準缺乏可操作性。碳排放總額與配額分配是碳交易制度的基石。碳排放總額確定與配額分配標準的確定一直是困擾政府相關(guān)部門和學術(shù)界的一個難題。在廣泛征求社會公眾意見和相關(guān)專家意見的基礎上，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》明確了碳排放配額總量確定與配額分配方案的制定機關(guān)，統(tǒng)一了碳排放配額總量確定與分配方案可能考慮的因素，摒棄了此前實踐中廣泛存在并為學界詬病的“由下至上”的“祖父法”，即以歷史排放數(shù)據(jù)為基準的配額總量確定與分配方案，這是我國碳排放交易制度建設的重大進步。不過，目前《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》所規(guī)定的“經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大氣污染物排放協(xié)同控制”等碳排放總額確定或配額分配因素非常模糊。不僅每個因素各自的內(nèi)在含義難以確定，而且各因素在碳排放總額確定與配額分配中的相互關(guān)系如各自的權(quán)重也不清晰。碳排放總額確定與配額分配標準可操作性不強，可能影響控排企業(yè)減排的積極性、創(chuàng)造性，進行影響到碳排放交易制度的有效性及“雙碳”目標的實現(xiàn)進程。

第二，碳排放交易信息披露制度不完善。碳排放交易需要完善的信息披露制度。雖然相關(guān)部門陸續(xù)著手碳排放信息制度的建設，如2015年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局與國家標準化管理委員會公布了《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報告通則》（GB/T32150-2015），解決了控排企業(yè)在獲取自身溫室氣體排放數(shù)據(jù)時標準缺失、核算方法不統(tǒng)一、碳排放信息披露底層制度不牢問題;《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》對重點排放單位溫室氣體排放的報告義務，以及生態(tài)環(huán)境主管部門、碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)和全國碳排放權(quán)交易機構(gòu)的信息披露義務作了原則性規(guī)定。不過，碳排放交易信息披露制度目前并不完善。首先，國家核證自愿減排量交易如參與溫室氣體自愿減排交易的項目、用于計算減排量等的方法學缺乏相應的信息披露制度支撐。其次，碳排放信息披露底層制度可能有內(nèi)在沖突。如前所述，《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報告通則》已經(jīng)通過指導性國家標準形式統(tǒng)一了溫室氣體排放核算標準和方法，但《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》要求重點排放單位根據(jù)“生態(tài)環(huán)境部制定的溫室氣體排放核算與報告技術(shù)規(guī)范”編制溫室氣體排放報告。由于目前并未有相關(guān)文件對《工業(yè)企業(yè)溫室氣體排放核算和報告通則》與“生態(tài)環(huán)境部制定的溫室氣體排放核算與報告技術(shù)規(guī)范”的關(guān)系作出明確說明，碳排放交易規(guī)制實踐中碳排放核算標準與核算方法的不一致可能導致披露的相關(guān)數(shù)據(jù)也不一致。再次，相關(guān)制度要求公開的信息的內(nèi)容也不全面。譬如，關(guān)于碳排放主管部門的信息披露義務，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》只規(guī)定全國碳排放權(quán)交易市場覆蓋的溫室氣體種類和行業(yè)范圍、重點排放單位名錄、重點排放單位年度碳排放配額清繳情況等信息應當向社會公開，對碳排放配額總量確定與分配方案、分配過程、重點排放企業(yè)具體配額等信息的公開未作要求。

第三，獎懲制度缺乏實效。為了盡力減少溫室氣體排放，相關(guān)部門建立了獎勵與懲罰相結(jié)合的制度，但這些制度要么不明確、不具體，缺乏實操性，要么隔靴搔癢，缺乏威懾力。譬如，《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》第一條開宗明義宣稱其立規(guī)目的是要“鼓勵基于項目的溫室氣體自愿減排交易”，但除該條之外，該辦法其余三十個條款大都屬于義務性規(guī)范，沒有一個與“鼓勵”相關(guān)。再如，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》“鼓勵重點排放單位、機構(gòu)和個人”出于公益目的“自愿注銷其所持有的碳排放配額”，但對“鼓勵”機構(gòu)、“鼓勵”措施也未作具體規(guī)定。在懲戒層面，雖然相關(guān)規(guī)定列舉了一些懲罰手段，如責令改正、公布違法違規(guī)信息、宣告原備案無效、罰款、等量核減下一年度碳排放配額等，但相關(guān)處罰規(guī)定要么可操作性有待加強、要么原則性規(guī)定較多。如《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》第二十六條中的“情節(jié)較輕”“情節(jié)嚴重”，“較輕”與“嚴重”的界線如何劃定，并未有具體清晰的標準。再如《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》對虛報、瞞報溫室氣體排放報告等相關(guān)違法行為設置的最高罰款數(shù)額才三萬元，對于年度溫室氣體排放量達到2.6萬噸二氧化碳當量被納入重點排放單位的理性經(jīng)濟人而言，該數(shù)額標準的罰款，恐讓其在高成本減排與低成本違約中選擇后者。

三中國碳排放交易制度之完善

我國的環(huán)境保護事業(yè)整體上與歐美發(fā)達國家同步。早在1979年，我國就頒布了《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》。就當時的法治環(huán)境而言，立法機關(guān)頒布專門的環(huán)境保護法，表明國家對環(huán)境保護的重視程度非常高。改革開放四十多年來，國家一如既往重視環(huán)境保護及其制度建設。由于碳排放交易屬于新型環(huán)境保護措施，所以既有環(huán)境保護法律規(guī)范如《中華人民共和國環(huán)境保護法》《中華人民共和國大氣污染防治法》等對碳排放交易未有涉及。在法理層面，碳排放交易雖然名義上屬于市場交易，但碳排放交易的標的碳排放總額是由政府確定的，碳排放配額也由政府分配，所以，碳排放交易本質(zhì)上屬于政府對經(jīng)濟的一種干預。根據(jù)政府干預法定原則，碳排放交易必須制度先行。在市場層面，作為由政府構(gòu)建的新型市場，事先明確交易規(guī)則，對提高各方主體參與碳交易的積極性、交易結(jié)果的可測性及碳交易對實現(xiàn)“雙碳”目標的有效性來說，都是非常重要和必要的。結(jié)合前文相關(guān)論述，本文對相關(guān)部門正在制定的《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》提出如下三個方面的建議。

（一）建立碳排放總額標準確定機制與配額初始分配拍賣制度

碳排放交易旨在借助市場機制降低碳減排的社會成本。市場機制發(fā)揮作用的核心是價格，而價格受供求關(guān)系影響。要通過市場機制達到減排目的，必須對碳排放總額進行控制，只有當碳排放總量成為稀缺資源，價格機制才能對減排主體產(chǎn)生減排動力與壓力。美國“酸雨計劃”最終是成功的，不過該計劃初期（1995-2001年）效果并不理想，原因是控排企業(yè)各年度實際排放額低于排放限額，且排放額度可儲存跨階段使用。歐盟第一、第二階段建立的碳排放交易體制同樣存在排放限額遠遠超出實際排放所需之問題，導致碳價暴跌，碳交易市場機制不能有效發(fā)揮作用。[12]理論上，碳排放總額控制得越嚴，配額的稀缺性就越強，配額價格也越高，企業(yè)生產(chǎn)成本也就越高，其減排動力和壓力也相應增加，“雙碳”目標也越容易實現(xiàn)。但與命令型減排手段一樣，過于嚴苛的碳排放總量限制也會將大量企業(yè)排擠出市場，對經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)與社會穩(wěn)定等產(chǎn)生嚴重影響。任何實施碳交易制度的國家都非常重視保持碳排放控制與經(jīng)濟發(fā)展之間的合理平衡，這種平衡不僅需要眾多部門的參與和合作，更需要精確的計算。所以，我們不僅有必要將經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化、大氣污染物排放協(xié)同控制等用于確定碳排放總額的因素分解、細化，使之更具有操作性，更要重視標準制定機制的建立。因為碳排放總額的確定涉及生態(tài)環(huán)保、發(fā)改、財政、統(tǒng)計、市場監(jiān)管等眾多政府部門，任何一個部門都無法單獨承擔平衡碳排放控制與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系之重任，所以，建立分工合作、權(quán)責明確的碳排放總額標準確定機制可能比確定碳排放總額本身更為重要。

“配額初始分配關(guān)乎控排對象從事溫室氣體減排行動的積極性、碳排放權(quán)交易體系的政治可接受性、氣候效益的確定性以及碳市場的公平性等問題，對于碳排放權(quán)交易體系的有效運行至關(guān)重要?！盵13]《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》第十五條規(guī)定“碳排放配額分配以免費分配為主，可以根據(jù)國家有關(guān)要求適時引入有償分配”，該條規(guī)定雖然符合該辦法第三條“全國碳排放權(quán)交易及相關(guān)活動應當堅持”的第二項原則——“循序漸進”原則，卻不符合處于第一位的“市場導向”原則。如前所述，碳排放交易的核心是借助市場機制降低減排的社會成本，碳排放交易制度的設計邏輯上應當市場優(yōu)先。免費分配屬于政府主導型分配，這種配額本質(zhì)上與補貼相當，不僅難以體現(xiàn)碳排放配額的實際價值，而且對碳交易制度的運行是一把雙刃劍——公平合理的分配無疑有利于碳交易制度的促進和發(fā)展，配額分配不公則可能影響市場主體參與碳交易市場的積極性進而妨礙碳交易制度的有效運行。碳配額有償拍賣有助于發(fā)現(xiàn)碳配額的真實價值，具有提高資源配置效率、激發(fā)碳市場活力、擴大碳交易規(guī)模等優(yōu)勢。盡管有償拍賣也有其局限，如增加企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本、削弱企業(yè)的國際競爭能力等等，但在碳排放總額已確定這一前提下，有償拍賣產(chǎn)生的不利影響是可預測的、可控的。建議未來的碳交易立法引入有償拍賣制度，明確規(guī)定應有一定比例的碳排放配額采取有償拍賣分配方式，至于具體比例，可由碳交易主管部門定期確定和調(diào)整。

（二）完善碳排放交易信息披露制度

信息公開是市場主體理性抉擇的前提。碳排放交易市場對廣大社會公眾甚至對絕大多數(shù)企業(yè)而言都是很陌生的市場。碳排放相關(guān)信息的缺失會致使交易各方及潛在交易主體無法做出理性的判斷與抉擇，導致碳排放交易市場失靈，甚至可能誘發(fā)市場操縱、尋租等嚴重違法行為。所以，如果說總量設置與配額分配是碳交易制度的基石，那么交易信息披露充分就是碳交易市場能否健康和良性運行的核心。

實踐中，碳排放交易的參與主體包括但不限于碳交易主管部門、交易機構(gòu)、重點排放單位、審定與核證機構(gòu)、核查機構(gòu)、低碳咨詢機構(gòu)、技術(shù)評估機構(gòu)，碳排放交易信息包括但不限于溫室氣體種類、配額總量設定標準、配額分配標準及過程、覆蓋重點排放單位名單及確定標準、自愿減排項目審定、減排量核證、碳排放監(jiān)測、企業(yè)歷史排放量、交易機構(gòu)、交易規(guī)則、交易量、交易價格、履約率、第三方核查機構(gòu)信息。根據(jù)“以公開為原則，不公開為例外”的環(huán)保信息披露理念，理論上，碳排放交易的所有參與主體都負有信息披露義務，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密的信息之外，所有碳交易信息都應當披露。作為《巴黎協(xié)定》的締約國，我國已經(jīng)按《巴黎協(xié)定》的相關(guān)規(guī)定建立了碳交易信息披露制度框架。為了使信息披露更準確、更規(guī)范、更全面、更及時，使碳排放交易制度更科學、更有效，我們還需要對現(xiàn)行信息披露制度進行查漏補缺。首先，要擴大碳排放交易主管部門的信息披露范圍，除溫室氣體種類和行業(yè)范圍、重點排放單位名錄、重點排放單位年度碳排放配額清繳情況之外，配額總量設定、配額分配標準及標準確定過程、重點排放單位名錄確定過程等也應當在第一時間向社會公開，接受公眾評論或監(jiān)督，確保社會公眾信息獲取的及時性與公平性。其次，要細化既有信息披露制度，“進一步明確碳信息披露的時間、時限、范圍、方式、平臺等實質(zhì)性內(nèi)容”，使碳信息披露制度更有可操作性[14]。再次，要將國家核證自愿減排量交易如自愿減排項目審定、用于計算減排量等的方法學、減排量核證等納入信息披露制度。最后，要建立科學的溫室氣體排放數(shù)據(jù)監(jiān)測收集體系，完善碳交易信息披露底層制度。

（三）優(yōu)化碳排放交易獎懲機制

為了鼓勵經(jīng)營者自愿減排、自愿注銷其擁有的碳排放配額，相關(guān)部門應當制定具有可操作性的獎勵措施。因免費碳排放配額分配本身就具有獎勵的性質(zhì)，所以稅收優(yōu)惠、直接補貼等傳統(tǒng)獎勵措施不僅應用空間有限，而且激勵效果也并不一定理想，譬如，關(guān)于新能源汽車補貼的效果，學術(shù)界與實務部門就有許多質(zhì)疑，甚至直言不諱指出“補貼會讓可再生能源做不大”[15]。從國際經(jīng)驗來看，政府采購是一種有效且較為常用的環(huán)境保護激勵機制。政府采購能刺激、創(chuàng)造、擴大市場對環(huán)境友好產(chǎn)品與服務的需求。同時，此類產(chǎn)品與服務的使用，也有利于環(huán)境問題的改善和可持續(xù)發(fā)展總體目標的實現(xiàn)。[16]《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例也明確規(guī)定，政府采購應當有助于環(huán)境保護等國家經(jīng)濟和社會發(fā)展政策目標的實現(xiàn)，國務院有關(guān)部門應當通過制定采購需求標準、預留采購份額、優(yōu)先采購等措施，實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境等目標，本文建議在碳排放交易制度中引入政府采購激勵。在懲戒方面，目前《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》只規(guī)定了生態(tài)環(huán)境主管部門、碳排放權(quán)注冊登記機構(gòu)、碳排放權(quán)交易機構(gòu)、重點排放單位的違法責任，對第三方機構(gòu)的違法責任沒有涉及，這種制度設計與第三方機構(gòu)在碳排放交易中的地位與作用不相稱，建議增加第三方機構(gòu)的違法責任。就重點排放單位的違法責任而言，目前相關(guān)部門正在考慮通過提高罰款數(shù)額的方法來增強重點排放單位的守法意識與碳排放交易制度的實效。不過，從提高違法成本與增強懲罰制度的威懾力角度考察，對于精于算計的理性人而言，違法成本不確定的信用懲戒有時比違法成本可確定的罰款更有效，特別是在懲戒信息披露違法行為方面。本文建議在碳交易相關(guān)制度設計中增加失信懲戒制度，將重點排放單位違法、違約等信息納入社會信用懲戒體系，使經(jīng)濟罰與聲譽罰有機結(jié)合。

四結(jié)語

“雙碳”目標既是一項莊嚴的世界承諾，也是習近平總書記“五位一體”戰(zhàn)略目標的重要組成部分。作為實現(xiàn)“雙碳”目標的有效路徑，碳交易是由政府創(chuàng)設的新型市場，本質(zhì)上屬于政府調(diào)控市場的范疇，同時實現(xiàn)“雙碳”目標的任務重、時間緊，因此科學合理的碳交易制度安排，無論是從依法治國角度，還是從有效實現(xiàn)“雙碳”目標角度，都是非常重要和必要的。然而，碳交易制度設計涉及的利益關(guān)系錯綜復雜：既有環(huán)境利益，也有經(jīng)濟利益;既有整體利益，也有局部利益、個體利益;既有當代人的利益，也有后代人的利益。所以，科學合理的碳交易制度，既要有理性的前瞻性構(gòu)建，更需要實踐層面的經(jīng)驗積累。本文從理論層面對既有制度安排及其不足進行了反思和檢討，同時就如何完善碳交易制度的核心內(nèi)容提出了相關(guān)建議。這些建議的可行性及可能存在的問題有待實踐的進一步檢驗。

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